公办中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位
摘 要：教师的法律地位是教师应享有权利和履行义务的基础，也是相关教师管理制度的建构依据。因公办中小学教师身份的获得是基于政府公务任用，以及从事代表国家履行义务教育责任的服务活动，具有典型的公务性与明显的公共性，凸显了将其纳入国家公职人员范畴的合理性。相比较来看，公办中小学教师拥有较大程度的职业自主权、更多要承担道德性责任义务，且权益纠纷救济具有行政可诉性，又彰显其作为国家公职人员的特殊性。基于此，需要不断在相关制度上落实公办中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位，明确与其特殊法律地位相符的权利义务体系，建立健全“教育公务员”制度，完善其权益纠纷救济渠道。
关键词：公办中小学；中小学教师；国家公职人员；特殊法律地位；教育公务员制度
作者：杨 挺,李 伟，西南大学 教育学部
一、问题的提出
教师的法律地位问题不仅直接关系到教师与政府、学校、学生等主体间的法律关系界定，以及教师应享有的权利和履行的义务，更决定着教师资格认定、任用方式、岗位管理、待遇保障、轮岗交流、职业权利保护和救济等相关教师管理制度的系统性建构。长期以来，在我国教育法制实践中，公办中小学教师的法律地位一直处于专业性与公务性的模糊地带，一些地方的教师应享有的实体权利无法得到保障，应承担的责任义务无法有效履行，导致教师队伍的整体职业吸引力降低，无法吸引优秀人才从教，并且各级教育行政部门也无法统筹管理和均衡配置城乡中小学教师资源，阻碍了“县管校聘”制度的实施。
在学术界，自1993年《教师法》颁布以来，学者们针对公办中小学教师的法律地位或法律身份是属于公务员，还是属于专业人员、雇员、劳动者等还存在些许争议。有些观点认为应将其纳入隶属于行政编制的国家公务员范畴[1]；有些观点认为应为其独立建立隶属特殊公务员系列的国家教育公务员制度[2]；有些观点认为应建立包含公务员在内的国家工作人员或国家公职人员这个更大的制度架构[3]；还有观点认为在体现其作为准公务员身份的同时，也要兼具其作为雇员的身份[4]。总结来看，学者们之间的认识差异其实已经指向了问题的讨论焦点，即在确立公办中小学教师属于“公务员”法律地位的同时，如何更好地体现其职业的“专业性”，从而针对这个“特殊性”法律地位来具体完善相应管理制度。
2018年，中共中央、国务院出台的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（以下简称《意见》），明确提出“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，明确中小学教师的权利和义务，强化保障和管理”。这是在国家政策文件中首次将中小学教师的身份明确表述为“国家公职人员”，是从国家意志的角度来对公办中小学教师的法律地位“正身”，一定程度上赋予了公办中小学教师作为“公务员”的法理意义。那么，我们应该如何理解“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”这一政策表述？如何解释将公办中小学教师作为国家公职人员的合理性？如何剖析公办中小学教师在作为国家公职人员特殊法律地位中的特殊性？如何完善或设计相应的教师管理制度？这将是本文着重讨论的几个问题。
二、确立公办中小学教师作为国家公职人员法律地位的合理性
在我国相关政策法律中，相对于公务员的概念与范畴，对国家公职人员的概念及范围并无清晰地表述，但在已有的思维定式中，习惯性地将国家公职人员赋予在从事公务活动中行使国家公权力的属性，即享有相应的管理职权，从事具有领导与管理性质的政府职能活动。这强调了国家公职人员从事公务活动的公共职权性一面，但忽视了其行为的公共服务性一面。认定国家公职人员的关键不仅要强调其履行的是公共管理职能，也要注重其履行的是公共服务职能。如《联合国反腐败公约》第2条规定，公职人员包括“公共机构或公营企业履行公共职能或提供公共服务的其他人”。我国《监察法》《公职人员政务处分暂行规定》《国家监察委员会管辖规定（试行）》对国家公职人员范畴的列举式界定，也体现了其从事公共管理和服务活动的双重属性。因此，虽然公办中小学没有任何行政权力，公办中小学教师本身并不行使公共管理权力，但因其身份的获得是基于政府公务任用，以及从事代表国家履行义务教育责任的服务活动，具有典型的公务性与明显的公共性，理应将其纳入国家公职人员的范畴。
