纪效珲 尹 月 叶赋桂 | 学生资助财政资金绩效评价——基于中央专项彩票公益金学生助学项目的研究

作者简介

纪效珲，清华大学教育研究院博士后，主要从事教育经济与管理研究

尹月，中山大学马克思主义学院助理教授，主要从事教育经济与管理、高等教育学、思政教育研究

通讯作者：叶赋桂，清华大学教育研究院教授，主要从事高等教育、教育政策、教育史研究

· 摘 要 ·

在全面实施绩效管理背景下，开展学生资助财政资金绩效评价研究，对完善我国财政资金预算绩效管理和学生资助政策体系具有重要现实价值。基于新公共管理理论和利益相关者理论构建了学生资助财政资金绩效评价一般系统模型，在此基础上建立了包括资金配置、组织管理、项目管理、资金管理、资助产出和资助效益6个要素的学生资助财政资金绩效评价体系，涵盖了学生资助资金支出的经济性、效率性、效益性和公平性等指标。中国教育发展基金会开展的中央专项彩票公益金学生助学项目是典型的财政资金支持的学生资助项目，对其进行第三方绩效评价，评价结果显示：彩票公益金学生助学项目整体绩效显著，符合项目设立初衷，并发现省级单位在管理彩票公益金学生助学项目过程中存在问题。这表明，本研究构建的学生资助财政资金绩效评价体系是合理和可行的。

一、引言　　

随着我国学生资助新体系逐步完善，各级财政资金投入不断增加。2007年至2019年，学前教育、义务教育、中职教育、普通高中、高等教育等各教育阶段学生资助财政资金投入达11 211.21亿元，占资助总额的67.56%。[2007—2016年学生资助财政资金数据来源：《2007—2016年中国学生资助发展报告》；2017—2019年学生资助财政资金数据来源：《2017年中国学生资助发展报告》《2018年中国学生资助发展报告》《2019年中国学生资助发展报告》。]　　

2017年10月，十九大报告要求“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程。[1]2018年9月，党中央印发的《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求建成“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。2019年4月，财政部、教育部等五部门联合印发的《学生资助资金管理办法》要求各级财政、教育、人力资源社会保障等部门建立健全全过程预算绩效管理机制，做好学生资助资金绩效评价，提高资金使用效益。[2]　　

在全面实施绩效管理背景下，本文积极探索学生资助财政资金绩效评价体系框架，并将这一评价体系应用于中央专项彩票公益金学生助学项目资金绩效评价，对完善我国学生资助财政资金预算绩效管理具有重要的理论意义和实践价值。

二、相关文献　　

国内外学者关于学生资助绩效研究主要集中在教育经济学领域，关注学生资助促进教育机会和过程公平的政策绩效。与没有附加条件的学生资助相比，奖学金等与学业成就联系起来的资助方式更能提高受助学生的学业成绩[3]；助学金虽能够提高受助学生学业完成情况，但在统计学上这种影响作用并不显著[4]；并且很少有严格的研究能够证明助学贷款是如何影响大学生入学、成绩或学业完成[3]。　　

在教育管理学研究领域，曲绍卫等认为大学生资助绩效评估是为满足社会监督与学生个体需要，对高校学生资助管理机构运用各类资源及职能、贯彻落实学生资助政策的情况做出价值判断的活动过程。[5]陈绵水等借鉴高等教育绩效评价体系，从助学金发放、使用和效果3个维度评价国家助学金制度绩效[6]；黄维等从适应性、稳定性和效率性考察了国家助学贷款制度绩效[7]。自2014年起，全国学生资助管理中心委托第三方绩效评价组织对中央部属高校和省级单位学生资助工作开展管理绩效评估，分别从机构建设、队伍建设、制度建设、信息平台建设、政策落实、信息管理、宣传教育和工作成效8个维度对中央部属高校学生资助管理工作绩效展开评估，从制度建设、政策落实、资金管理、信息管理、监督检查和宣传教育6个维度对全国省级（含副省级）单位学生资助中心的学生资助管理绩效展开评估。[8]

