兰小欢：“有形之手”如何影响中国经济？

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ZHOUPENG

作者：兰小欢

复旦大学中国社会主义市场经济研究中心

经济学院副教授

上海国际金融与经济研究院研究员

《置身事内：中国政府与经济发展》顾名思义，这本书有两个重点：故事的主角是政府（特别是地方政府），而主题是发展。

置身事内：中国政府与经济发展

从热闹的政经新闻中看出门道，

从枯燥的政府文件中觉察到机会

 ©  粥棚

从历史与事实出发，希望阐明中国政府在经济发展中的行为逻辑，从中发现当下发展问题的症结，并探索未来前进的方向。

中国政府与分税制改革

 要研究中国的经济与发展，必须要理解政府：理解政府的职与权，理解政府对发展的重要性。从“职”的角度看，根据事权划分的三个原则——外部性和受益范围原则（一个主体提供的服务既可以跨区域影响，又必然局限于一个范围之内）、信息复杂性原则、激励相容原则——地方政府必然承担大部分的事务。

数据上来看，中国地方政府公务员占比达到96%，地方支出占比达到85%。再从“权”的角度看，分税制改革之后，地方财政收入锐减，税收占比从70%以上降至55%。分税制改革解决了“财政包干”导致的中央财政收入不断减少，财政整体占GDP比重越来越小的问题。但其后果就是，地方政府的“职”与“权”之间产生了一条财政鸿沟。

 但是既然分税制后整体财政收入是在增加的，那么按道理，靠中央的转移支付是可以满足地方开支，填上这条鸿沟的。但事实上，首先，因为“财权层层上收，事权层层下压”，越是基层政府财政越是困难。更关键的是，因为改革开放等历史因素，招商引资、发展经济是地方政府最重要的工作之一，官员的考核升迁也与之紧密相关。

而中央转移支付主要是用来维持政府运转，建设一些基础设施的。要发展要建设，地方政府必须另觅财源。由此，聪明的地方政府就巧妙地借用了制度，开发出了“土地财政”“土地金融”这个“聚宝盆”。

“土地财政“、”土地金融“与发展

 在中国，土地是国有或公有的。并且工业或商业用地与农业用地是两个属性，只有政府能将农村的土地转变为工业或商业用地。因此，土地是政府的垄断资源。在一般人看来，政府的主要财源是“土地财政”，也就是靠土地（使用权）转让费来大把赚钱。

但实际上，一块农村的土地要变为可以售卖的城市的土地，政府需要支出大量的拆迁款、工程款，并进行“九通一平”等初步开发。据测算，土地转让的直接收益与政府的支出基本持平，甚至略少。政府出让土地的主要目的是希望企业或商住项目可以带动周边经济的共同发展。

 那么，政府的钱到底来自哪里呢？答案是“土地金融”。土地本身不值钱，但是它有无损耗无折旧的独特性质，有广阔的升值空间，再加上站在土地背后的政府，土地就可以通过抵押贷款、发行债券等方式撬动十倍百倍的资金。政府再拿这些资金来开发土地、投资产业，推动经济发展。

这种“土地金融”的模式本质上是在透支未来经济发展的收益，政府背上了巨额债务。但是，只要经济继续保持高增速，这种模式并非不可持续。问题就在于，政府为了经济发展，官员为了短期的政绩，重投资，重生产，轻消费。在原来，中国普遍不发达，工业化不足，因此大量的投资可以很轻易地转变为实际的产出，作用在发展上。

于是大量的资金向资本的方向倾斜，赚取回报，推动发展。也因此，相对分配到家庭收入的资金份额就减小了；分配到基础设施建设的资金也少了，家庭被迫维持高储蓄。国内消费严重不足。

 但是，随着经济的发展，投资效益开始下降，并开始产生大量的产能过剩。这些产能如果不能成功出售，那就完全是资源的浪费：发展的只是GDP的统计数字，而不是经济本身。既然国内消费不足，这些产能只能推向海外市场。

如果世界大同，海外市场当然是一个好去处。

但是第一，海外市场极不稳定，金融危机、政府政策都会引发出口额的大幅变动；

第二，大量出口必然意味着贸易顺差，容易造成贸易摩擦；

第三，海外市场容量有限，同样不能无限制地接受产能。

 因此，要解决这个问题，既要从供给侧改革，“去产能”，也要从需求侧入手，拉动国内消费。

不平衡问题

 除了发展持续性的问题，中国经济还有严重的不平衡问题。对外，表现为贸易的不平衡，即上文所述的大量出口产能。对内，则表现为地区不平衡，表现为人口、土地、基础设施、经济的扭曲与错配。中国各地自然禀赋不同、人情地貌不同、经济基础不同、主政官员与政策也不同，那么很自然地，发展水平也不同。并且，我们已经知道，推动发展的资金主要来自“土地金融”。而土地越是在发达的地区越是值钱，贫困地区的土地贱卖都没人要。因此，发达的地区越来越发达，资本不断集聚。

 资本向发达地区聚集，那么好工作也就向这些地方汇聚，于是人口也就自然向发达城市聚集。然而，因为制度的原因，土地（指标）并不能跨地区流转。于是发达地区商住用地越来越稀缺，地价带动房价疯长。房子成为家庭最大最重要的资产。而为了买房，居民负债率直线上升，平均下来居民债务约是可支配收入的1.6倍。这也助推了消费的疲软。而收入越是低，债务风险就越是高，穷人债务甚至可以达到收入的6倍。这造成了严重的不平等。而因为作为重要资产的房子可以继承，这种不平等在代际间存续，继而引发一系列问题。

 另外，学校、医院等基础设施原本都是按照户籍人口设计安排的。外来非户籍人口涌入城市，但他们却不能很好地享受城市的服务。他们的子女不得不留守在家，他们年迈的父母也不得不困居山村。一方面，城市各种基础资源紧缺，好学校的学费、赞助费，好医院、好医生的挂号费，优质养老院的入场费节节攀升；另一方面，留守儿童等社会问题愈演愈烈。

上述两个问题也阻碍了人口向经济发达地区流动。经济与人口分布不匹配，地区间生活水平差距巨大。

 要解决不平衡问题，就是要让土地、人口等要素按照市场的规则流动起来，避免错位与扭曲。同时也要让城市能够承载与服务相应数量的人口。

图 | 我国的经济与人口分布，2020   ©

发展经济学

超脱中国本身，站到发展经济学的学术高度，该书同样富有启迪性。

 作者兰小欢反复强调有为政府的必要性。从中国与众多发展中国家的现实来看，有序市场与繁荣经济是互相构建的关系，而非单向因果关系。如果经济落后，那么政府与公民往往缺乏观念、手段与动力维护市场的秩序，外国也容易渗入控制该国经济。盲目追求自由市场，追寻“华盛顿共识”并不能得到发展。

相反，应该重视政府的作用。在市场不健全，经济落后的阶段，政府的投资建设可以更有效地开发利用资源与资本。但是，这里存在一个政府职能转换的问题：即在经济发展后，由生产投资型政府转变为服务型政府，尊重市场的作用。在转换中必然有实际问题、成本问题。如何更好地完成这个转变，是中国政府当下正在探索的问题，也是学术上的重要命题。

从这些根源出发，我们就可以更轻松地理解政府改革的许多举措与目的。

ZHOUPENG

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