影响林农承包经营履责的政策因素——基于南方重点集体林区的调查
摘 要：基于2019年我国南方重点集体林区4省8县400个农户的调查数据，运用计量模型，实证分析林地确权、承包分配、流转、限伐等政策因素，对林农承包经营履责行为的影响。结果表明：林地是否确权到位、林地承包分配政策特别是林地分配的细碎化程度、林地流转、政府对林地承包经营合同的管制、林木采伐限额管理等政策措施都会对农户的林地承包履责行为产生不同程度和不同效果的重要影响。有鉴于此，政府应根据政策因素影响的实际效能对其政策措施进行适度调整，以期调动林农林地承包经营履责的积极性，进而推动集体林区的林业发展，助推乡村振兴。
关键词：林地确权；三权分置；林地流转；政府管制；林地承包经营履责
作者：王淑霞，曾玉林，湖南理工学院
一、文献综述
林农承包经营履责主要是指农户在林地承包经营过程中，是否按照国家相关法律和政策规定以及林地承包经营合同约定，对承包林地积极履行造林、育林、有效管护以及不乱砍滥伐、不改变林地用途的责任行为。主要包括五方面：一是造林。农户作为集体林地的承包经营主体，其造林意愿及行为是衡量农户林地承包是否履责最为关键的事项。有学者认为，拥有林权证、合理的采伐制度及内容完整且排他的林地承包经营权等政策因素，能够提高农户的造林意愿[1-2]。农户受教育水平、用材林比重等非制度因素也对农户的造林意愿有正向影响[3]。二是育林。如何激发林农对林地抚育的积极性，直接关系到集体林的经营质量与水平；农户对其承包林地是否实施有效抚育，也是衡量农户林地承包履责的重要事项。有学者发现：农户受教育水平、参加林业培训和林业合作组织以及林业收入等非政策性因素，也会对农户的育林意愿产生显著影响[4]；生态补偿、林地确权和林地抚育补贴等政策因素也会对农户的抚育意愿产生激励作用[5]，并对林农收入产生积极影响[6-7]。三是管护。林农对其承包林地是否实施有效管护，是衡量农户林地承包履责的重要指标。有学者认为，户主的年龄、受教育程度、身体状况、林地面积、政策满意度和监督、林业收入、期望收益与转移支付等都会影响农户对承包林地的管护意愿[8-10]。还有学者认为，生态补偿和林地确权情况会直接影响农户的管护意愿[11]。四是合理采伐。一直以来，我国实行较严格的林木采伐限额管理政策，这对于遏制乱砍滥伐、有效保护森林资源，起到了极为重要的作用。但在特定时期及个别地方，一些农户无证采伐、超限额采伐现象依然存在，同时，由于信息不对称和隐性采伐成本的存在，也增加了林农的采伐负担[12]。有学者从产权理论角度观察，发现林地产权特征是影响农户林木采伐的重要因素，拥有稳定的林业产权对于抑制农户林木采伐行为具有一定的积极影响[13]。也有学者认为，集体林地承包到户[14]、林权流转、木材采伐指标审批、林业税费制度，对农户的采伐行为有显著影响[15]。五是非法改变林地用途。一直以来，农村人多地少的矛盾没有得到有效解决，少数农户为改善生活条件、扩宽经济来源，擅自进行毁林开荒种植活动，非法侵占林地，破坏森林资源，也影响了林地的正常秩序[16]。国内对林地侵占的研究较少，主要集中在对林地侵占的原因进行分析，如面积过大、民众法律意识淡薄、管理部门缺乏足够重视等[17]。也有学者将农户的造林、抚育、采伐行为联系起来，进行实证研究，认为林权流转、林业合作社、林业税费对农户的林地承包经营履责行为有不同程度和方向的影响[15]。
综上所述，现有文献从多方面研究了农户林地承包经营履责行为，为揭示农户林地生产行为规律做出了重要贡献。然而，现有文献总体上缺乏从政策层面对农户林地承包经营履责行为的系统研究。有鉴于此，笔者从集体林权制度改革的林地确权、林地承包经营、林地流转、林地承包经营合同管理与林木采伐限额管制等，开展对影响农户林地承包经营履责行为的政策因素研究，以提高对农户林地承包经营履责行为的政策影响效应的认识，进而提高林业政策的实施效能。
二、理论依据与研究假设
集体林权制度改革的相关政策措施，诸如确权与承包经营规模、林地流转、承包经营合同管理与林木采伐限额管理政策等，对农户的林地承包经营履责行为乃至林业发展，都有十分重要的影响。
（一）林地确权与林农承包经营履责行为