在教育财政学研究领域，李红超认为学生资助经费绩效评价是综合评价教育部门、银行、学校为实现各自承担的学生资助职能的经费执行结果和绩效目标的实现程度，并应按资助经费的提供、管理和使用制定不同的绩效评价方案[9]，遵循可行性、公平效益、重点和全面兼顾、定性定量结合、动态性调整等原则构建绩效评估体系[10]。白睿洁按照《关于开展中央部门项目支出绩效自评工作的通知》，从学生资助工作专项资金的产出、效益、满意度和预算资金执行率4个维度构建专项资金绩效评价指标体系。[11]　　

综上，国内外学者在教育经济学和教育管理学领域对学生资助绩效进行了丰富研究，但在教育财政学领域，从财政支出绩效评价视角研究学生资助经费支出绩效的相关研究处于理论探索阶段，且指标顶层设计过程中未对学生资助政策和具体实践进行深入分析，缺少对指标体系的验证性实证研究。《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求各行业主管部门加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标体系，因此，本文以学生资助财政资金绩效为研究对象，为丰富我国学生资助资金绩效评价理论、构建学生资助资金绩效评价体系提供理论依据。

三、学生资助财政资金绩效评价模型及通用指标体系　　

在全面实施绩效管理背景下，财政资金支持的学生资助项目应全部纳入学生资助资金绩效评价体系，结合学生资助项目特点及资金执行实际情况，将绩效理念融入学生资助资金分配、执行、监督和效益的全过程。　　

（一）绩效评价对象及目标　　

学生资助绩效评价除全国学生资助管理中心的管理绩效评价体系外，财政部也有一套年度预算绩效目标评价体系，不同的绩效评价体系易造成学生资助绩效评价形式化。绩效评价对象是整个绩效评价系统的核心，其性质直接决定了整个评价内容及评价指标的设计。[12]因此，学生资助财政资金绩效评价应统筹我国学生资助政策体系，确定各学生资助财政资金绩效评价对象。我国财政资金支持的学生资助类型主要分为：一是由中央财政独立承担的学生资助项目，包括中央专项彩票公益金学生助学项目、国家奖学金、服兵役高等学校学生国家教育资助、中央部属高校基层就业学费补偿国家助学贷款代偿等；二是由中央财政和地方财政共同承担的学生资助项目，包括寄宿生生活费补助、国家助学金、免学费、国家励志奖学金等；三是中央财政和地方财政根据学生资助需求进行补贴的学生资助项目，包括学前教育学生资助项目和研究生学业奖学金等。　　

我国学生资助政策的基本任务是“不让一个学生因家庭经济困难而失学”，将助困、奖优和引导的资助功能有机地融合起来。保障家庭经济困难学生学习生活基本需求是学生资助政策的基础目标，激励和引导学生全面发展是学生资助政策的指向性目标。因此，学生资助财政资金绩效评价目标应围绕公平而有质量的资助育人目标制定，即是否满足家庭经济困难学生学习和生活的基本需要，保障每个家庭经济困难学生的受教育权利，是否促进学生教育质量提高，激励学生全面发展。但学生资助财政资金绩效评价目标不能仅限于此，学生资助是国家促进公平的基本教育政策，其资金绩效评价目标应推动资助政策实施、服务人才强国战略，最大限度地发挥资金绩效评价的实践价值，因此应综合考虑不同学生资助项目的延续性和学生资助体系的全局性，即绩效评价在满足学生资助政策目标的前提下，促进学生资助政策完善和公平而有质量的教育建设。

（二）绩效评价一般系统模型　　

财政支出绩效评价框架几乎都是围绕3E评价原则构建，即经济性、效率性和效益性。但3E评价原则难以对体现社会公平为主、经济效益不明显的项目进行有效评价，在其基础上引入公平性指标[13]，在4E评价原则下，绩效评价不仅可以评价经济效益高的项目是否有利于社会公正，也可以评价公共服务类的社会公益项目[14]。从财政政策的资金流角度，财政绩效评价指标应涵盖政策需求、过程监管、目标实现和社会满意。[15]美国联邦政府使用《1993年政府绩效与结果法案》中的项目评价体系来评价项目管理和预算执行效果，通过对项目目标、战略规划、项目管理及项目结果的评估，从而确定项目的整体有效性，各项指标权重依次是20%、10%、20%和50%。[16]我国2011年制定的《财政支出绩效评价管理暂行办法》提出从经济性、效率性和效益性对财政支出进行绩效评价，提供的绩效评价参考指标包括决策、管理和绩效3项一级指标，各项分值分别为20分、25分和55分。[17]财政部制定的财政支出绩效评价指标体系成为官方通用体系，追求财政专项资金支出的整体绩效，强化结果导向的绩效评价。学生资助政策的社会效益远高于经济效益，对其开展资金绩效评价注重的是学生资助政策目标实现和影响。　　

