文献阅读 | 对十种低碳政策工具的系统性评估

LEEEP 能源环境经济与政策研究

题目

Systematic review of the outcomes and trade-offs of ten types of decarbonization policy instruments

作者

Cristina Peñasco, Laura Díaz Anadón & Elena Verdolini

期刊

Nature Climate Change

时间

18 January 2021

一作

单位

Department of Politics and International Studies （POLIS）, University of Cambridge, Cambridge, UK

Centre for Environment, Energy and Natural Resources Governance （C-EENRG）, Department of Land Economy, University of Cambridge, Cambridge, UK

链接

https://www.nature.com/articles/s41558-020-00971-x

研究背景与方法

为了降低全球变暖带来的巨大风险，目前各国所提出的温室气体减排目标尚且不够，需要制定更为严格的政策目标。如果要实现这些目标，则需要更多和更积极的脱碳政策。然而，减缓气候变化并不是唯一目标，往往也不是主要目标。除了气候外，还需要兼顾其他几个目标，如经济竞争力、可负担性和公平性。事实上，脱碳政策对社会经济的潜在负面影响常常被认为是不积极减排的主要原因。因此，欧盟最近的 "绿色新政"设定旨在以最具成本效益和公平的方式减缓气候变化，同时不损害整体经济竞争力。

了解如何设计低碳政策工具，以最大限度地减少可能的负面影响，对于公正、快速和可持续的转型非常重要。现有的研究评估了不同类型的政策工具在不同行政区、部门、技术和地理环境下不同结果的有效性，但缺乏系统的评估。在这一探索性分析中，本研究弥补了这一不足。

首先，本研究制定了一个严格和透明的框架，用于对十种广泛应用的低碳化政策工具的社会经济影响进行同行评审的系统性评述。系统性评述（Systematic reviews, SR）通常用于为进一步的研究和政策决定提供信息，是一种一致的、透明的和应用广泛的方法，用于识别、分析和解释来自多个学科的现有证据，依靠于不同的方法并侧重于不同的地理和时间背景。所分析的政策工具类型有：建筑规范和标准；可再生能源（或可再生组合标准，RPS）；政府采购；研究和开发（R&D）资金；上网电价或溢价（Feed-in Tariffs or Premiums, FITs/FIPs）；能源拍卖；能源税和免税（以下简称 "税收和免税"）；温室气体排放限额交易计划（或上限和交易系统）；可交易的绿色证书（TGC）；以及白色证书（或能源效率标准）。分析的七类结果是环境、技术、成本相关、创新、竞争力、分配和其他社会结果，覆盖了211篇文章和报告。

其次，本研究对SR中出现的关于10个政策工具对7个结果的积极、无效或消极影响的相互矛盾的论述进行了整理，构建了一个 "一致性指标"（agreement indicator）来描述各评价之间的关系。本研究进一步使用了脱碳政策评估工具（Decarbonisation Policy Evaluation Tool, DPET），该工具收集了本分析所依据的所有文献，可分析不同维度（国家、部门、方法和/或指标）。

第三，本研究说明了本研究的 SR、分析框架和在线工具的实际意义。本研究讨论了政策工具的设计如何能够减少三类经济政策工具（直接投资、可再生能源部署补贴和碳定价）对中小企业竞争力和分配带来的负面影响。

系统评述的样本说明

图1按政策工具概述了本研究所涵盖的评价样本。税收和免税出现频率最高，紧随其后的是上网电价或溢价（Feed-in Tariffs or Premiums, FITs/FIPs）、可再生能源（Renewable Portfolio Standards, RPS）、温室气体排放配额交易计划和绿色证书。对于每一类政策工具，评述重点并不一致。例如，对建筑规范的分析大多探讨环境效应，而对绿色证书或RPS的分析则主要侧重于技术有效性和与成本相关的结果。

图1：政策工具类型和结果评述

所分析的研究里共涉及50多个国家（图2）。大多数研究分析了经济合作与发展组织（经合组织）国家在国家层面的政策工具和影响，其中美国、英国和几个欧盟国家（德国、意大利、法国、丹麦、荷兰和西班牙），是最常被研究的对象。除南非和中东国家外，只有极少数研究侧重于撒哈拉以南的非洲国家。文献的地理覆盖面存在很大差距。