产权理论认为，产权人享有收益占有权，产权人有较强的激励动机去不断提高经营效益。林地确权能够对林农承包经营履责行为产生重要的激励作用。张英、陈绍志等搜集了1950-2013年的省级面板森林灾害数据，采用断点回归，验证了林地确权促进农户的营林生产及管护行为，既提高营造林积极性，又降低了森林灾害面积[17]。故提出假设1：林地确权对农户林地承包经营履责行为具有显著正效应。
（二）林地承包政策与农户林地承包经营履责行为
林地承包政策主要影响林农承包经营林地的规模与细碎化程度。规模经济理论认为：在适度规模下，扩大经营规模可降低生产成本，从而提高利润水平，进而提高林农营林履责的积极性。而林地细碎化程度越高，则林农经营管理成本越高，利润越少，进而会降低农户营林履责的而积极性。据此提出假设2：林地经营规模（总面积）对林地承包经营履责行为具有显著正效应；假设3：林地细碎化程度对农户林地承包经营履责行为产生显著负效应。
（三）林地流转与林农承包经营履责行为
林地流转直接影响到农户林地经营规模。根据规模经济理论，林地流入导致农户林地经营规模扩大，降低成本提高效益，进而会促进农户的营林履责；林地流出会导致经营规模减少，对农户的营林履责产生消极影响。依此提出假设4：林地流入对林农承包经营履责行为产生显著正效应；假设5：林地流出对林农承包经营履责行为产生显著负效应。
（四）政府管理措施与对农户林地承包经营履责行为
人的行为动机源于经济利益，人的生产经营活动都追求经济利益的最大化；为此，管理者需要通过利益、组织机构的控制，使员工服从并为此效力。林业生产具有经营周期长、比较收益低、外部经济性强等特点。为促进林业发展，推动农户林地承包经营履责，就必须强化政府管理，包括对农户林地承包经营合同和林地流转合同的监管以及制订林木限额采伐指标等。强化对农户林地承包合同、林地流转合同的政府管理，有利于监督营林生产履约、防范林地改变用途；制订林木限额采伐指标，有利于防范过度采伐。据此提出假设6：加强林地承包合同和林地流转合同的管理对农户林地承包经营履责行为产生正效应；假设7：合理的林木采伐限额管理政策对抑制农户的短期行为有积极影响。
三、数据来源与描述性分析
（一）数据来源
数据来源于课题组2019年7－9月对我国南方4省重点集体林区的调查。调查采取分层与配额相结合的抽样方式，收集了湖南、江西、福建、云南4省8县40个行政村400个样本农户的数据。
（二）描述性统计分析
数据整理分析发现，在400个样本农户中，未对林地进行有效抚育的农户比例最高，达到39.75%，未履行造林和管护职责的农户比例分别为9.75%和11.25%；有过违规砍伐和违规改变林地用途的农户比例分别为0.75%和6.50%；95.25%的农户家庭承包林地确权到位（林权证发放到户）；29.5%的农户倾向于流入林地来扩大生产；10.5%的农户林地流出，在缩小林业生产规模的同时，使得家庭林地细碎化程度进一步加剧。
由表2可见：在林地确权到位前提下，积极履行造林责任的农户数占比达91%，及时抚育农户占比为63%，有效管护林地农户占比为83%，明显高于未确权到位的农户履责比例。可见，林地确权到位对农户的正向履责行为有积极影响。发生违规行为仅有3户，均无林权证；在未确权农户中，10%农户改变了林地用途（已确权而改变林地用途的占6%）。可见，林权证可在一定程度上降低农户的违责概率。林地细碎化程度较高的农户积极履责的比例明显低于集中度较高的农户。有林地流入的农户，在造林、抚育和管护等三方面履责比例明显高于一般农户；林地流出户的履责比例明显低于未流出户。
以上仅为粗略统计，是否存在明显的相关性，还需做进一步实证。
三、模型构建与实证分析
（一）模型构建
根据前文的理论分析与研究假设，将农户的履责行为分解为正向履责和反向违责两个方面，其中正向履责包括农户对宜林地全部造林、中幼林及时抚育和承包林地有效管护，反向违责行为包括擅自改变林地用途和违规采伐。主要检验林地确权、林地规模、林地细碎化程度、林地流转和采伐限额政策对农户履责行为的影响。基于上述理论分析，构建计量模型如下：
模型中小标i表示农户个体。其中：（1）中DT表示农户正向履责情况，取值为{0，1，2，3}，分别表示农户完全未履责=0，履责一方面=1，履责两方面=2，全部履责=3；（2）中BD分别表示农户反向违责情况，取值为{0，1，2}，表示农户无违规=0，一方面违规=1，两方面违规=2；（3）中RB表示农户上述正向履责或反向违责行为，其取值为{0，1}，五项行为分别指宜林地是否全部造林（是=1，否=0），林地是否全部抚育（是=1，否=0），林地是否有效管护（是=1，否=0），有无违规采伐（有=1，无=0）和有无擅自改变林地用途（有=1，无=0）。