（一）公办中小学教师的身份获得是基于公务任用
1.教师资格准入所体现的公务性。教师资格制度是国家针对教师职业实行的一种法定的执业许可准入制度。在1993年《教师法》颁布以前，公办中小学教师职位的审批权在政府人事部管理部门，师范院校或其他高等院校的毕业生经由政府人事部门的分配和任命后即获得国家干部的身份，并由政府的人事管理部门适用国家干部的管理制度对教师进行管理和任用[5]。1993年，《教师法》第10条规定实施教师资格制度，随后国家颁布的《教师资格条例》和《<教师资格条例>实施办法》规定师范生可以通过直接认定获得教师资格证，具备相应条件的非师范生可以通过省级的相关考试获得教师资格证。进入新时代，国家取消了“省考”，取消师范毕业生直接认定教师资格的规定，实行师范生和非师范生同一标准的全国统一考试。可见，要成为法律意义上的教师，必须符合国家规定的教师报考的相关准入条件和要求，并参加国家统一的教师资格考试，达到教师执业资格准入的国家标准。这表明教师职业的获取并不简单是通过个体的自由选择，而是将教师职业纳入到了国家执业资格许可范畴，体现出教师职业资格准入的公务性质。
2.公办中小学教师编制核定所体现的公务性。在我国，教师编制是公办中小学教师人事管理中的一项重要制度。从编制存在的制度意义而言有三重含义：首先，编制是政府对公办中小学核定的教师人员控制数，也就是一所学校中“吃财政”的人数限额。由于公办中小学校属于公益性事业单位，代表国家提供义务教育服务，属于国家全额财政拨款设立的公共教育机构，这使得公办中小学的教师数量总额、数量增额、补充形式等需要有严格的依据，即政府制定的公办中小学教师编制标准。目前，我国公办中小学教师编制标准经历了“班师比”到“生师比”，再到“城乡统一”三个阶段。其次，编制属于政府对公办中小学教师“正式”身份的认定标志。在现实中，公办中小学教师一经获得编制部门核定的编制，除非教师主动放弃编制或者教师本人出现违背师德、触犯法律的现象，否则很难撼动教师“铁饭碗”的地位。最后，编制属于政府核拨公办中小学教师经费的基本依据。在现行义务教育教师人事管理体制下，财政部门依据编制部门核定的教师编制人数来划拨公办中小学教师经费，即编制部门核定一个教师编制，财政部门核拨一个教师的经费。由此可见，我国公办中小学教师所获得的编制并非是市场或者学校自主性依据岗位需求来设置的，而是政府为实现国家教育权和保障义务教育学生受教育权、满足义务教育学生需求所设置的，并由国家财政性经费予以保障，具有明显的公务性。
3.公办中小学教师工资发放所体现的公务性。教师工资来源与制度是界定教师法律地位的一个重要参考标准。公办中小学教师代表国家提供义务教育服务，国家承担为其发放工资的义务，从而达成权利和义务之间的对等性和一致性。首先，从公办中小学教师工资经费来源来看，由于义务教育的公共性和公益性，不能或不宜由市场配置资源，公办中小学校不带有营利性质，其运转经费全部由国家财政予以支付，这决定了公办中小学教师的工资都是由国家财政负担。从这一点可见，公办中小学教师工资来源与其他国家公职人员工资由财政拨付的性质一样，均属于二次分配，侧面反映出其职业活动的公务性。其次，国家制定统一的公办中小学教师工资制度。从1985年建立的以职务工资为主的结构工资制度到1993年建立的专业技术职务等级工资制，再到2006年建立的岗位绩效工资制度，均体现出公办中小学教师工资在调整与确立过程中的国家意志，确立了公办中小学教师工资的公共属性，而不是由双方当事主体自愿约定的。最后，确立与公务员工资水平相比照的公办中小学教师工资发放标准。我国公办中小学教师的工资水平经历了从“不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”，到“不低于当地公务员的平均工资水平”，再到“不低于或高于当地公务员平均工资收入水平”。公务员是国家公职人员类型中的典型和标志，将公办中小学教师工资水平与公务员工资水平相比照，足以体现出公办中小学教师职务活动与公务员职务活动在性质上的相似性。