财政资金支出绩效评价是新公共管理理论所提倡的绩效评价的重要组成部分。[18]根据新公共管理理论体系，学生资助财政资金绩效是资金管理和资助效益的有机结合，要提高资助资金绩效水平就必须加强资金支出的过程管理。根据利益相关者一般理论对财政资金支持的学生资助项目中的利益相关者进行界定和分类，分析各方在学生资助政策落实过程中追求自身绩效目标最大化的博弈关系。学生资助财政资金绩效管理的利益相关者主要包括四个层面：一是中央层面的学生资助管理部门，主要负责分配学生资助财政资金和资助名额，如财政部、全国学生资助管理中心等；二是省（市、县）层面的学生资助管理部门，负责拨付和管理学生资助资金，如各级政府的财政厅（局）、学生资助管理中心等；三是资助资金的使用者，即各类学校及其所属的学生资助管理人员；四是受益于学生资助政策的学生，包括获得财政资金支持的学生资助的各类学生，如家庭经济困难学生、学习成绩优异学生等。这四类利益相关者在学生资助政策落实中的最终结果是学生资助财政资金的支出绩效。　　

本文以新公共管理理论、利益相关者理论为理论基础，在财政部制定的政府官方财政支出绩效评价指标体系框架下，结合我国学生资助新政策体系特征，突出以学生资助产出和结果评价为导向，探索和设计我国学生资助财政资金绩效评价体系，该指标评价体系在理论上合理可行。在学生资助政策落实过程中各利益相关者存在着大量的学生资助和资金管理活动，明确各利益相关者在学生资助财政资金支出的绩效目标，并对绩效目标完成情况进行测量和评价，利用评价结果强化学生资助财政资金有效地被利用，使得资金支出能够满足各利益相关者的资助目标需求。在此基础上，本文总结提炼出我国学生资助财政资金绩效评价一般系统模型，如图1所示，客观评价学生资助财政资金支出取得的绩效和存在问题。

（三）绩效评价通用指标体系构建　　

学生资助财政资金绩效评价指标体系应涵盖学生资助资金执行的各个方面，通过绩效评价发现资助政策落实过程中存在的新情况和新问题，保证资金绩效评价工作的规范性，以及绩效评价结果的科学性和精准性。根据上述学生资助财政资金绩效评价一般系统模型，在《项目支出绩效评价管理办法》政策框架下，我国学生资助财政资金绩效评价体系的基本框架可包括资金配置、组织管理、项目管理、资金管理、资助产出和资助效益6个要素，涵盖了资金支出的经济性、效率性、效益性和公平性等指标，强化学生资助项目管理、提升财政资金支出效益。　　

（1）资金配置。首先，学生资助资金和名额分配是保障学生资助政策公平前提。我国学生资助主要以助困为主，包括普惠性资助项目和非普惠性资助项目。普惠性学生资助项目包括义务教育寄宿生生活费补助和研究生国家助学金，非普惠性学生资助项目包括助困（国家助学金）、奖优（国家奖学金、国家励志奖学金）两种类型。对学生资助财政资金分配考评，目的在于提高学生资助效益。我国主要采用因素法分配非普惠性学生资助项目的财政资金，分配助困项目财政资金时，向贫困地区和贫困人口倾斜[2]；分配奖优项目财政资助金时，主要参考学校数量、类别、办学质量、在校生人数以及国家战略性新兴产业等因素，奖励成绩优秀、国家需要专业的学生。其次，不同学生资助项目的资助覆盖面、资助标准各不相同，资助标准由各地根据经济社会发展水平确定，但不能低于国家规定的平均水平，需将地方自定的资助标准纳入项目管理评价，使评价体系与地方学生资助资金执行深度呼应。　　

