深度研究丨英国的租金管制为什么不成功？

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对于今天深圳市住建局拟发住房租赁指导价格的新政，网上热议不断，不由让人想起英国当年也热衷于租金管制。本期深度研究就由贝壳研究院资深行业分析师黄卉为大家带来一篇英国租金管制相关的研究内容。

黄卉

贝壳研究院

资深行业分析师

英国的租金管制为什么不成功？

      一战之前英国的城市住房环境已经较为恶劣，住房拥挤，工人阶级住房情况尤其恶劣。1915年，工人阶级不满租金上涨，在全国各地掀起了一波租金罢工浪潮。抵抗的中心在格拉斯哥，格拉斯哥恶劣住房条件、大量涌入的军需品工人，以及组织良好的劳工运动，共同导致了坚实而有效的罢工行动。国内的罢工运动给政府带来了巨大的压力，1915年底紧急出台了《提高租金和抵押贷款利息(战争限制)法》，将大多数房屋的租金定在1914年8月的水平，抵押贷款利率也固定在1914年8月的水平。这一法律开启了英国的租金管控，同时也是英国政府参与住房市场管理的开端。

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      租金管控原定为战时政策，但一直持续到战后，并且1919年及1920年出台的法律延续了租金管控的内容。1920年的立法允许某些租金上涨，但在一段有限的时间内继续进行广泛的控制。1923年，规定现有租户继续受到保护，不被驱逐，并受租金管制，但在下一次更换租户时自动取消管制。这一法案造成租房市场价格差异非常大，新建的住房以及更换过租客的住房价格较高。1933及1938年出台的法律进一步放松了租金管控。

      由于长期市场管制，由私人市场短期内提供大量住房是不现实的，只能由国家主导大规模的住房建设。1919年英国出台《住房和城市规划法案》，该法案责成地方政府负责调查本地区对住房的需求，并提出需要由国家拨款资助的建房计划。在第一次世界大战结束的动荡时期，政府与公共住房领域的关键关系得以建立，这种关系持续了60多年。整个一战到二战期间，英国租赁市场一直处于租金管控之下，对于私人租赁市场造成了很大的影响。由于长时间的管控，私人建筑商已经基本放弃了针对工人阶层的租赁住房建设，因为低廉的租金无利可图，只有国家提供财政补贴，才有可能弥补成本与租金的差额。因此租金管控和补贴的引入是紧密相连的。

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      第二次世界大战期间，英国房屋存量急剧减少。敌军的轰炸给房屋造成了极大的破坏，迫使人们远离家园甚至无家可归，全国大概有400万套住房遭受破坏或者全毁，大约占到存量房屋的30% 左右。伦敦更是被袭击的首要对象。二战期间伦敦共被破坏了超过100万套住房，住房条件更加恶化。居住在自有住房的居民仅为30%左右，大量居民通过租房居住。由于房屋不足，通常几户人家同时租住在一个房屋内。租金管制政策再次缩紧，并且适用于私人租赁住房。从二战爆发开始，英国针对私人建设采取了许可制度，限制私人建设住房，保障国家层面的资源供给。

      1950年代中期代表最重要的特点是私人部门被释放,在住房供应中发挥主导作用，地方政府作用开始变得有限。1954年，政府最终取消了从二战爆发开始的限制私人建设的许可制度。1955年，政府改变了对地方政府租金管制的做法，并敦促采用“现实的”(即更高的)租金，特别是对历史较久的两次世界大战之间的住房。在租金普遍上涨的同时，政府还敦促地方政府出台或扩大租金返还计划，旨在将补贴引向最不富裕的租户。1957年颁布租赁法，对伦敦的私人部门解除了40英镑上限的限制，英格兰和威尔士的住房租金不再只能低于30英镑。对于私人建设住房限制的放开以及租金管制的解除，促进了私营住房部门的发展，私营部门重新开始在住房体系中扮演主导角色。

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      1972年《住房融资法案》针对地方政府的社会住房构建了一个新型的补助体系，每年由地方政府申请，中央政府分配拨款；提出“公平租金”和国家统一标准的租金折扣。此举有利于中央政府通过财政补贴的方式控制地方政府社会住房投资建设，地方政府自主设置租金水平的权利也不复存在。

      1977年英国出台《租金法》加强保障租期安全和租金监管：除租户同意外，房东不可驱逐租户，除非房东向法院申请获批占有权；租户去世后，其配偶或曾住在该居所内的家人继承租约；房东或租户可向政府租金办公室登记公平租金，除非重新登记公平租金或取消，否则租金不可增长超过该水平；如果未登记公平租金，房东只能在特定情况下可涨租金。为房东提供住房改善补助，以便在私人住宅内建立独立的居所鼓励对外出租。

      80年代政府对私人租赁市场逐步放松监管，但其激励效果不明显。私人租赁住房数量小幅减少，从1980年的241万套下降到1989年的207万套；占全社会住房的比例从1980年的11.5%下降到1989年的9.1%。

      英国政府取消了1989年以后新合约租金管制，对住房租赁市场放松管制，通过补贴体系刺激社会化住房租金增长，私人出租住房是一门较好的生意。

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      之后，英国推出“建设出租”计划，以出租房屋为目的的大兴私人租赁市场的建设机构投资者、物业公司、房屋协会及物业管理机构长期拥有的房屋的发展。“建设租赁”最早出现于20实际20-30年代的金融投资者，开始为私人租赁市场开发和建造房屋。二战结束后，由于租金管制和其他原因，建设租赁出现了衰退，租金管制破坏了建设租赁的发展，因为租金基本无法支付维修费用，金融机构停止发展，并逐渐出手资产组合。因此，地方政府和住房协会成为了大规模开发商和出租屋的业主。尽管20世纪80年代放松了租金管制，但机构租赁未能复苏，对不利监管风险的长期记忆以及私人租赁市场的持续低迷使得众多机构望而却步。

      随着政府推出“Buy to let”、“Build to rent”等一系列促进租赁市场发展的政策，私人租赁市场的租户家庭数量及占比有了明显的提升。2000年，英国所有的家庭中，有10%的为私人租赁市场租户，截止2017年，私人租赁市场的租户占比增长近1倍，占比达到20.3%，更多的家庭接受租赁作为生活方式。

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      英国租金管制的历史经验告诉我们，未经市场检验的租金管制打击私人租赁的积极性。英国作为老牌工业化国家，在19世纪末20世纪初的城镇化进程中，私人租赁解决了绝大多数城市人口的居住需求。由于两次世界大战的爆发，为解决战争中住房大量短缺问题，强制设定租赁住房的租金水平。战后英国延续了租金管制，直到1988年才放开。在这七十多年的时间里，因为管制使租金收益率大幅降低导致绝大多数私人房东将租赁住房出售，英国私人租赁市场从最初76%的家庭租私人住房居住逐渐下降到仅剩9%。住房结构的剧烈变化也助推了英国房价持续走高。

      租金市场化让市场供需回归理性。英国私人租赁市场在1988年取消管制后，市场规模下降的趋势被遏制并逐步走向复苏。在金融投资刺激之前恢复的速度非常缓慢，直到推出buy to let鼓励型贷款产品后才加快了上升的速度。然而，金融放松又进一步助推了房地产投机行为导致泡沫产生。因此，租金管制会抑制市场活跃度，市场迅速走向低迷；一旦为了刺激市场增长则又可能发生未知连环效应。

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特稿｜ 贝壳研究院

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