（二）公办中小学教师承担的是国家公共教育服务职责
1.教师的服务场所是满足公共服务需要的公办中小学校。国家公职人员除了具备在身份获得上是基于政府公务任用这一特征之外，还必须同时具备在特定的单位、机构和组织中任职的特征。这也就是说，公务行为的主体在行政上隶属于国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体，并且通过依法选举、任命、聘任、委派等方式取得职务身份，是成为国家公职人员的必要条件和途径[6]。公办中小学校作为一种为满足义务教育公共服务需要，由国家设置，通过公共财政维持，并纳入公共行政管理范畴的公共服务机构，是国家教育权力与责任的象征。公办中小学教师事实身份的获得是基于其任职从教于公办中小学校之中，且担任具体课程科目的教学，是国家义务教育责任和服务的具体承担者与提供者，这表明公办中小学教师的身份符合国家公职人员在特定单位任职的特征。当前，我国推行的“县管校聘”改革旨在打破教师的学校单位属性，实现教师从“单位人”向“系统人”的转变，建立县级教育行政部门对县域内教师统一管理调配使用的格局，进一步确认了公办中小学教师承担着公共教育服务职能的事实，而且教师无论如何“被”流动，都没有偏离任职于公办中小学这个特定单位。
2.教师的职责是代表国家来承担对年轻一代公共教育的责任。习近平总书记在全国教育大会上指出培养什么人是教育的首要问题，是教育工作的根本任务。《意见》强调要“突显教师职业的公共属性，强化教师承担的国家使命和公共教育服务的职责”。我国《教师法》第3条规定，教师“承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”。这一规定事实上是对教师所承担的对年轻一代公共教育责任的法律确认。从法理上来看，虽然公办中小学校在法律上不具备成为独立法人的条件，但为实现国家教育利益和教育目的，为保证受教育者可接受义务教育公共服务，学校通过法律规定获得了部分国家授予的公权力[7]。不过，公办中小学校本身并不能行使所有的公权力, 其中很大一部分要通过学校的教师来代为行使。这也就意味着，国家教育权的行使最终必然延伸到教师的职务行为上，作为学校代理人的教师在履行教育教学职责时，其拥有的法定权利义务和一般从业者的权利义务存在较大差异，其代表的不是私人利益，而是国家公共利益，其所承担的职责并不是教师个体的行为，而是代表国家来履职的公务行为，也就是代表国家来承担对年轻一代公共教育的责任。
3.教师教育教学活动的基本依据是归属于公法的教育法律体系。在关于公私法区分的理论中，最具有代表性的观点是目的说。该说以法律的目的在于私益抑或公益来区分私法公法：凡其目的在于保护私人利益的法律，就是私法；凡其目的在于保护社会公共利益的法律，就是公法[8]。教育尤其是义务教育具有极强的正向外部性，使得其所引发的不仅仅是教育者的个体发展，更重要的是实现国家在教育中的公共利益。基于此，教育法律体系因其所体现和保护的是国家在教育中的公共利益，通常被归入公法的范畴。教师能否贯彻国家教育方针，执行国家教育教学标准，保障教育教学质量，决定着教育能否培养出国家所需要的人，决定着国家的教育利益能否实现。公办中小学教师作为国家义务教育责任的具体承担者，所开展的教育教学活动中的相当一部分内容都是由国家通过法律、政策予以规定的，而不是在学校和教师的合意性基础上协议产生的，其所实施的教育教学活动具有典型的国家性、连续性和稳定性[9]。这在我国《教师法》规定的关于教师遵守法律法规，贯彻国家教育方针完成教育教学工作任务的义务，以及《义务教育法》规定的学校和教师按照确定的教育教学内容和课程开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求等都深刻体现出来。这也就意味着，归属于公法的教育法律体系，体现国家公共利益的教育政策法律，是公办中小学教师开展教育教学活动的基本依据。