（2）组织管理。我国学生资助管理体系由中央政府、地方政府和学校共同构成，中央和地方各级政府均建立了学生资助管理机构，形成了中央、省、市、县、校五级学生资助工作管理体系。[19]各级政府学生资助管理机构不仅是资助资金的拨付主体，也是资金的管理主体，将组织管理纳入学生资助财政资金绩效评价指标体系，是提高资助资金使用效益的基础。根据不同的资金支出责任，明确各级政府学生资助管理部门和基层学校的管理责任。中央政府管理机构负责管理学生资助资金预算、分配和拨付，地方政府管理机构根据各学生资助资金管理办法明确各级政府之间的资金管理体系，学校是学生资助资金使用的责任主体，应当建立健全内部学生资助管理机制。[2]　　

（3）项目管理。项目管理是规范学生资助资金使用的重要保障，评价学生资助管理机构和学校在资金执行过程的保障措施和日常管理工作，规范学生资助资金专业化过程管理。各级学生资助管理机构落实学生资助对象认定、信息管理、政策宣传以及其他管理流程，并对下一级学生资助管理机构开展资金分配、执行等督导检查工作，确保资助资金、资助对象分配的公平公正。学校应做好学生资助的政策宣传工作，按照在校学生规模，配备专职的学生资助工作人员，在学生资助评审过程中做到信息公开透明。　　

（4）资金管理。地方政府按学生资助资金管理政策规定，对由中央财政和地方财政共同承担的学生资助项目，按比例配套财政资金，确保资金拨付及时、足额，并加强学生资助资金的监督管理。地方各级政府应规范学生资助资金使用，做到专款专用、不用于平衡预算或挪作它用，并加强资助资金拨付、使用的时效性和监督检查工作，严肃处理挤占挪用、套取学生资助资金等违法违规行为。学校作为资助资金使用责任主体，应规范资金发放流程，及时发放学生资助资金，有效落实学生资助政策。结余资金应转入下一年度学生资助财政预算，确保结余资金使用管理规范。　　

（5）资助产出。学生资助政策的核心任务是促进教育公平发展，保障家庭经济困难学生顺利入学、完成学业。对学生资助项目产出绩效评价首先应考评资助政策目标完成程度，根据各学生资助政策的基本任务和目标，对标任务的完成度和目标的实现度。其次，应考评学生资助的精准性，即本级学生资助管理机构公布的受助学生实际情况与其向上级学生资助管理机构提供的资助学生信息是否一致。　　

（6）资助效益。学生资助政策的根本目的是促进和实现受助学生人力资本增值和国家人力资本储备，因此，应重点评价学生资助的育人成效，将扶贫与扶志、扶智等相融合，对接国家教育发展政策。考评学生资助的发展效益，一是资助对受助学生人力资本增值的直接效益，例如身心发展、道德品质、学业发展和专业能力等个体指标，二是对接国家教育政策的溢出效益，例如学生资助的社会效益、人力资本储备和结构优化等，以及受助学生和利益相关者对资助政策和资助工作的满意度等。　　

随后采用德尔菲法完成评价指标的细化和筛选工作，共邀请来自清华大学、北京师范大学、全国学生资助管理中心和教育部经费监管事务中心的共12位教育财政、学生资助和教育政策研究领域的专家学者进行专家问卷咨询，专家权威系数为0.86。经过两轮专家问卷调查，最终确定学生资助财政资金绩效评价一级和二级指标（见表1），其中三级指标及评价标准应根据具体的学生资助项目制定。

（四）绩效评价指标体系及“4E”评价原则　　

本文构建的学生资助财政资金绩效评价指标体系是全过程绩效评价体系，涵盖了财政部规定的“决策、过程、产出、效益”等项目支出一般绩效评价内容，并结合学生资助政策特征进一步细化评价框架。而财政部制定的学生资助补助经费年度预算绩效目标评价指标仅包括产出、效益和满意度指标，其主要目的是保证省级单位做好学生资助经费绩效监控，确保年度绩效目标如期实现。[20]绩效评价指标体系虽部分指标与全国学生资助管理中心的管理绩效评价指标存在重合，如资助覆盖面、资金管理、监督管理等，但评价指标体系构建的理论基础不同，全国学生资助管理中心根据项目产出模型构建管理绩效评价指标体系[21]；其次，评价对象不同，管理绩效评价对象是各中央部属高校以及省级单位的学生资助管理中心；此外，评价内容不同，管理绩效评价主要评价各中央部属高校及省级单位学生资助管理中心的学生资助工作开展情况；最后，评价目的不同，全国学生资助管理中心开展管理绩效评价目的是促进国家学生资助政策落实落细。　　

