以基本公共服务均等化助推铸牢中华民族共同体意识的内在逻辑

 摘    要：国家的统一、民族的团结，边疆地区的稳定、发展和安全，基本公共服务均等化既提供物质保障和民生基础，也推动了各族群众共享改革发展成果；助推了铸牢中华民族共同体意识工作，为民族地区推进现代化建设提供思想保障和精神动力。基本公共服务均等化与西部地区铸牢中华民族共同体意识密切相关，具有从共享到共识的内在逻辑及其作用机理。论文从理论、制度、实践三重维度探寻基本公共服务均等化与西部地区铸牢中华民族共同体意识的内在逻辑与作用机理，提出了以基本公共服务均等化助推铸牢中华民族共同体意识现实路径。

关键词：中华民族共同体意识；基本公共服务均等化；共享；共识；西部地区

作者：崔景芳 任维德 ，内蒙古大学

一、问题的提出

中华民族共同体意识是当代中国国家统一之基、民族团结之本、精神力量之魂。基本公共服务均等化是各族群众共享改革发展成果的根本体现，彰显着社会主义“平等、公正”的核心价值理念，必然有力地推动铸牢中华民族共同体意识工作。

党的十九大报告明确指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。”^[1]近年来，我国基本公共服务体系逐步完善，基本公共服务水平明显提升，基本公共服务均等化实施成效显著，这些均对铸牢中华民族共同体意识产生了积极而深远的影响。

作为一个幅员辽阔、人口众多的国家，我国西部地区与东部地区、中部地区基本公共服务存在区域性非均衡的问题。而基本公共服务均等化作为一个复合性的指标体系，要求我们在判断和评估地区间基本公共服务均等化时，既要考察基本公共服务政府供给的均等化状况，又要考察其分配结果的均等化以及社会成员受益面、程度的均等化现状。基于地区间数据分析，我国基本公共服务供给呈现由东部地区向西部地区递减的不平衡格局和非均等化状态（见表1、表2、表3）。

需要说明的是，以上数据是根据《中国统计年鉴2021》（中华人民共和国国家统计局编）、《中国社会统计年鉴2020》(国家统计局社会科技和文化产业统计司编)和《中国卫生健康统计年鉴2021》(国家卫生健康委员会编)数据计算得出。东部地区，指北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南10省市；中部地区，指山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南6省；西部地区，指内蒙古、广西、云南、贵州、重庆、四川、西藏、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆12省区市。本文中的西部地区，指内蒙古、宁夏、青海、新疆、西藏、云南、贵州和广西等8个西部地区省区。

基本公共服务均等化具有平等、公正属性，但地区基本公共服务差距的存在使平等、公正属性价值内涵在某种程度上不可避免地受到影响，这与西部地区铸牢中华民族共同体意识存在密切的正相关性。当前，无论是中央政府还是西部地区地方政府在推进基本公共服务均等化进程中均作出了大量努力，取得了显著成绩。但西部地区在基础服务设施建设、服务项目覆盖^[2]、体制机制创新、社会力量参与等方面相对滞后，制约着从更高层次、更高水平上铸牢中华民族共同体意识的成效。因而，探讨基本公共服务均等化与铸牢中华民族共同体意识的内在逻辑、作用机理以及实现路径，以基本公共服务均等化推进西部地区铸牢中华民族共同体意识，意义重大而深远。

目前，学术界关于民族地区基本公共服务均等化的研究，主要集中于从财政税收^[3]、政府治理^[4]、公共政策^[5]、公共产品供给^[6]等视角来探究其实现路径；也有学者进行民族地区基本公共服务均等化与精准扶贫^[7]、政治认同^[8]的相关性分析。而现有铸牢中华民族共同体意识的研究，则可以归结为三个方面的探讨：一是研究中华民族共同体意识体系构建，探寻其思想来源^[9]、内容^[10]价值和意义。二是侧重研究铸牢中华民族共同体意识的路径，主张通过增强国民意识^[11]、制度体系的建设^[12]、地方立法^[13]、民族间交往交融^[14]等方式探寻铸牢中华民族共同体意识的路径。三是研究民族地区中华民族共同体意识的培育，通过发展民族教育^[15],加强民族地区社会治理^[16]以及在民族地区开展精准扶贫^[17] 。