模型（1）-（3）中，CR、FA、FD、WI、WO和CQ为解释变量。其中：CR表示林地是否确权到位。调查数据显示，95.25%的集体林地已经确权到位。为了更好的与数据匹配，令林地未确权到位=1，已确权到位=0。FA表示林地规模（总面积），lnFA表示对总面积取对数。FD表示林地细碎化程度，用SI指数衡量。调查数据显示，100户林农仅有一块林地，其细碎化程度指数SI=0,35%的农户林地细碎化程度低于30%，65%的农户林地细碎化程度低于60%。据此简单定义FD，当SI≤0.3时，FD=1，表示细碎化程度较低，当0.3<SI≤0.6时，FD=2，表示细碎化程度偏高，当SI>0.6时，FD=3，表示细碎化程度很高。WI表示林地流入，若农户有林地流入=1，未有流入=0；WO表示林地流出，若有林地流出=1，无林地流出=0。CQ表示农户对林木采伐限额管理政策的评价，满意=3，一般=2，不满意=1。
Z为一组控制变量设置。控制变量分为户主个体特征、家庭特征、林地特征和其他政策因素。农户个体特征包括：户主实际年龄、文化水平、是否村干部；家庭特征包括从事林业劳动人数和林业收入占比；林地特征指林地种类（公益林、兼有林和商品林）；其他政策因素包括是否有林业补贴和是否购买森林保险。各变量界定及赋值情况如表3：
（二）实证分析
1.农户履责行为的回归分析。由于违规采伐样本量过小，无法运用STATA进行回归，仅对林农的总违责行为进行分析，不再区别违规采伐和擅自改变林地用途。
表4系农户林地承包经营履责行为影响的回归结果。其中：模型（1）和（2）拟使用Oprobit模型，分别对农户正向履责行为、反向违责行为进行分析；模型（3）拟使用Probit模型，分别对农户造林、抚育和管护行为进行分析。实证表明，政策层面的解释变量林地是否确权到位、林地规模、林地细碎化程度、林地流转和采伐限额管理政策均对农户营林履责行为产生影响，且多数影响方向与前述假设一致。而在控制变量中，是否受过培训、从事林业人数、林业收入占比、林地种类、林业补贴和购买森林保险也对农户的营林履责行为产生重要影响。
（1）农户履责行为影响因素。林地“是否确权到位”、林地“细碎化程度”和“有否林地流出”对农户正向履责行为具有显著负影响。说明林地未确权会降低农户营林履责的积极性；林地细碎化程度越高，农户的营林履责积极性越低；林地流出也会降低林农的履责积极性。而“林地经营规模”“有否林地流入”会对农户的正向履责行为产生显著正向影响，说明农户的林地规模增大和林地流入行为会提高农户的营林履责积极性。“采伐限额政策评价”对农户的正向履责行为并无显著影响。
（2）农户反向履责行为影响因素。林地“是否确权到位”和林地“细碎化程度”对农户反向违责行为具有显著正影响。说明林地是否确权会导致农户对林地产权信心不足，进而发生违规砍伐、私自改变用途等违规行为；而林地的细碎化程度过高也会导致违规行为的发生。“林地流入”和“林地流出”均在10%的显著性水平上产生负面影响。说明林地流转行为一定程度上遏制农户违责的发生。“采伐限额政策评价”对农户的反向违责无显著影响。
（3）农户造林、抚育和管护行为的影响因素。①林地“是否确权到位”、林地“细碎化程度”和“有否林地流出”对农户的造林、抚育和管护行为均会产生显著负向影响。其中：林地是否确权到位对林地管护和中幼林抚育的影响，比对宜林地造林的影响更为显著；可能的原因与当前的宜林地（大多是荒山荒地）造林投资回报率较低有关。林地细碎化程度对林地管护的影响最为显著；这可能的原因是，林地细碎化程度过高，给农户的正常管护行为带来困难。②“有否林地流入”对宜林地造林和林地管护产生显著负影响，而对林地抚育无显著影响；此与调研情况相符。根据对林地流入动因的调查，大部分林农流进林地的目的是为了发展家庭林场和林下经济，因此会投入更多的精力到营林中。③林地“经营规模”对农户的造林行为的影响不显著，而对林地抚育和管护的影响较为显著。根据调查，有90.25%的农户表示，承包地能够造林的地方已经全部造林了，其余未造林的农户，未造林原因也多是因为造林条件太差，因此林地规模对农户的造林影响不大。④“采伐限额政策评价”在10%的水平上对农户的管护行为产生负向影响，这似乎违背了政策初衷。可能的原因是：严格的森林采伐制度，使林农的权利无法得到充分保障，增加了农户的交易成本，进而降低了农户的营林积极性，导致农户对承包经营履责有抵触。