本文构建的绩效评价指标体系的4E评价原则如下：由于学生资助项目的资助对象是学生，是对受助学生人力资本的直接投资，而人力资本增值评价是一个复杂的综合性问题，因此，经济性指标主要从投入角度评价非普惠性学生资助项目的覆盖面、资助标准以及资助精准性等指标，确保资助资源不存在浪费情况；效率性指标主要包括项目管理和资金管理等过程控制指标；效益性指标主要包括各学生资助项目政策目标的实现程度以及溢出效益、学生个体层面的人力资本增值以及利益相关者的满意度等指标；公平性指标主要包括非普惠性学生资助项目的资金分配、资助对象认定和资助名额分配等指标。最后，学生资助财政资金评价指标体系在实践操作中应有一个修正和完善过程，评价指标体系的可操作性在于对实际工作的适应和调控，只有将绩效评价顶层设计和学生资助具体实践相结合，才能保证学生资助财政资金绩效评价富有可操作性和科学性，才能调动地方政府保障和落实学生资助政策的积极性，才能规范和提升学生资助财政资金支出效益，达到以评促建的绩效评价目的。

四、中央专项彩票公益金学生助学项目绩效评价案例分析　　

2011—2017年，中国教育发展基金会管理的中央专项彩票公益金学生助学项目包括“滋蕙计划”和“润雨计划”中的普通高校家庭经济困难新生入学资助项目[“滋蕙计划”是指资助品学兼优的普通高中家庭经济困难学生；“润雨计划”普通高校家庭经济困难新生入学资助项目是指资助中西部普通高校家庭经济困难新生入学路费和临时生活费等。]，其中，“滋蕙计划”累计投入16亿元，资助普通高中学生80万人次，普通高校家庭经济困难新生入学资助项目累计投入6.3亿元，资助学生96万人次。本文以中央专项彩票公益金学生助学项目为例，对2011—2017年度财政资金支出绩效进行评价，验证构建的学生资助财政资金绩效评价体系能否准确反映出资助资金取得的绩效和存在的问题。

（一）绩效评价指标构建及权重赋值　　

彩票公益金是专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金[22]，是国家财政非税收的财政“净收益”，具有公益性、社会性等特征[23-24]。中央专项彩票公益金是中央对地方转移支付的专项基金，因此应参照一般公共预算支出建立全过程绩效评价框架，既要体现出国家财政性资金特征，又要体现出彩票公益金的公益性等特征。彩票公益金学生助学项目资金绩效评价的目的是进一步强化项目管理、提升彩票公益金资金使用效率。因此，课题组在构建的学生资助财政资金绩效评价一般指标体系框架下，按照《关于开展中央专项彩票公益金教育助学项目绩效评价的通知》等政策文件要求，根据中央专项彩票公益金学生助学项目的管理实践，设计绩效评价框架并制定绩效评价实施方案。各一级指标的权重赋值充分考虑彩票公益金与一般财政资金绩效评价不同，强化公平、产出和效益指标的权重，兼顾强化项目管理目的，突出结果导向绩效评价原则。　　