基本公共服务均等化与西部地区铸牢中华民族共同体意识，具有从共享到共识的内在逻辑及其作用机理。基于此，笔者从理论、制度、实践三重维度探寻二者的内在逻辑与作用机理，具体阐述了以基本公共服务均等化助推西部地区铸牢中华民族共同体意识的工作思路。

二、基本公共服务均等化与西部地区铸牢中华民族共同体意识的三重逻辑

在理论逻辑上，基本公共服务均等化作为“共享”改革发展成果的重要内容，其理论价值侧重于全民共享与共同富裕。铸牢中华民族共同体意识作为“共识”的重要目标导向，其理论方位更凸现思想认同、精神共识。二者理论上的逻辑起点统一于中国特色社会主义理论体系。在制度逻辑上，基本公共服务均等化是我国政治、经济、文化和社会保障等制度的重要反映，通过制度实践——治理效能的转化，构建“共享—共识—共治”的治理模式。在实践逻辑上，推进基本公共服务均等化，逐步增强西部地区各族群众获得感，为铸牢中华民族共同体意识夯实的物质保障和民生基础。

（一）理论逻辑

1.在理论逻辑起点上，推进基本公共服务均等化与铸牢中华民族共同体意识都源自于中国共产党和中国政府关于社会主义本质的“共同富裕”理论。“社会主义的本质，是解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除两极分化、最终达到共同富裕。”^[18]中国特色社会主义的根本目的，是通过全体中国人民和中华民族的共同奋斗，最终实现“共同富裕”。改革开放以来，基于我国基本公共服务存在“城乡区域间资源配置不均衡”、“一些服务项目存在覆盖盲区”以及“发展不平衡等短板”突出的问题^[20]，在建设中国特色社会主义的实践中，党和政府不断推进马克思主义中国化，批判地借鉴国外公共服务理论、公平正义理论中的合理成果，结合当代中国的基本国情和具体实际，在党的十六届六中全会上第一次提出“逐步实现基本公共服务均等化。”^[19]“中华民族是多元一体的伟大民族。全面建成小康社会，一个少数民族也不能少。”^[20]推进中华民族共同体各民族共享改革发展成果，实现基本公共服务均等化，从而进一步丰富了关于社会主义本质的“共同富裕”理论。党的十九大报告首次提出：要“铸牢中华民族共同体意识”^[21]，“基本公共服务均等化”与“铸牢中华民族共同体意识”二者在逻辑起点上，都是党和政府回应中国特色社会主义现代化建设实践的需要，回应中华民族共同体各民族日益增长的美好生活期许和现实观照，推进理论创新的最新成果。从逻辑上讲，首先解决物质基础问题，使中华民族共同体各民族“共同富裕”，共享改革发展成果；在此基础上，解决思想意识问题，由“共享”到“共识”，在56个民族中铸牢中华民族共同体意识。因而，基本公共服务均等化与铸牢中华民族共同体意识是一脉相承的理论逻辑路径，反映了党和政府对执政规律的深刻认识和治国理政方略的精准把握。

2.在理论逻辑关系上，二者同坚持“平等、团结、互助、和谐”“共同繁荣”的党的民族理论与政策高度契合。基本公共服务均等化的实质和核心在于共享，即在全社会构建起中华民族共同体各民族人人共享、机会均等的基本公共服务覆盖体系。基于西部地区自然条件、交通区位、产业布局和发展基础等方面的现实，推进基本公共服务均等化、推动各族群众共享改革发展成果，对于全面贯彻落实党的民族理论与政策，构建平等团结和共同发展繁荣的新型民族关系，加快推进中国特色社会主义现代化具有极其重要的意义。而铸牢中华民族共同体意识更加注重引导各族群众树牢“三个离不开”思想，树立正确“五观”，促进民族团结进步事业蓬勃发展，不断谱写现代化建设新篇章。由此可见，“基本公共服务均等化”与“铸牢中华民族共同体意识”在理论逻辑关系上高度依存、契合、一致：基本公共服务均等化为西部地区现代化建设提供坚实的物质基础、战略机遇和民众获得感；铸牢中华民族共同体意识提供思想引领、智力支持和精神动能。二者共同服务于中国特色社会主义建设事业和民族团结进步事业这一根本大局，共同推进多元一体的中华民族共同体建设。