三、公办中小学教师作为国家公职人员法律地位的特殊性
主体的法律地位问题不仅关系到该主体在法律关系中享有什么样的权利和承担什么样的义务，也关涉到该主体合法权利受到侵害之后的法律救济形式。公办中小学教师既是从事教育教学工作的专业人员，也是承担国家公共教育职能、履行国家义务教育责任和受托实现国家教育权的公职人员，其法律地位的特殊性是一种专业性的特殊。
（一）公办中小学教师拥有较大程度的职业自主权
从主体所享有的权利特点来看，公共性与自主性在国家公职人员主体权利确立中具有此消彼长的特点：公共性越强，自主性越弱；反之，公共性越弱，自主性越强。国家普通公务员在执行职务行为与履行工作职责时，需要严格遵循“法不授权即不可为”的原则，需要严格遵照相关法律依据和法定程序，需要严格按照上级的指令从事。当然，国家公务员在执行公务时也享有一定程度的自由裁量权，因为法律不是机械地照搬照用，法律的适用需要人的主观能动来发挥作用，但这种掺入主观性因素的行为需要在法定权限内进行延伸和限缩。因此，整体来讲，国家公务员的权利特点属于公共性较强，自主性较弱。相比较来看，公办中小学教师则拥有较大程度的职业自主权，这主要是由于教师职业活动的公务性不同于国家其他公职人员职业活动的公务性。
一是从教师职业属性来看，虽然公办中小学教师职业具有纯粹公共性和典型公务性，但不能否认的是，其职业还要求教师必须具备专业的素养，掌握专业的知识和技能，具有相应的职业道德。早在1966年，国际劳工组织和联合国教科文组织发布的《关于教师地位的建议》中，就提出了“教育工作应被视为专门职业”。1999年，我国首次颁布的《中华人民共和国职业分类大典》将人民教师归为第二大类“专业技术人员”之列。我国《教师法》第3条规定，“教师是履行教育教学职责的专业人员”。这就意味着，公办中小学教师职业具备公务性与专业性双重特点，且两者不能相互割离：公务性是从主体权利公共性角度而言的，专业性则是从主体权利自主性角度来讲的。那么，这就要求遵从教师职业专业性与教师专业发展的规律，从法律上赋予教师应享有的专业自主权与专业发展权。
二是从教育教学活动的特点来看，虽然公办中小学教师开展的教育教学活动需要受到教育法律政策、行政命令的规范与约束，需要严格遵循相应的教育目标和教学标准，但教师教育教学的对象是人，是心智尚未成熟的未成年人，教育教学活动的顺利开展依赖于受教育主体即学生的直接充分参与，需要教师与学生在相互配合之下才可完成，就需要教师灵活运用不同的教育教学策略，也就是我们通常所说的“因材施教”。因此，无论教育知识的传递还是学科性知识的传递，都不是通过机械性地讲授方式，而是一种精神领域中具有高度创造性和个体性的活动，在很多情况下要由教师个人作出独立的判断和行动[10]。那么，这就要求遵从教育教学活动的特点和规律，在法律上赋予教师相应的组织教学活动、实施教学行为、开展学生评价等权利，而不宜通过规范性标准来整齐划一地要求。
三是从教师劳动的特点来看，教师的劳动主要是在个体分散的状态下进行的，如教师从事的上课、备课、检查批改作业等教育教学活动都是个体独立进行的，教师的教学风格与教学特色，都是自己在长期的教学实践中形成的，是别人无法替代的[11]。这使得教师劳动形式具有灵活性，并不像其他从事国家公务事务的职业一样需要通过严格“坐班”的形式进行，也使得教师劳动时间并没有严格的八小时工作制基准。在现实中，中小学教师不仅要从事繁重的教学性事务，也要从事大量非教学性事务，使得教师将大量时间用于处理来自于教育系统内外各级各类行政部门的评审、评比、检查等非教学事宜，更加造成中小学教师劳动内容的复杂性与劳动时间的不确定性。与此同时，教师劳动的效果具有“成品”与服务对象一致的特点，使得教师劳动成效评价的应然基准不在教师，而在学生，也就是说不应是考核教师的工作量，而是应评价学生的学习成效和成长状况。但义务教育阶段学生学习成长见效周期长，一味强调学生成效评价又容易使得教师盲目追求升学率，使得我们将教师劳动绩效的评价基准侧重于课时、发表论文、教研活动等教师工作量上。然而，不容忽视的是，这些标准都无法全面反映中小学教师工作劳动付出的内涵，进而造成教师劳动绩效评价的模糊性。那么，这就需要从相关政策法律上明确公办中小教师的工作职责和工作量，也要结合教师劳动的形式、时间、内容等特点，科学合理制定教师职称评价、薪酬待遇保障的标准。
