文献阅读 | 公平和效率的权衡：中国的能源限额政策

题目

Equity-efficiency trade-off in China's energy capping policy

作者

Jin Guo, Limin Du and Chu Wei

期刊

Energy Policy

时间

2019

一作

单位

Academy of Macroeconomic Research, National Development and Reform Commission, Beijing 100038, China

National Academy of Development and Strategy, Renmin University of China, Beijing 100872, China

链接

https://doi.org/10.1016/j.enpol.2018.11.017

研究背景

        中国是世界上最大的能源消费国。根据IEA数据显示，2014年中国的能源消费占全球的21.2%，且其中化石燃料占主要部分。在全球减排的共同认知下，中国也面临巨大的减排挑战。为了应对挑战，十一五规划了能源强度（每单位GDP的能源使用）降低20%；十二五规划提出能源强度下降16%，二氧化碳排放强度下降17%；十三五规划则强调了能源强度（下降15%）和碳强度（下降18%）的约束目标。

        近十年来，对能源强度目标的控制取得了显著的效果。然而，能源强度下降背后的漏洞是国内生产总值的生产速度高于能源使用的增加。能源强度目标的设定对于能源消耗和二氧化碳排放的实际约束较低。2010年，中国共产党第十七届五中全会提出了“适度控制能源消费”的战略，标志着从“强度控制”到“总量和强度双重控制”的重大转变。2012年的中共十八大报告将这种温和的表述进行了更严格的修改，要求“控制能源消费”。2014年，《国务院能源发展战略行动计划(2014 - 2020年)》首次提出对一次能源消费的总量提出的要求。到2020年，我国一次能源消费总量不得超过48亿吨标准煤当量，煤炭消费量不得超过42亿吨(国务院，2014年)。此外，还设定了到2020年一次能源结构的目标——非化石能源占15%，天然气占10%以上，煤炭占62%以下。然而，对目标的可行性的看法以及相应的各省分配方案却引起了激烈的争论。

        2016年的十三五规划将2020年一次能源消费限额提高到50亿TCE。2017年，将限额为各省作了分配，建立了省级政府行政问责制。成功达成这一目标可以保障国家能源安全、引导绿色产业的结构转型，还能为全球温控目标作出可观的贡献。然而，作者对能源上限的设定，以及各省限额分配的公平和效率提出了疑问。本研究将政策公平和效率之间的权衡的角度来讨论能源设限的可行性。

研究方法

        作者认为，能源政策的公平性会影响地方的利益，比如发展的权利。自下而上的政策支持来源于基于公平的政策。此外，以效率为原则的政策在实施过程中可以降低交易成本、避免因为信息不对称和配置不当而导致的资源浪费。决策者被迫在提高生活水平、改善环境质量和减少化石燃料的消耗之间抉择。为了评估能源设限的可行性，作者考虑了各省的公平-效率的偏好。广泛接受的公平原则在国际上被称为“共同但有区别的责任”，这也同样适用于国家内部的区域间分裂。公平规则下，更多的能源将分配给发展中地区，以确保当地的发展；而在效率规则下，由于这些地区的能源使用效率低下，较少的能源将会被分配给这些地区。

        2005年至2014年的人均GDP被使用作第一个公平性指标以衡量差异化的责任和能力。公平原则认为，人均GDP较低的地区需要能源来促进发展，而人均GDP的地区会保持平稳的正长并进行能源转型。此外，与祖父原则一致，2005年至2014年的历史累计消耗同样作为公平性指标。这一指标的应用避免了能源分配与长期发展趋势不一致的困境。因此，历史使用能源越多，分配到的配额则越多。由于并不清楚执政者对于公平和效率的偏好，作者为两个公平指标设置了不同权重。

        效率则是另一个该考虑的角度。本文采用2005年至2014年的省级平均碳生产效率（单位二氧化碳排放的带来的GDP），以衡量生态效率。生态效率越高，能源利用效率越高，低碳比率也越高，得到的分配也越高。效率的另一指标为节能成本，即平均节约的能源和用于保护环境的财政支出，以衡量成本效率。从节约成本的角度来看，为了给成本较高的省份挖掘节能潜力，分配的配额越高。同时也符合较低的节能预期。同公平指标一样，为两个效率指标设置了不同的权重。

