文献阅读 | 中国循环经济的发展

题目

Efforts for a Circular Economy in China: A Comprehensive Review of Policies

作者

Junming Zhu, Chengming Fan, Haijia Shi, Lei Shi

期刊

RESEARCH AND ANALYSIS

时间

15 April 2018

一作

单位

School of Public Policy and Management, Tsinghua University, Beijing, China

链接

https://doi.org/10.1111/jiec.12754

研究背景

循环经济（Circular economy，CE）代表着新的商业模式，可以将经济发展、资源开采和环境影响脱钩，有别于传统的“获取、制造、处置”的线性经济模式。循环经济不仅在发达国家受到了关注，对于我国这样的快速工业化国家也同样如此。然而，与欧洲最近出现的企业层面的循环经济不同，我国以自上而下的方式倡导循环经济，并由国家政府领导。到目前为止，大部分研究关注2008年我国《循环经济促进法》的立法以及相关实践，但较少注意到政策制定的早期阶段。

本文应用循环经济的概念框架，全面回顾了促进我国循环经济发展的法律之外的政策。通过对280项法律、政策和法规的调查，发现在《循环经济促进法》出台之前，我国就已有循环经济的政策基础。我国的政策制定正朝着更加全面的方向发展，使得经济发展与资源消耗和环境影响脱钩，这一推动来源于政府的主动性及其对国际经验的学习。然而，当前的政策框架过于强调循环经济的手段，而对循环经济的目的重视不够，缺乏生态经济学家提出的可持续经济、生命周期视角和环境经济学家提出的内部化外部性的基于市场的政策设计。

循环经济的概念框架

已有研究从环境经济学、公共管理、工业系统、供应链、生产设计、文献综述以及实践实例的角度，尝试概念化循环经济和阐明前景。本研究提出了一个基于实际考虑的框架，既系统整合了循环经济的概念，又直接引入了政策。

图1a是传统线性经济的简化表示，在这种经济中，资源被开采，然后在生产过程中转化为产品，这些产品被使用并最终作为废物处理。所有这三个阶段的资源提取、生产和使用都与固体废物的产生和其他破坏大气、水或土地的污染排放有关。

线性经济可以转化为循环经济（图1b）。在资源提取阶段，将可回收的副产品和废物视为可利用的资源；其他阶段产生的废物也可以重复使用，使得生产过程可以获得更多的资源，而不必增加自然资源的开采。在生产阶段，可以利用这些额外的资源流、自身生产副产品和废物以及最终消费产生的废物作为中间投入；在使用阶段，二手产品的再制造和交换可以使得之前废弃的产品在更长的时间内被继续使用。简而言之，循环经济是在不增加自然资源开采的情况下，生产更多的消费产品流动和库存，以减少排放和废物。然而由于热力学第二定律和经济有效性不足，即使在高度发达的经济体中，仍无法完全回收或减轻材料库存、废物和污染。

图1. 线性经济(a)和循环经济(b)的框架

中国循环经济政策回顾

为全面回顾我国循环经济政策的发展和改进潜力，本研究广泛收集了20世纪70年代末至2016年与循环经济相关的国家层面政策。

总体趋势：政策制定朝着更全面的设计方向发展

我国的循环经济已经历半个多世纪的发展。早期的措施是资源导向的，通常不是作为循环经济的单独政策制定的，仅是作为其他政策计划的一部分。在20世纪70年代末和80年代，虽然我国出台了一系列致力于促进循环经济实践的政策，但是重点仍然是资源的综合利用。

20世纪90年代后期以来，我国针对循环经济已作出越来越多的努力，以建立一个全面的政策框架，主要反映在以下几个方面：首先，政策制定速度加快，几乎每年都有多项政策出台；第二，政策结构从单一的资源利用向生产导向的高比重转变，近期进一步向消费导向和多级政策转变；第三，循环经济已有法律的制定，从20世纪90年代的固体废物和节能，到2003年的清洁生产推广，再到后来的循环经济和可再生能源，同时关于中小企业和企业所得税的其他法律，对循环经济措施也起到支持作用。

除了这些政策趋势的特点外，全面设计还具体表现为全面的运作架构、更广泛的资源利用范围、更广泛的面向生产的政策和更明确的政策工具使用。

全面的运作架构

我国参与循环经济的政府机构变得更加多元化，形成了一个全面的运作架构，其中每个机构都与特定的角色、法律和法规相关联。图2左侧显示了政府机构，右侧显示了相关的法律和政策，以自上而下的方式呈现，最上面的是法律和立法机构，中间是关键角色和法规，底部是支持机构和政策。除等级结构之外，还存在着部门之间的协调，尤其是国务院各部委之间的协调。

图2. 中国循环经济的运作架构

（左边是政府机构，右边是相应的法律和政策）

全国人大作为立法机关，制定了支持循环经济的法律，其中出现频率最高的是《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》。国务院作为最高行政部门，强调循环经济是一项发展战略，并制定了总体规则和规划，以指导更详细的政策和实施。

在国务院内部，国家发展和改革委员会、工业和信息化部和环境保护部牵头推动循环经济。国家发改委负责制定循环经济法规、评价标准、发展规划和技术建议；工信部负责管理资源型政策的运行；环保部主要对环境污染企业和清洁生产进行监管。