3.在理论逻辑的发展上，基本公务服务均等化是铸牢中华民族共同体意识的实践基础和价值外延。新时代社会主要矛盾的转换决定了党和政府资源配置、利益分配的内容、方式及其重心，必然要求推进基本公共服务均等化，以资源、利益的再分配，协调西部地区与东部地区、中部地区的利益关系，使西部地区各民族共享改革开放和现代化建设成果，这构成铸牢中华民族共同体意识的实践基础。而铸牢中华民族共同体意识则需要东部发达地区、中部地区在经济、文化、教育、科技、医疗、社会、乡村振兴等多方面的对口配套支持，这需要党和政府自上而下的政策协调、统筹调度、综合摆布，从而为西部地区基本公共服务均等化的可及性提供政策和物质保障。中央和发达地区的政策协调与物质保障，同西部地区基本公共服务均等化具有高度重合性，从而使铸牢中华民族共同体意识成为基本公共服务均等化的价值外延。

（二）制度逻辑

制度逻辑的要义在于，基本公共服务均等化是我国政治、经济、文化以及社会保障制度实现人民当家作主各项权利的充分体现。通过社会主义政治、经济、文化和社会等基本制度的高效运转，以共享成果实现更大共识。

1.从政治制度上看，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，民族区域自治制度是我国的基本政治制度，充分保障了各族人民参与国家治理的基本权利。民族区域自治制度作为西部地区各族人民管理自身事务的基本制度形式，其优越性已被新中国成立以来的实践充分证明。对于西部地区而言，各族群众通过人民代表大会制度等广泛的政治参与，将自己的意愿、心声及发展愿景、期许转化为管理国家事务的具体制度安排，更好地维护西部地区各族人民群众的生存发展权利，在治理实践中强化他们的国家认同，为铸牢中华民族共同体意识奠定坚实的政治基础。

2.从经济制度上看，我国实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，保障各族人民共享建设与发展成果。推进西部地区基本公共服务均等化是我国基本经济制度的内涵体现和表征，是实现共同富裕、推进人人共享的现实路径。推进基本公共服务均等化蕴含着将“蛋糕”做大的深层逻辑，通过基本公共服务均等化提升经济社会整体发展水平，巩固公有制主体地位，彰显社会主义制度优越性。而注重以社会公平为目标的基本公务服务均等化又为共同富裕奠定坚实基础，最大限度降低“木桶效应”的影响，把“蛋糕”分好，在解决社会矛盾、化解社会焦虑、防范社会风险、弥合社会分歧中提升西部地区各族人民共享的可及性。同时，这种“基本”又引导各族群众通过利用国家优惠政策、利好制度诚实劳动、合法经营，在共享“全面小康”成果的基础上加深“五个认同”，并在这种强大精神共识指引下努力向更高水平的共享——现代化国家迈进。

3.从文化制度上看，我国基本文化制度是围绕社会主义精神文明的核心进行教育科学文化建设和思想道德建设。基本公共服务均等化包含着科教文卫事业的发展与共享，与铸牢中华民族共同体意识二者在文化制度上具有“共享——共识”的逻辑连接。各族人民享有受教育的权利以及文化服务、医疗卫生、健康保障等基本权利是宪法和民族区域自治法明确规定的重要内容。发挥教育功能，持续接受、加强社会主义核心价值观和铸牢中华民族共同体意识教育，既是文化制度赋予西部地区各族人民的重要文化权利，也是基本公共服务均等化的题中之义，应有之举，更是引导各族人民树立正确“五观”、维护国家最高利益和民族团结大局的重要内容。二者在文化制度上具有天然的密不可分性，通过共享与共识的相互作用，进一步巩固社会主义精神文明建设成果，进而解决好“思想共识”问题。