        最后，为了定量捕捉省际对公平和效率的偏好，作者建立了全国30省（除港澳台和西藏）的公平-效率偏好得分。该分数定义为在完全公平的情况下分配的能源配额与在完全效率的情况下分配的能源配额的对数化比值。

图 1. 对公平-效率偏好的省级得分地图

得分小于-1（暗红色）为强烈支持效率方案

得分介于-0.2和0.2之间的为无明显偏好

得分大于1（深绿色）为强烈支持公平方案

研究结果

        如图 1所示，大多数省份对公平-效率有着明显的偏好。其中，一共有11个省份为支持效率方案，特别是3个富裕的沿海地区——北京，天津和上海——为深红色，预计将从以效率为基础的计划中收益更多。而支持公平方案的省份一共有10个，其中3个标记为深绿色的欠发达省份——宁夏、山西和贵州——将强烈支持基于公平原则的能源配额。而被标记为淡黄色的9个省份，由于它们没有明显的偏好，说明中央和地方政府之间很难达成能源配额的共识。

        为了更好地识别基于公平和基于效率的方案偏好之间的异同，作者分别为4个指数（2公平2效率）设置了个121个情景，并用热力图展现出来（图 2）。如图所示，17个省份（四川、湖北、湖南、安徽、黑龙江、浙江、江苏、广东、江西、吉林、福建、重庆、广西、陕西、甘肃、云南和新疆）的偏好差得分大部分位于中西部地区，且大部分情况下显示为黄色，表明了他们对不同方案的中立态度。而“轻度绿色”绿色组的7个成员（内蒙古、河北、贵州、山西、河南、辽宁和山东）明显支持公平分配。宁夏被单独列了出来，显示出最为明显的公平支持态度，而3个最发达的沿海城市——天津、北京和上海——则恰恰相反。青海和海南虽然也支持效率原则，但他们的案例设置与其他3个城市具有相反的优先顺序。

图 2. 省级偏好偏离分数热图

        同时，作者还计算了当前政策所表现出的偏好得分。如图 3所示，实际分布（y轴）和各原则（x轴）进行线性拟合比较。研究发现，历史能源消费和官方分配之间存在明显的正相关，但发展差距系数并不明显。此外，碳生产效率系数和节能成本系数均为负，也均不显著，说明现有方案充分考虑了历史能源消耗，但是忽略了省际的发展差距，且并没有考虑效率因素。

图 3. 当前政策的公平-效率偏好

        这些结果表明，目前的分配方案将使山东、内蒙古、辽宁、河北和江苏等大部分能源使用大户收益。然而，现在分配方案由于并没有考虑到各省发展的差异，离可持续发展战略还很远。换言之，很可能对继续能源的欠发达地区不公。同时，由于并没有考虑效率原则，效率因素的缺失也阻碍产业升级和能源转型。

研究结论

        决策者往往考虑了一部分的公平原则，但忽略了效率原则，这会导致一些省份减排动力不足。比如，部分省份倾向于以效率为基础的方案，而仅考虑公平原则会导致能源分配不当和更高的交易成本。如果没有自下而上的支持，能源设限就很可能变为“不可能完成的任务”。为了解决这个问题，作者建议政府利用市场化工具来实现能源限额。比如中央政府在2016年在浙江、福建、河南和四川这4个省份启动的能源配额交易试点项目。该系统有望通过促进这两个维度来达到公平和效率的权衡。然而，借鉴欧美的经验和教训，作者认为有几点需要注意。

        第一，初始的配额决定了动力、效率和总成本。根据现状来看，初步交易许可证标准很可能是由具有最高能源效率的部门作为依据，而对于新加入交易市场的公司（部门）则取决于节能评估审查。因此对新加入者会造成一定程度上的制度扭曲。

        第二， 价格机制在发展到一定程度后将过渡到拍卖制度，因此很可能会由于超供应额而导致价格波动。

        第三，黑市、反竞争效应、公司搬迁和其他意外结果。

        总的来说，中国的能源配额制度在基本理念和实际曹忠上与其他国家的制度有相似之处，然而由于存在上述的区别，现在下结论还为时尚早。

编辑：周子乔

排版：周子乔

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