（二）公办中小学教师更突出强调承担道德性责任义务
一般来讲，主体所履行的责任义务具有法定性责任义务和非法定性责任义务两种形态。前者具有强制性的外在约束力，主体只能无条件遵守履行而不得有异议；后者则是基于道德伦理规范对主体行为的约束，也就是一种道德性责任义务，具有“他律性”与“自律性”并存的特点。虽然国家公务员也有明确的职业道德要求和标准，但在公务员履职过程中，更强调遵守法律纪律、服从上级决定的命令性规范和禁止性规范，行政性色彩浓厚。相比较来看，公办中小学教师更突出强调承担道德性责任义务。这种道德性责任义务既体现在由教师职业使命派生的教师职业道德规范上，也体现在超出教师特殊职业使命的社会道德附加上。
1.从教师承担责任义务的内容来看，教师承担的职业使命决定了教师需突出承担道德性责任义务。习近平总书记强调，全国广大教师要做“有理想信念、有道德情操、有扎实知识、有仁爱之心”的好老师。我国义务教育的根本任务是立德树人，中小学教师担负着教书育人，促进学生全面发展的任务，从事着以心育心、以德育德、以人格育人格的事业，这与其他从事与个人休戚相关的服务职业有质的不同，更突出要求教师需具备高尚的教师职业道德规范和良好的个人品德修养，必须遵守基本职业道德准则。与此同时，中小学教师面对的对象是尚未成年的学生，教师的行为举止对学生具有强烈的影响力和支配力，使得教师极容易成为学生模仿参照的对象，这就要求中小学教师必须发挥好示范性作用，要用自己的知识和言行去正确引导学生，也就是“为人师表，以身作则”。再者，在教师育人和传递文化知识的过程中，教师是采取照本宣科、随便应付、“填鸭式”教学的方式，还是采取教师引导、点拨、指导，学生质疑、探究、调查、实践的方式来调动学生学习的兴趣与参与的积极性，在一定程度上与教师的意愿有很强的关系，取决于教师自身对教师道德义务的自我认同和履行程度。这也就是说，道德性责任义务对教师职业有更强的影响力和更高的驱动性。
2.从教师承担义务责任的边界来看，存在超出教师职业道德的社会道德附加和期望现象。社会以自己的关注塑造着教师的行为，也以自己的评断掌控着教师的职业声誉[12]。相比较来说，其他国家公职人员只需要遵守最底限的职业道德，但对于教师而言，由于教师承担职业使命的特殊性，使得在社会期望和社会公众的认知观中，赋予了教师职业的特殊道德期待。教师往往被附加了许多超越教师职业道德之外的社会伦理道德，如“舍己为生”“奉己献身”“职业神圣”“甘为人梯”“灵魂的工程师”“蜡烛”等等。这就意味着，教师承担的道德性责任义务、教师的道德形象已经远远走出校园之门，泛化在社会道德伦理体系中，使教师完全成为了道德衡量标准的“代言人”和“化身”，使得教师一旦出现“失德”的行为便成为社会广为非议与批判的对象。这种超出教师职业道德的社会道德附加和期望现象，给教师背上了沉重的道德枷锁。因此，我们既要突出师德师风建设，强调师德建设是教师队伍建设的第一要务，也要具体界定师德禁止性行为，明确处理教师违反师德行为的标准，防范假借师德之名干涉教师的正常日常生活。
（三）公办中小学教师权益纠纷救济具有行政可诉性
在我国行政诉讼法律制度中，司法救济体系采取的是“内外有别”的方式，公务员与政府因是内部行政法律关系，使得公务员因职务行为与所在行政机关发生纠纷，或不服行政机关处理决定时，无法向法院提起诉讼，只能通过申诉和控告等方式来进行权利救济。受此影响，在我国教育法律体系中，也没有明确规定教师是否可对学校或相关行政部门作出的决定或行为不服而提起行政诉讼，导致教师司法救济的缺失。从司法实践来看，当前确实存在许多教师权益纠纷而没有被法院受理的案件，如，在傅家明与牟定县教育局其他行政纠纷案中，法院认为牟定县教育局、人力资源和社会保障局作出的重新安排工作通知是对傅家明的工作、工资待遇所作出的人事处理决定，不属于行政诉讼的受案范围。那么，这是否意味着同样作为国家公职人员法律地位的公办中小学教师也无法通过行政诉讼进行司法救济呢？