4.从社会（保障）制度上看，我国社会保障制度在维护社会公平正义方面发挥了显著作用。罗尔斯在正义论的补偿原则中指出：“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须更多地注意那些天赋较低和出生于较不利社会地位的人们。”^[22]推进基本公共服务均等化的内容与社会保障制度保障内容具有高度的重合性、一致性，而社会保障制度则发挥了实际的“补偿”功能，最终实现“平等”价值。西部地区一部分群众由于受区位交通、产业条件、发展基础等因素的限制处于较不利位置，形成了事实上的“弱势群体”。通过社会保障制度载体推动西部地区实现基本公共服务均等化，既是加快弱势群体共享社会发展成果的重要过程，也是解决“享受不均”、发展差距拉大的有效手段，这种边际效应的递增效果更加明显，使西部地区各族群众的获得感更强，认同度更高，为铸牢中华民族共同体意识进一步夯实思想基础、群众基础。

（三）实践逻辑

基本公共服务均等化具有“平等、公正”的属性和价值，与铸牢中华民族共同体意识相互印证、互为补充。二者的实践逻辑在于，以利益满足、实践获得促认知提升、共享共识。

1.基本公共服务均等化增强了西部地区各族人民的国家认同。通过推进基本公共服务均等化，使西部地区各族群众在基本公共服务方面与东部地区、中部地区享有平等地权利。例如，通过实施“一村一幼” “一乡一公办”工程，民间民族文化传承人的培育，农村牧区危旧住房改造、城镇棚户区和老旧小区改造以及逐步完善保障性住房制度等措施，优化生产生活环境，使西部地区各族人民在民生福祉的改善方面获得切实利好，深切体会到作为祖国大家庭成员的归属感和幸福感。

2.基本公共服务均等化增强了西部地区各族人民对中华民族的认同。费孝通先生提出，中华民族是“多元一体”的民族共同体。推进基本公共服务均等化就是通过对基本公共服务资源和社会利益的再分配，协调西部地区与东、中部发达地区的经济与社会发展，正确处理局部利益与整体利益、“先富带后富”和“共同富裕”的关系，使西部民族各族群众在与东部、中部一道步入现代化的过程中增强中华民族共同体成员的身份认同。

3.公共教育和公共文化服务均等化增强了西部地区各族人民对中华文化的认同。文化是中华民族的灵魂，是铸牢中华民族共同体意识的精神纽带。增强文化认同重要途径就是大力发展基本公共教育和公共文化服务，为中华文化的继承和发展提供坚实的群众基础。通过在西部地区大力发展公共图书馆、文化馆（站）、博物馆、艺术馆，不断提高中华文化艺术的可及性，提升各族人民的素质；通过大力发展教育事业，推广国家通用语言文字，加强各民族的大交流大融通。

4.基本公共服务均等化增强了西部地区各族人民对中国共产党的认同。中国共产党的性质和宗旨决定了其必须实现基本公共服务均等化。改革开放以来，党和政府不断探索和推进中华民族共同体各民族共享改革发展成果，提出“逐步实现基本公共服务均等化”；近些年，西部地区在基本公共服务实践方面取得的巨大成就，促推各族人民“五个认同”意识不断增强。这些既充分体现了党和政府治国理政水平的显著提升，又增强了西部地区各族人民对中国共产党认同度和满意度。

5.基本公共服务均等化增强了西部地区各族人民对中国特色社会主义的认同。共同富裕是我国各民族的共同富裕，而不是一部分人的富裕。要达到共同富裕，一方面要解决生产问题，使经济与社会充分发展，夯实共同富裕的物质基础；另一方面要解决好分配问题，基本公共服务均等化就是从分配的角度来实现共同富裕。通过推进基本公共服务均等化，解决地区间、城乡间发展差距以及收入分配差距带来的基本民生和权利差异，促进社会公平正义，防止两极分化，不断增强西部地区各族人民对中国特色社会主义的认同，进而坚定道路自信。