彩票公益金学生助学项目管理体系分为省、市、县共同管理模式和省、县共同管理模式[省、市、县共同管理模式：中国教育发展基金会将奖励额度和人数分配给各省级单位助学项目主管部门（学生资助中心或教育基金会），省级部门将奖励额度和人数分配到市级教育行政部门或学生资助管理部门，市级部门将奖励额度和人数分配到县级部门，最后由县级部门按属地原则将奖励额度和人数分配到相关学校；省、县共同管理模式：基金会将奖励额度和人数分配给各省级部门，省级部门将奖励额度和人数分配到县级部门，最后由县级部门按属地原则将奖励额度和人数分配到相关学校。]，因此，课题组以各级政府主要管理职责为依据，重新归类指标要素池中的二级指标，便于专家组进行现场评议：将资金分配与组织管理合并为组织领导评价指标；将组织管理中的学校管理单列，项目管理则拆分为过程控制和监督检查指标，强化对学校管理和监督检查指标的考核；保留资金管理和资助效益指标，分别制定了针对省县管理模式、省市县管理模式的评价指标体系[省、市、县管理模式包括：广西、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、山西和安徽10个省、自治区。省、县管理模式包括：内蒙古、重庆、宁夏、新疆、兵团、河北、吉林、黑龙江、江西、河南、湖北、湖南、海南13个省、市、自治区（含兵团）。]。赴湖北省洪湖市、四川省米易县、云南省芒市和沧源县，对评价指标的科学性、合理性和适用性进行核验，结合调研结果完善绩效评价指标。中央专项彩票公益金学生助学项目资金绩效评价指标体系包括组织领导、学校管理、过程控制、监督检查、资金情况、资助效益6个维度。该评价体系是在财政部制定的财政支出绩效评价指标体系框架下，针对彩票公益金学生助学项目管理流程和政策目标制定，因此在理论上是合理可行的。课题组采用层次分析法确定绩效评价指标的权重，各一级指标的权重依次为15%、10%、15%、10%、15%和35%。权重赋值偏向能够评价彩票公益金公平、产出和效益相关指标，其总分值超过50%，突出结果导向绩效评价，既能够为提升彩票公益金支出效益服务，又能够为完善和发展资助项目提供对策建议。　　

随后，清华大学课题组、中国教育发展基金会、教育部财务司和经费监管事务中心组成专家组赴海南省进行资金绩效试评价。首先，召开省级部门座谈会，咨询省级管理人员对中央彩票公益金项目、绩效评价体系的意见和建议，并对省级部门进行资金绩效试测评；其次，随机抽取2个获得该项目资助的县（市），分别召开县（市）级部门、学校管理人员、教师、受助学生座谈会，查阅具体的文件资料，对县级部门和项目学校进行资金绩效试测评；最后，发放并回收项目管理人员、教师、学生的满意度调查问卷，对彩票公益金学生助学项目进行满意度调查。通过对海南省彩票公益金学生助学项目的资金绩效试评价，从实践层面再次对评价体系进行核验，最终形成了较为完善的评价指标体系和评价工作方案、程序。评价指标如表2所示，由6项一级指标、15项二级指标和45项三级指标构成，被教育部经费监管事务中心采纳，随后教育部财务司下发文件对中西部23个省级单位的中央专项彩票公益金学生助学项目进行绩效评价。

（二）绩效评价技术方案　　

本次绩效评价材料由中国教育发展基金会和省、市、县三级政府的教育、财政部门提供，评价对象涉及中西部地区23个省、自治区、直辖市（含新疆生产建设兵团），按项目资助学生规模及资助资金金额等随机抽样，选取44个县（市、团场）[西部地区：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、兵团；中部地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南。除新疆和兵团各抽样1个县/团外，其余省级单位均抽样2个县（市、团场）进行专项资金绩效评价。]，评价工作分两批完成，于2018年9月30日完成全部绩效评价工作。绩效评价采用实地考察评价，遵循“科学规范、公正公开、分级分类、绩效相关”[17]的财政绩效评价原则，共邀请全国地区高校、省市教育及财政部门、学生资助管理部门以及教育基金会等130多位专家，专业背景涉及财政、财务审计、学生资助等领域，采用专家现场评议法、公众评判法，弱化被评对象的自评工作。评价打分主要在小组组长的指导下，由课题组成员依据各级政府上报的证明材料，结合教育发展基金会提供的数据和座谈会了解的实际情况进行打分，并依据评分标准备份相关证明材料。最后，课题组成员对评价结果进行复核与抽查工作，确保评价结果的客观性与可靠性。　　