一是从“内部行政行为不可诉”的逻辑起点来看，强调的是内部行政法律关系，但公办中小学教师与政府的法律关系并不具备纯粹内部法律关系的特征。我国《行政诉讼法》第13条第（三）项规定，公民、法人或者其他组织对于行政机关工作人员的奖惩、任免等决定不服而提起的诉讼，人民法院不予受理。这可以视作“内部行政行为不可诉”在法律条文中的具体表述。从它的逻辑起点来看，源于公务员与行政机关之间是一种特别权力关系，即内部行政法律关系或者行政隶属关系，更加强调的是公务员的义务而非权利、对公务员的管理而非救济。我国事业单位人事制度改革遵循了“政事分开、政企分开”的原则，公办中小学校作为公益性事业单位（一类），预示着公办中小学教师即便在法律地位上被确立为国家公职人员，也是在事业单位而非在行政机关从事公务的国家公职人员。这使得公办中小学教师与政府的法律关系并不是一种纯粹的行政隶属关系，而更多表现出的是一种行政管理关系，对此，《行政诉讼法》并未将机关部门对事业单位人员的行政管理行为排除在行政诉讼的受案范围之外。那么，从这个角度看，公办中小学教师作为国家公职人员并不影响其作为行政诉讼适格主体的资格。
二是从行政诉讼引入的程度来看，公办中小学教师权益纠纷的复杂性，决定了其权利救济途径无法像公务员权利救济途径一样，采取对外部司法途径救济绝对排除的态度。当前，公办中小学教师权益纠纷的事由种类繁多，既涉及在中小学教师公开招聘的笔试、面试、资格审查、体检、政审等各环节中，因应聘人员对学校和行政部门的相关处理决定不服而产生的建立聘用关系纠纷；也有因工资待遇未足额发放而产生的工资待遇纠纷；也有因教师对职称评审资格审核、评审过程、评定结果不服而产生的职称评定纠纷；也涉及因处分事实认定依据、处分权限及程序而引发的处分纠纷[13]。尽管这些纠纷还涉及到学校主体，但是公办中小学并不是一个独立的权利义务主体，教师聘用关系建立、工资待遇、职称评定、处分等实际上都由政府相关机关部门决定，属于“行政法上”权利义务的范畴。与此同时，这些纠纷都在一定程度上会给教师人身和财产造成损失。因此，结合《行政诉讼法》第2条，第12条第（六）项、第（十二）项的规定，公办中小学教师权益纠纷可纳入行政诉讼法的保护范畴，而不是被绝对排除。
四、完善公办中小学教师相关管理制度的政策建议
确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位，是党中央、国务院为加强新时代教师队伍建设，推进教师队伍治理体系现代化，提升教师政治地位、社会地位、经济地位、职业地位，吸引更多优秀人才从教，推动我国义务教育高质量发展的重要战略举措。那么，为了更好地彰显公办中小学教师作为国家公职人员法律地位的合理性与特殊性，就需要对相关中小学教师管理制度作出相应调整与设计，从而不断在制度上落实公办中小学教师的国家公职人员身份。
（一）明确与公办中小学教师特殊法律地位相符的权利义务
为准确体现公办中小学教师作为国家公职人员的特殊法律地位，需要对原先教育法律确立的教师权利义务体系作出相应性调整。当前，我国《教师法》已被推进列入十三届全国人大立法规划，应以《教师法》的修订为契机，将公共性作为教师立法价值规范，在确定教师法律身份的基础上，依据教师的公务性与专业性特征，吸纳教育现代化目标与理念催生出的新的权利义务结构体系[14]。一是在立法规范上，鉴于现行《教师法》并未基于公共性程度的不同，明确不同教育阶段、不同教育类型学校教师的法律身份以及各自不同的权利义务[15]，因此，建议在《教师法》修订中，增设“公办中小学教师是特殊国家公职人员”的法律条款，将公办中小学教师权利义务分类单独设立，以体现其权利义务的特殊性。二是在公办中小学教师权利设计上，鉴于现行《教师法》总体而言是一部以教师义务为本位的法律，如在《教师法》第7条规定的教师权利中，只有“获得报酬待遇权”与“民主管理权”是较为纯粹的权利，其他权利虽为权利，实质上也是义务[16]。