三、推进基本公共服务均等化：西部地区铸牢中华民族共同体意识的路径选择

基本公共服务均等化与铸牢中华民族共同体意识理论、制度和实践的三重逻辑表明，基本公共服务均等化必然推进西部地区铸牢中华民族共同体意识。社会主义的本质是“共同富裕”，基本公共服务均等化即是“共同富裕”的体现。由“共享”到“共识”的内在逻辑与作用机理，是铸牢中华民族共同体意识的基本遵循。推进基本公共服务均等化，要围绕实施和推进区域协调发展战略，发挥好中央统筹、发达地区帮扶和民族地区自主发展三个积极性，从而为西部地区铸牢中华民族共同体意识奠定物质保障和民生基础。

（一）坚持党中央“纵览全局，协调各方”，发挥中央政府推进基本公共服务均等化的统筹作用

就中央政府而言，要健全党的领导体制，通过充分发挥中央政府的统筹作用，推进基本公共服务均等化。

1.贯彻党的全面领导，健全中央统筹的基本公共服务均等化运行机制，构建责任清晰、各负其责、执行有力的推进基本公共服务均等化领导体制。推进基本公共服务均等化关系到边疆稳定繁荣，关系到国家长治久安。要把坚持和加强党的领导贯穿始终，充分发挥中央“总揽全局、协调各方”的作用，找准基本公共服务均等化与铸牢中华民族共同体意识的有机契合点，保障基本公共服务精准供给和有效供给。

2.优化西部地区基本公共服务均等化的政策体系和制度体系，做好基本公共服务均等化供给规划、政策举措以及考核机制的有效衔接。立足社会公平正义，强化基本公共服务均等化的制度设计，更加侧重基本公共服务的优质供给，着力解决好基本公共服务供给的低效化、同质化问题。合理整合用于提升西部地区基本公共服务均等化的一般性转移支付、财力性转移支付和专项转移支付资金，确保转移支付资金整合与统一规划，发挥中央转移支付的“组合拳”功能。建立基本公共服务项目清单制度、基本公共服务合格供应商制度和监督评估制度，着力破解阻碍制度建设的内生性、外压性障碍，为基本公共服务均等化的通畅化、规范化和常态化找到可行之路。做好基本公共服务均等化制度间的有效衔接和相互调适，防止制度冲突、防范无效供给和同质供给。建立多渠道的反馈机制，在发现问题、解决问题的相互调适中进一步发挥制度的治理效能。

3.加强基本公共服务均等化的跟踪问效，对基本公共服务均等化供给内容、程序和成效进行全过程动态监督。

针对西部地区基本公共服务均等化情况开展专项审计；运用监察监督手段，重点监控基本公共服务过程中的失范、失效行为，以及存在的寻租、贪腐等违法现象；推进巡视巡察监督，对西部地区基本公共服务均等化展开巡视巡察。

（二）健全完善东部地区、中部地区对西部地区基本公共服务均等化的分类协作帮扶长效机制

对东部地区、中部发达地区而言，要树立与西部互相离不开的理性政治思维，支持和帮助西部地区经济社会发展，推进基本公共服务均等化。

1.进一步明确东部、中部地区对西部地区基本公共服务均等化的协作帮扶目标、方案，构建基本公共服务均等化东中西区域协作帮扶关系。按照《国家基本公共服务标准(2021年版)》涉及的9个方面、22大类、80个服务项目，设定具体帮扶协作项目，区分基本公共服务中哪些领域、项目和行业可以通过协作达到均等化，哪些只有通过支援、帮扶机制才能实现均等化，从而做到精准推进支援、帮扶与协作。

2.分类优化调整，构建起要素、专项、行业以及经验等基本公共服务均等化的支援、帮扶格局。在要素帮扶上，基本公共服务均等化涉及的要素主要包括人力、财力和物力等基本要素，高层次人才、科研院所、高等教育体系、现代通讯的基础设施等在内的高级要素。支援帮扶的重点应围绕上述基本要素和高级要素而开展。在专项帮扶上，应将教育、医疗行业作为重点，强化基础教育的支持力度，推动高质量基础教育分校在西部地区落地，吸纳更多高校优秀毕业生投身该地区基础教育，给予相关考研、考公等优惠政策。在基础医疗方面，借助远程诊疗服务，发挥东中部发达地区医疗资源优势，在为西部地区的诊疗服务供给中培养医务人员，实现专项帮扶有序衔接。在行业帮扶上，健全基本公共服务领域专业技术人才到西部地区工作的激励保障机制。在经验帮扶上，以东中部地区基本公共服务均等化供给的优秀范式为蓝本，给予西部地区必要的指导。