图2：系统评价中文献研究对象的地理范围

低碳政策的权衡取舍

本研究提出的 "一致性指标 "描述了结果的一致性水平，其数值范围从0.33（表示最大程度的不一致）到1.00（表示完全一致）。首先，环境影响的指标从0.51到1.00不等。其二，许多政策工具对竞争力和分配产生了一些负面影响。在大多数情况下，对影响方向（是正、负还是无）的一致性很低。

图3：按政策工具类型和结果在文献中达成的共识程度

a，可再生能源投资组合标准（n = 98）；b，建筑标准（n = 34）；c，研发资金（n = 48）；d，政府采购（n = 25）；e，拍卖（n = 62）；f，税收和免税额（n = 107）；g，FIT / FIP（n = 104）；h，温室气体排放交易计划（n = 89）；i，可交易的绿色证书（n = 88）；j，白色证书（n = 50）

（1）竞争力权衡

在评估脱碳政策工具对竞争力的影响时，广泛使用的指标包括企业生产力、创造就业和私人投资等。大多数研究依靠事后评估方法，结果并不准确。在10类工具的105项竞争力评价中，32%有积极影响，39%没有影响，即大多数（71%）的评价没有发现竞争力的权衡取舍（图4）。其余29%的涉及负面的竞争力影响，这表明存在着竞争力权衡，至少在中短期内和对某些群体而言是如此。如图4所示，文献中对每种政策工具的分歧不能仅仅归因于研究方法的不同。

图4：十项政策工具对竞争力政策成果的影响方向

能源税和温室气体排放交易系统对竞争力结果的影响证据不一，分别有41%和30%的评价产生了负面影响。相反，分别有59%和70%的评价报告了无影响或正影响。一些论文讨论了对竞争力的负面影响，如由于能源成本增加而降低就业率，特别是对能源密集型产业和国际贸易中的产业。比较具有负面影响的研究和具有零/正影响的研究表明，政策工具设计以及部门的差异性，是导致不同结果的重要因素。研发公共支出对竞争力指标有积极的影响，包括环境商品的出口和清洁技术部门吸引风险投资的能力。

根据四项评价中的两项评价，政府采购与竞争力影响无关。另外两项评价来自一份研究报告：积极影响和消极影响都存在。所有这些评价都采用了定性方法。对于建筑法规和白皮书的研究很少，无法得出结论。

（2）分配方面的权衡

分析某一特定类型的政策工具是否对分配产生消极影响是必要的，这不仅是出于公平的考虑，而且也是为了分析公众支持方面的潜在阻碍，从而确定该工具的长期可持续性。文献中使用的变量包括消费者的能源账单、消费者或政府的总能源预算、成本的分配、消费者和生产者的剩余等。本研究确定了许多支持可再生能源部署的政策的短期或中期负面分配影响的例子，如RPS、FIT/FIPs和TGC所示（图5）。

图5：十种政策工具对分配政策结果的影响方向

能源税通常是研究重点，大多采用了定量和事先评估的方法。大多数（63%）为负面的分配影响，而25%和13%分别是积极和无影响。一些研究认为，与城市地区相比，农村地区因能源税而遭受更多的福利损失。关于这些税种的分配影响的少数分析中出现了不同的观点。一些分析显示，与碳税相比，燃料税和排放税（如氮氧化物和二氧化硫）的负面分配影响较小。其他分析则对碳税和燃料税提出了类似的结果。关于温室气体排放限额计划的分配影响的五项评估显示出高度的不一致。

建筑部门脱碳的政策工具，即白皮书和建筑规范，大多具有积极的分配影响。白皮书的成本负担似乎不会对低收入家庭产生负面影响。关于研发资金和政府采购的分配影响，分别只有一项和三项评价。

促进中小企业创新研发和政府采购、可预测和可调整的FITs以及碳定价中的返还机制和非环境补偿性减免措施可减少减缓气候变化中的权衡取舍。

编辑：刘晓瑞

排版：刘晓瑞