因此，建议应遵循“权利本位”理念，本着与其他国家公职人员，尤其是公务员同等法律保障的权利设计宗旨，既要明确其作为国家公职人员的公务性权利，如人身保障权、薪酬保障权、社会保障权、聘任保障权、编制保障权、教师惩戒权、申诉与诉讼权等；也要明确其作为专业人员的专业性权利，如教师专业自主权、教师专业发展权、学生评价权、寒暑假带薪休假权等。三是在公办中小学教师义务规定上，要体现公务性义务与专业性义务相结合的特点，从命令性义务与禁止性义务两方面着手，同时也要明确其法定工作职责和工作量。如在命令性义务方面，要明确公办中小学教师承担着公共教育服务的职责，承担着立德树人的责任，要明确县域内公办义务教育学校教师交流轮岗的义务等。在禁止性义务方面，要明确公办中小学教师不可有偿补课、不可利用任课之便在校外培训机构兼职获得报酬，不可组织或引导学生到校外参加培训班学习，不可收取学生和家长礼金、财物等，同时也要明确教师师德失范行为的类型与处理标准。
（二）建立健全体现公办中小学教师特殊法律地位的“教育公务员”制度
我国《公务员法》第14条规定，“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别”。当前，在确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位之后，应在公务员职位分类中单独增设公办中小学教师作为“教育公务员”这一类别，也就是将取得教师资格证书并获得教师职位的公办中小学教师的身份确认为国家教育公务员[17]，并相应地在任职资格、编制配置、福利待遇等方面配套推出教育公务员制度。顾名思义，“公务”强调的是公办中小学教师承担着公共教育责任，履行的义务带有公务性；“教育”强调的是与一般公务员的区别，是不设具体行政级别的公务员，是专属于教育范畴的公务员，突出中小学教师的专业性，从而防止“行政本位”“官本位”现象。这也就是说，教育公务员同时兼顾了公办中小学教师职业的公务性与专业性特征。现行有关教师的政策和法律制度，在参照公务员有关规定的基础上，实际上已形成了一套包括教师人事、工资和福利待遇等在内的、具有公法特征的制度，为建立独立的教育公务员制度奠定了制度基础[18]。
1在教师任职资格方面，推行与公务员考试相类似的严格规范的中小学教师资格考试制度，提高中小学教师入职门槛。一是改革现行以一纸资格证书就将小学、初中、高中教师资格混在一起的“万金油”考试制度，应考虑不同教育阶段学科性知识的差异性、不同年龄阶段学生的特点，设置分阶段教师资格考试制度。二是可在笔试环节的基础上，适当借鉴公务员面试的经验，采用结构化面试或者无领导小组讨论等相类似的方式，模拟教师教学中可能发生的情境，如学生生病、学生打架、教师惩戒学生、突发地震火灾等，全面考察教师对于突发性问题的解决能力、教师的职业认同感和道德素质品行。三是可借鉴国外关于教师入职前的实习以及入职初期的“助教”模式，明确规定全国统一的实习期和助教期，注重对教师实践教学的考察。四是在《教师法》修订中，增补教师资格证定期注册规定，注重对教师“监督”“考核”“再培训”的程序。
2在教师编制配置方面，建立省级统筹、专编专用的义务教育教师编制管理制度。公办中小学教师作为国家公职人员，保障义务教育教师编制足额与合理配置是政府应尽的职责和义务。“省级统筹”意味着省级政府要统筹编办、人社、财政、教育等部门，综合考虑新型城镇化、全面二孩政策、新课程改革等对义务教育教师编制提出的新要求，分级核定教师编制总量并予以优先保障，鼓励建立教师编制周转专户，尝试实施省域内教师编制调剂改革，统筹解决城乡间、区域间学龄人口数与教师编制数不匹配的问题，同时确保农村小规模学校教师编制合理供给[19]。“专编专用”指的是应设立用于公办中小学教师配置的专项编制，即教育公务员编制，将公办中小学教师编制从事业编制系统中剥离出来，使教师编制核定不受事业编“总盘子”限制[20]。同时，公办中小学教师编制应由教育行政部门根据单列核定的中小学教师编制总额，统筹分配各校所需的教师编制，弱化教师作为“学校人”的身份色彩。