组织领导和学校管理评价环节，主要查阅各级政府和项目学校提供的相关证明材料，审核学生助学项目的分管领导、负责机构、名额分配、管理制度以及档案管理等情况，并通过座谈会了解市（县）级政府政策执行以及工作人员对政策的熟悉情况；过程控制评价环节，通过查阅学校提供的证明材料、召开座谈会和学生问卷调查对各项指标进行审核打分；监督检查和资金情况环节，通过查阅各级政府和基金会提供的相关材料，对各项指标进行审核打分；资助效果环节，通过对市（县）级政府提供的学生资助名单与基金会公示的学生资助名单的抽查与核对工作，以及学生的座谈与问卷调查，对各项指标进行审核打分。　　

综上，本次绩效评价主要通过座谈、走访、查阅资料、发放问卷等多种方式，根据评价指标和评价标准进行绩效评价，全面评价彩票公益金学生助学项目落实情况、资金管理情况、发挥效益情况及社会满意度情况。分别召开了学生助学项目管理人员、教师、学生的座谈会近200场，对近4000位项目管理人员、教师、学生进行了满意度调查。因抽样县累计获得资助资金规模存在差异，通过对抽样项目县2011—2017年累计获得的专项资金总量加权平均计算得出各省级单位学生助学项目资金绩效评价综合得分，最后再把综合得分转换为相应等级：得分在90分及以上为优秀，80～89分为良好，70～79分为中等，60～69分为及格，0～59分为不及格。

（三）绩效评价结果分析　　

以百分制评分来衡量中央专项彩票公益金学生助学项目资金绩效评价得分，其中，共有16个省级单位绩效得分在90.0分以上，有6个省级单位得分在80.0～90.0分区间，另有1个省级单位得分在70.0～80.0分之间。除此之外，各省级单位资金支出绩效平均得分为91.63分。评估结果显示，中央专项彩票公益金学生助学项目总体绩效显著，有效弥补了普通高中学生资助政策体系的不足，符合学生助学项目设立初衷。　　

计算各一级指标中所有省级单位的平均得分，并将一级指标绩效评价得分按其分值权重转换为百分制得分，以便横向比较和分析指标间的绩效水平差异。其中，组织领导、学校管理和资助效益换算为百分制得分之后的平均得分分别为90.13分、94.70分和98.60分，过程控制、监督检查和资金情况的百分制得分的平均得分分别为87.13分、85.30分和83.53分，资金情况在一级指标得分中处于最低水平。过程控制、监督检查和资金情况指标得分低于组织领导、学校管理和资助效益指标得分，从而降低了学生助学项目整体资金绩效水平。

1.中央专项彩票公益金学生助学项目主要绩效　　

第一，组织领导绩效突出，表明各级政府已具备有力的中央专项彩票公益金学生助学项目资金管理制度和资源保障。在分值分布方面，共有22个省级单位得分在80.0分以上，统计结果充分体现出省级单位在彩票公益金学生助学项目组织领导环节成效突出，表明各省级单位已将彩票公益金学生助学项目纳入专门学生资助管理机构，并由专门分管领导负责。资助名额分配能够向农村、贫困、边远地区和少数地区、集中连片特困地区倾斜，最大程度地提高专项资金资助效益。　　

第二，资金管理规范，满足彩票公益金学生助学项目资金管理需求。多数省级单位能够及时足额拨付彩票公益资金，“滋蕙计划”专项资金直接拨入项目资助普通高中账户，“润雨计划”新生入学专项资金拨入各县学生资助中心账户，实行专账管理、独立核算、专款专用，资金使用过程合乎规范。多数省级单位的彩票公益金学生助学项目管理部门能够落实包括助学项目落实、资金发放、实施效果等内容的年度专项检查工作。　　

第三，学校管理成绩优异，凸显普通高中对彩票公益金学生助学项目较强的执行力。抽样普通高中能够按照彩票公益金学生助学项目资金管理办法执行各项政策措施，实施项目校长负责制，并配有专门人员负责管理彩票公益金学生助学项目，通过校园公告、年级和班级会议等多种形式宣传助学项目，按规定组织和落实学生资助申请、审核、公示等管理程序，切实推进彩票公益金学生助学项目资金执行过程的规范与公正。　　

第四，资助效益成绩显著，受助学生均顺利完成普通高中学业且项目满意度高。中央专项彩票公益金学生助学项目在学业鼓励方面取得明显成效，提高了受助学生的学习信心，抽样获得资助的学生均完成了普通高中学业。彩票公益金学生助学项目满意度方面，项目覆盖学校的学生及资助项目管理教师的满意度普遍较高。