3.构建“投入——效果”的东部、中部地区对西部地区基本公共服务均等化考核评价体系。东、中部地区对西部地区的协作帮扶主要目的是为了推进该地区基本公共服务均等化，对协作帮扶的成效进行考核评价，最关键地就是要发挥好东、中部地区的帮扶作用，着力解决“供给不均”与“共享不均”的问题，构建从结果到效果的跟踪问效考核评价机制，实现治理效能的稳步提升。

（三）充分激发西部地区基本公共服务均等化供给的内生动力

西部地区基本公共服务均等化是资源与机会再分配的问题，在宏观层面是配套制度的改革与创新，微观层面是具体政策的执行与落实，但最终落脚点还在于激发其内生动力。为此，在中央及东中部地区的支持和帮助下，立足于自我发展，以发展促进基本公共服务均等化，解决好以下深层次现实问题。

1.鉴于西部地区脆弱的生态环境，在落实新发展理念中要把生态保护放在重中之重，正确处理好经济社会发展和生态文明建设的关系，抓好基础设施建设和生态环境保护，不断提高基本公共服务水平和改善民生，奠定高质量发展的物质、生态基础。要借助国家“西部大开发”和“一带一路”建设的战略机遇，找准本地融入区域协调发展战略的现实定位，找准国家扶持政策与本地优势产业的结合点，深化供给侧结构性改革，充分整合要素资源，发挥比较优势，在严格环评的情况下积极承接东部、中部优质产业项目转移，实现产业结构调整的优化升级。要依托优质资源，发挥后发优势，加快资源整合、旅游开发、口岸经济等，建立适合西部地区实现“后发展”的产业结构体系，在实现快速发展中缩小差距，提高发展质量，不断增强民族地区各族群众的获得感，在潜移默化中提升认同度、满意度。

2.以科技创新推进经济社会发展和基本公共服务均等化。鉴于西部地区高素质人才流失的现状，要通过充足的教育投入、高效的政策支持，建构“多方面引才、多渠道育才、多角度用才、多措施留才”为一体的人才政策环境，推动培养大量高素质技能型人才、创新型人才、实用型人才，为加快科技创新、推进民族地区高质量发展奠定坚实人才支撑。要将科技创新作为“高质量发展”的驱动力，加大科技投入力度，强化科研攻坚水平，注重产学研用相结合，提升科技投入产出比，实现科技产业效能持续增长、稳定增长。结合乡村振兴战略，大力推进科技兴边、科技下乡、科技兴农、科技兴牧，为推动民族地区构建新发展格局提供有效的科技支撑。要提升基本公共服务领域科技创新水平，推进大数据运用，强化大数据支持，稳步提升“供给质量”。

3.要充分借鉴东部发达地区、中部地区成熟的市场供给机制和有效的管理经验、成功发展模式，为西部地区所用，因地制宜推动发达地区优势技术的引进转化吸收、优势产业的换代升级。要在基本公共服务领域培育新的市场增长点，通过市场化运作提升供给效率，通过政府主导强化市场监管纠偏防差。充分发挥西部地区人文优势，推动文化类基本公共服务供给的“百花齐放”。要借助“后发展”优势，把推进西部地区基本公共服务均等化作为建设善治政府的有效手段，通过各族群众广泛参与基本公共服务均等化供给过程，广集民智、倾听民意，及时进行渐进调适、优化调整，进一步加深各族群众对政策制度的理解，强化积极的参与意识、作为意识，为在西部地区构建官民共治的社会治理格局奠定坚实群众基础，从而为铸牢中华民族共同体意识凝聚共识、构建起维护国家统一和民族团结的坚固思想长城。

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