除重要机构外，国土资源部和农业部也有其管辖范围内的具体经济活动计划。此外，还有其他机构在确保协调和政策执行方面发挥支持作用，如科技部、财政部、国家税务总局和国家质量监督检验检疫总局。虽然这些政策和计划是由这些国家级机构制定的，但政策的实施依赖于省级和地方的相应机构。

以资源为导向的政策：广泛和渐进的回收利用机会

以资源为导向的政策发展特点是增加以政策推动为主的回收和再使用机会，以及更加制度化的奖励。20世纪70年代前，废弃物仅包括主要的矿山尾矿、工业三废和农林副产品，涵盖范围有限。在20世纪70年代末和80年代，政策开始纳入符合政策激励条件的废物目录，罗列出更多种类的废物，其中1986年的一个目录包括了100多种废物。

1996年将促进再利用的废物数量增加到200多个（图3），并进一步明确了定义，其中大多数是工业废物。此外，对废物使用者的激励简化为两种类型：增值税减免和企业所得税减免，取代了此前的税收减免、差别定价和利润分享。

图3. 以资源为导向的政策所涵盖的废物回收和再用的数量

21世纪初，目录中废物数量有所减少，因为之前目录中的许多定义过于具体。例如，多晶硅生产的氢气废气在1996年被单独列出，后来从更新的目录中删除，而在更新的目录中使用了更广泛的类别，即化学和石化生产的废气。在21世纪后期，由于覆盖范围更广，定义更细化，图3中所有五类废物的数量再次大幅增加，包括食品残渣、生物能源、废旧船只和铝罐等。

2011-2015年，工业类废弃物数量显著减少，而使用过的消费品和基础设施等废弃物数量增加，导致所列废弃物总量小幅增加。新增废物包括废太阳能电池板零件和建筑及拆卸废物。这一转变反映了我国社会经济发展的转变，尤其是城市化和以消费为导向的生活方式。

以生产为导向的政策:从单一企业到工业园区及其他

与生产有关的政策始于1980年，主要呼吁节约能源。自20世纪90年代中期以来，清洁技术的指导方针和目录已经制定并不断更新。

在2000-2004年期间，政府大力推动在公司和生产过程中采用清洁技术的清洁生产政策。2000年，金属炼化、石化、化工、造纸、食品、纺织等行业制定了第一个清洁生产技术指导目录。2002年，我国颁布《清洁生产促进法》，包括农业、服务业、建筑业和采矿业等其他行业。在其后几年里，政府扩大了技术目录，设计了详细的计划和法规。

我国于2003年颁布的第一个生态工业园区政策，以及2006年至2008年颁布的一系列政策使生态工业园区得到了更广泛的推广。与严重依赖技术目录的清洁生产不同，生态工业园区主要通过国家一级的认可和示范来推广。这种做法对地方官员产生了强烈的政治激励，因为他们可以得到更高一级行政当局的认可、支持和提拔。为被认定为生态工业园区，必须遵循生态工业园区发展规划设计的指导原则，按照指标体系进行良好的运行，并经过专家评审。除环保部主导的生态工业园区项目外，国家发改委和工信部还推动了工业园区层面的循环改革，使工业园区覆盖范围扩大，资金支持力度加大，并根据具体方案，建立了不同的工业园区循环经济绩效评价指标体系但它们都有四个维度：经济绩效、资源回收和效率、污染控制和管理。除园区外，还在村、镇、县（区）、市、省等各级开展循环经济示范项目。

2010年之后，低碳发展成为省、市、工业园区乃至整个工业领域的重要目标，尤其是再制造、节能环保等产业得到了政府的大力投融资支持。以生产为导向的政策已经不再局限于单一的企业或工业园区，而是朝着促进更大范围的循环经济、政策目标更多元化的方向发展。

政策工具的选择

与我国其他许多环境和节能政策类似，与循环经济相关的政策方案采用了不同的政策手段，包括命令、激励、自愿行动、宣传和教育。但与传统上主要依靠强制性手段的环境政策不同，循环经济政策从一开始就将强制性和奖励性手段相结合。

在这些强制性措施中，大多数是对企业采用某些技术、重复利用某些废物等行为的直接命令，其余是生产过程中的材料和能源效率等标准。奖励政策包括一系列广泛的手段，其中最广泛使用的是税收减免和直接补贴。其他手段包括排放收费、融资计划、奖励和定价计划。

与其他政策相比，循环经济通常设置示范项目，这适用于所有管辖级别。政府通过国家提名来认可循环经济发展良好的省市和地方辖区，宣传关于循环经济的积极信息，并为其他地区提供参考，作为政治激励的一种形式。

研究结论

近年来，循环经济越来越受到各部门和群众的关注，并受到了跨地区和国家的广泛倡议。本文构建了一个概念框架，以识别我国循环经济政策的发展历程。这是一个长期的政策制定过程，由各种各样、积极主动的国家行为体推动，并受到国际社会认知的影响。然而，当前的政策仍然过于注重执行手段，对循环经济的核心和发展没有给予足够的重视。增加资源流动和生产效率仍然是核心重点，而可持续消费的最佳规模往往被忽视，生命周期视角的策略仍然有限。此外，对奖励性政策的强烈依赖可能进一步导致经济规模超出可持续的范围。

编辑：张思露

排版：张思露 吴凯

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