2.内生性处理。评估过程中可能会产生两种偏差：一是选择性偏差，即确权到位这种行为的选择本身就不是随机的；二是混合性偏差，即影响农户是否实施履责行为的因素，不仅在是否确权到位方面具有偏差，在其他方面也有偏差。因此拟引入由Rosenbaum和Rubin、Heckman等提出的倾向得分匹配法（PSM）来测度林地确权与农户履责意愿之间的因果关系。同时，拟引入林地面积与林地流入、林地面积与林地流出、土地细碎化程度与林地面积的交叉项来进行回归，以更细致地分析林地规模与林地流转对农户履责行为的具体影响。
3.林地未确权的PSM分析。使用PSM进行估计时，借鉴已有PSM文献中广泛使用的方法，同时为了提高回归的稳健性，选取近邻匹配法（方法1）和半径匹配法（方法2）进行匹配。在400个样本中，林地未确权的农户有19家，其中有18家的匹配得分在共同支撑域内，381家已经确权农户中，有370家的匹配得分在共同范围内，因此共同支撑假设得到满足。
实证分析表明，对上述不同的匹配方法基于Bootstrap标准误的林地未确权对农户履责行为影响的PSM估计结果一致。不同的匹配方法均显示，林地未确权会降低农户宜林地造林、中幼林抚育和林地管护行为，这一结果和Probit回归结果类似，但显著性水平明显下降，说明上述回归在一定程度上高估了其结果发生的可能性，主要原因在于传统Probit方法估计时存在选择性偏误。
事实上，在我国林权证发放率已经超过90%的情况下，林地未确权的农户并不是随机的，可能是地域原因，也可能是农户自身原因，因此，在解决未确权的问题时，要具体分析。
4.林地规模与林地流转的交互影响。为克服交叉项可能引起的多重共线性问题，对交互项进行了中心化处理，表7列示了中心化处理后包含交叉项的模型估计结果。数据显示：林地规模与林地流入/流出交叉项对林农宜林地造林影响并不显著；林地规模与林地流出的交叉项对中幼林抚育和林地管护的影响也不显著，林地规模与林地流入交叉项在5%的水平上对林地抚育和林地管护有显著影响，这表明林地流入会强化对林地管护和中幼林抚育的正向影响。
五、结论与建议
综上所述，得到以下结论：
其一，林地确权不到位对农户的正向履责行为，尤其是对林地管护与中幼林抚育，具有显著负向影响，会增加农户违责概率；应进一步落实林地确权工作。
其二，林地细碎化程度越高，农户营林履责概率越低，对林地管护的影响尤为显著，但对农户违责行为的影响并不显著；应通过深化“三权分置”改革，降低林地的细碎化程度。
其三，林地流入会提高农户正向履责概率；林地的流入与转出均会减少农户违责概率；应进一步放活集体林地经营权，引导林地规范有序流转。
其四，政府对林地承包合同、林地流转合同的管理有助于推动林地承包经营履责，林木采伐限额政策不会促进农户正向履，反而会增加农户违责概率，因此，对于林木采伐限额政策要有更深入的反思与调整。
根据以上结论，提出以下政策建议：
其一，严格落实集体林权制度改革措施，把已经承包到户的集体林地确权到位、把林地产权证及时发放到位。
其二，进一步完善“三权分置”改革的相关配套政策，推动林地合理流转，促进适度规模经营，大力发展现代化林业经营模式，促进小农户和现代林业的有机衔接。
其三，加强对林地承包合同和林地流转合同的监督管理，强化和稳定农户的承包经营关系，强化农户的合同权责意识；在承包以及流转过程中，引导农户签订正式合同，减少合同不规范带来的纠纷，规范林地产权流转市场健康发展。
其四，完善林木采伐限额管理制度。一是简化采伐许可证办理程序，增强采伐指标的透明度。目前普遍存在办理林木采伐许可证时间过长、交易成本过高，采伐指标不透明等问题；要进一步简化办证流程，缩短办证时间，提高办证效率。二是要制订科学合理的采伐限额，适当放宽、扩大采伐指标。为最大限度满足农户对商品林的采伐需求，地方林业部门对采伐限额指标的确定应根据资源禀赋，测算农户可采资源情况，结合农户的采伐需求，制定出更为科学合理的采伐限额，确保采伐指标更符合农户的资源现状与合理的实际需求。
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(责任编辑 田孟清)