2.中央专项彩票公益金学生助学项目资金管理存在的主要问题　　

第一，普通高中存在管理缺位。首先，部分学校的学生资助名额分配不合理，未统筹受助学生分布情况，而是按班级、年级人数平均分配资助名额；其次，学校发放彩票公益金存在代签、代领等问题，学生资助名单与公布名单不一致；最后，未重视彩票公益金学生资助档案管理，部分学校的往年学生助学档案存在不同程度的缺失。　　

第二，监督检查工作存在“重形式轻结果”。部分地区未建立常态化彩票公益金学生助学资金监督检查机制，每年组织开展的公益金监督检查工作重形式轻结果应用，例如项目年度的自查报告对彩票公益金检查发现的问题描述不具体、未通报检查结果等。　　

第三，彩票公益金使用过程存在财务风险。部分省级单位未能结合本地区实际情况制定彩票公益金资金管理办法或实施细则，少数省级单位未能实行彩票公益金的专账核算，与其他学生资助财政资金混合管理，存在彩票公益金发放不及时，个别学校擅自调整学生资助标准的问题。

3.不同管理模式下中央专项彩票公益金学生助学项目资金绩效差异　　

省市县管理模式的资金绩效评价平均得分为90.55分，省县管理模式的资金绩效评价平均得分为92.46分。其中，省县管理模式的省级单位在组织领导、学校管理、过程控制、监督检查等一级指标平均得分高于省市县管理模式，而在资金情况、资助效益等重要评价指标的平均得分要低于省市县管理模式的省级单位。　　

分析其主要原因，省县管理模式下的彩票公益金管理缺乏市级部门对县级部门的指导和监督过程，专项资金由基金会直接拨付到学校所在的县级政府的教育或财政部门，因此，县级部门在省县管理模式下便于对专项资金的监督检查工作，能够提高学校对学生助学项目管理的规范性。但由于缺少市级部门对县级部门的监督检查工作，县级部门在学生助学项目的资助名额分配、资金拨付、使用过程中易出现管理问题。因此，省市县管理模式能够有效提高专项资金使用规范性，提高学生资助精准性和效益，使项目资助学校和学生给出更高的满意度。

五、主要结论及对策建议　　

本文以新公共管理理论、利益相关者理论为基础，结合财政资金支持的学生资助项目政策目标和资金管理办法，构建了我国学生资助财政资金绩效评价一般系统模型和通用评价指标体系，包括资金分配、组织管理、项目管理、资金管理、资助产出和资助效益6个要素，强化学生资助产出和结果评价为导向，既能够为提升学生资助财政资金支出效益服务，又能够为完善学生资助政策提供对策建议，从而切实提高学生资助财政资金支出绩效。　　

选取中央专项彩票公益金学生助学项目为例，基于本文构建的学生资助财政资金绩效评价体系，对其进行第三方绩效评价。绩效评价结果能够有效地总结中央专项彩票公益金学生助学项目取得的成功经验，并反映出资金管理过程中存在的问题，为强化资金管理、提高公益金使用效益提供决策参考：一是提高省级政府统筹能力，按照全省“一盘棋”来统筹考虑，合理分配资助名额，充分发挥助学项目资金效益；二是加强各级政府的学生资助机构组织建设，建立彩票公益金助学项目负责机制；三是建立省市县三级联动的管理机制，落实公益金的专项经费管理制度，加强监督检查或绩效评价工作。总之，绩效评价结果表明中央专项彩票公益金学生助学项目资金绩效评价符合本文构建的学生资助财政资金绩效评价体系的目的和原则。　　

综上，本文构建的学生资助财政资金绩效评价体系框架，能够系统客观地评价学生资助财政资金支出绩效，保障学生的受教育权利，激励获得资助学生的全面发展。同时，能够发现资金执行过程中存在的问题，提出有针对性的对策建议，进而推进学生资助经费管理规范化，提高学生资助资金支出绩效。

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引用格式：纪效珲，尹月，叶赋桂.学生资助财政资金绩效评价——基于中央专项彩票公益金学生助学项目的研究[J].教育学报，2023，19（1）：149-164.