3在教师工资待遇方面，健全公办中小学教师工资待遇保障制度。2018年，国务院办公厅印发的《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》指出，要“完善教育经费投入机制”“优化教育经费支出结构”“健全中小学教师工资长效联动机制，确保中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平，力争用三年时间解决义务教育阶段教师工资待遇问题”。据此，一是要逐步确立省级政府负责省域内公办中小学教师基本工资投入、县级政府保证公办中小学教师薪津补贴的薪资投入体制，中央政府可依据地方财力确定教师工资转移支付比例并定期调整，形成竞争性的拨款机制，以中央财政转移支付为杠杆调动省级财政投入的积极性[21]。二是由于中小学教师工资收入结构与公务员工资收入结构存在差异性，要实现中小学教师平均工资收入水平不低于或高于当地公务员平均工资收入水平的目标，就必须明确可供比较的具有操作性的工资收入结构标准和范围。值得注意的是，由于两者工作性质的差异性，特别是中小学教师职业的专业性，一味追求与公务员工资收入比较，也不利于准确反映中小学教师的工作职责和工作量。因此，从长期来说，为突出公办中小学教师法律地位的特殊性，可探索建立与中小学教师工作性质相适应的、科学的、独立的工资制度[22]。三是要注重改善公办中小学教师综合性待遇，注重公办中小学教师住房、医疗、休假、子女受教育和升学优惠、学历提升等相关配套举措的落实[23]。
（三）完善公办中小学教师权益救济渠道
所有法律冲突在本质上都是不同权利、利益或目的之间的冲突，所有法律方案的设计都是在这些冲突中确立一个平衡的标准和立场[24]。完善公办中小学教师权益纠纷救济渠道的一个重要标准和立场就是教师合法权利保障与整个教育行政体系有效运行之间的平衡。
1建议完善公办中小学教师申诉制度。当前教师申诉制度的一个最大弊病就是缺少独立性，是完全与公务员行政申诉等同的设计逻辑，违背了“任何人不能为自己行为的法官”的原则，忽视了公办中小学教师法律地位的特殊性。因此，建议相关部门尽快制定《中小学教师申诉处理办法》，教师申诉机构成员组成应体现广泛的代表性、权威性、专业性和独立性，建议增设教育法律专家、“第三方”成员为申诉处理机构成员。同时，要明确教师提出申诉请求和申诉被受理时限，明确教师申诉适用的程序，明确教师申诉机构工作机制。
2建议建立公办中小学教师行政诉讼制度。现行教育法律体系与行政诉讼法律体系并没有明确教师是否可提起行政诉讼，也没有明确教师申诉与诉讼之间的衔接关系，导致在法院司法适用上存在制度障碍，因此，建议可将教师与行政部门的争议类型化为权利纠纷，并基于此来设定司法介入的程度。如对于教师的身份权，即教师法律身份与事实身份的取得与丧失，应当“选且仅选”司法救济的方式进行权利救济；对于教师的经济权，即教师获得工资报酬、享受福利、保险待遇，以及退休后包括退休金在内的保障等，也就是并非一般意义上所联想到的职务诉求最终是经济诉求，而是已有的经济权利是否完整的得到了实现，应当由教师自主选择进行行政救济还是司法救济[25]；对于教师的专业权，如教师培训、职称评定等，则可将行政救济作为强制性的前置程序，才可提起司法救济。
3建议建立教育法律顾问制度。当前，教育部已聘请相关法律专家成立了教育部法律咨询专家委员会，组建了教育部公职律师队伍。鉴于此，建议各级教育行政部门应组建教育法律顾问委员会，完善教育法律顾问工作机制，发挥教育法律顾问在教育依法决策与行政方面的服务作用。
4加大对教师的法律宣传力度。习近平总书记指出要加大全民普法力度，培育全社会办事依法、遇事依法、解决问题依法、化解矛盾依法的法治环境。因此，要深入开展中小学法治教育进校园的活动，积极组织相关法律专家深入中小学校园开展法律宣传与法治讲座，开展中小学分管法治副校长轮训工作等，提升中小学教师法律维权意识。
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(责任编辑 彭建军)