王晖：通用航空分类管理浅论

文/王晖（中国航空器材集团资产管理有限公司）

作为通用航空行业主管部门，中国民用航空局在大力推进通用航空发展上坚持“放管结合，以放为主”的原则，出台了一系列见实效的政策性举措。开展通用航空法规体系重构就是其中一项重要工作。

要做好“放管结合，以放为主”，首先要明确哪些该“放”，哪些还要“管”。不同的管理事项，“放”的程度因行业主管部门的监管要求不同会有所区别。同样地，有些还要“管”的事项也会存在进一步加强监管的内在需求。比如通航短途运输在国内属于通用航空新兴业态，因为涉及到载客运输，在民用航空器运行、航空人员、航空安保、通用机场建设等多方面的监管要求就要比以往的传统作业类通用航空飞行活动有更高的标准，不仅是要“管”而且是要适度严管。分类管理是处理好“放”与“管”两者关系的必要途径与手段。行业主管部门近期出台的一系列政策性文件的核心都集中体现了“分类管理”这一原则。

做好分类管理，重中之重要解决好以下几方面问题。

一是对分类管理的主体要明确。通用航空对于民航行业更多是围绕民用航空飞行活动来说的。而当下热议的通用航空产业不仅包括中国民用航空局所管理的各类通用航空飞行活动，还包括民用航空器制造、金融服务等非民航的多个领域，也就是大家耳熟能详的通航全产业链的概念。

二是分类管理在系统设计中的体系化问题。以往民航行业主管部门中各专业领域之间因分类标准不同而缺乏有效的关联。反过来讲，对于同一专业领域，往往可以有不同的分类标准，关键在于以哪一个尺度作为确定分类标准的依据。因为衡量尺度的不一致，就造成各专业领域分类标准的不一致或关联度、匹配度不够，直接造成不同专业领域出台的规章或政策性文件在监管要求上的差异性，甚至有政策之间“打架”的情况，影响和制约了通用航空的有序发展。由此，给民航通航法规建设带来的突出问题是：法规体系不完善、内容不科学、结构不合理。民航局于2019年年初发布了《关于推进通用航空法规体系重构工作的通知》（民航发〔2019〕5号），就是为了系统地解决通航法规建设体系化的问题。

三是分类标准的确定问题。在明确通用航空分类管理体系化建设这一大原则基础上，如何分类分级确定各专业领域或专业细分领域的分类标准，就成为至关重要的问题。

以上三点中笔者想重点讨论的还是关于分类管理的主体——通用航空。这里要讨论的是基于民用航空活动的通用航空，也就是民航行业所聚焦的专业领域。

国际民航组织（ICAO）是有关民用航空活动的权威国际机构。ICAO将国际民用航空活动分为商业航空运输（commercial air transport，CA）和通用航空（general aviation，GA）两种部分，而没有包含航空作业（aerial work，AW）。我国是将民用航空活动分为公共航空运输和通用航空两部分，所以才有了“两翼齐飞”的说法。那么，ICAO所定义的通用航空与我国所讲的通用航空是否能划等号呢？换句话讲，ICAO所说的商业航空运输与我们所讲的公共航空运输是否是同一个概念呢？

ICAO将商业航空运输定义为一项面向社会公众提供运送旅客、货物或邮件服务以直接获取报酬，或者通过航空器商业出租协议获取报酬为目标的民用航空活动。严格来讲，我国对公共航空运输没有直接给出定义，只规定了什么是公共航空运输企业。《中华人民共和国民用航空法》（2017年修正）第九十一条规定，“公共航空运输企业，是指以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物的企业法人。”可以讲，公共航空运输企业所从事的应该就是公共航空运输，其内涵就是“以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物”，从这一点上说，公共航空运输与商业航空运输在内涵上是基本一致的。但能否说只要是“以营利为目的，使用民用航空器运送旅客、行李、邮件或者货物”的就是公共航空运输呢？显然不是。细分析起来，公共航空运输与商业航空运输在外延上有很大差异性。从外延上讲，所有以营利为目的、从事客、货、邮运输的民用航空活动，都属于商业航空运输的范畴。我国的公共航空运输外延则要小得多，特指取得公共航空运输企业经营许可的航空公司所从事的以航班运营为主的客、货、邮运输，且在现行运行规范的要求上，主要必须满足民航121部规章的相关许可条件。也就是说，在我国，除了公共航空运输承运人之外，还应该有非公共航空运输承运人（或者在公共航空运输承运人之外可以分成多个承运人），两者构成了ICAO所指的商业航空运输的主体。

照我国现行的对通用航空的定义，这部分所谓的非公共航空运输承运人就应该属于通用航空的范畴，最明显的例子就是通航包机飞行，其中典型的是在国内发展较快的公务航空。

为了更好地理解，我们可以举美国的例子作为比照。围绕商业航空运输，美国较早确立了包括航空承运人（air carrier）、商业运营人（commercial operator）等多个运营人主体的概念。其中，航空承运人（air carrier）以定期客货运输或有限客货运输为主，主要分为持证承运人（certificated air carrier）、通勤承运人（commuter air carrier）和空中的士（air taxi）三类。持证承运人要取得certificated经营牌照而不能同时拥有commuter或air taxi牌照，对于运行的航空器没有特定的要求。通勤承运人要取得commuter经营牌照而不能取得certificated牌照，且只能运行60座以下的小飞机，每周定期航班往返不少于5个。空中的士要取得air taxi经营牌照而同样不能取得certificated牌照，且只能运行60座以下的小飞机，而每周定期航班往返则要少于5个。这里所说的持证承运人（certificated air carrier）更像是我们所说的公共航空运输企业。

综上所述，目前我国通用航空是一个大通航的概念。从飞行活动分析，现阶段必然包含一部分商业航空运输的内容，必然带有一定的运输属性，包括定期载客和不定期载客。所以，我们在对通用航空进行定义时，其外延也必然应包括载客、载人、非载人等多种经济运行和非经济运行形态。对此有明确的认识，对于我们做好通用航空分类管理意义重大。（本文刊登于《中国民用航空》杂志2019年第12期）

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