从《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》解读《关于依法从严打击证券违法活动的意见》的执法态势

在中国资本市场31年的“历史长河”中，有两次以国务院办公厅名义下发的打击证券违法活动的文件，一次是2006年12月12日《关于严厉打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知》（以下简称《通知》），一次是2021年7月《关于依法从严打击证券违法活动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》将对资本市场产生什么影响，有何发展态势？以史为镜，可以知兴亡。我们不妨从《通知》创新举措、打击情况入手，分析《通知》与《意见》的差异，对《意见》下发后打击证券违法行为的态势进行解读。

一、落实《通知》的创新举措 

（一）成立整治非法证券活动协调小组

为切实加强对整治非法证券活动工作的组织领导，有效防范和整治非法证券活动，成立整治非法证券活动协调小组，协调小组成员有公安部、人民银行、工商总局、银监会、最高法院、最高检察院，协调小组办公室设在证监会，承担日常工作。

（二）采用性质认定函

性质认定解决了司法机关定性的顾虑，推进案件顺利审理。《通知》提到，非法证券活动经证监会及其派出机构认定后，省级人民政府要负责做好本地区案件查处和处置善后工作。办案实践中，前期一般由公安机关向证监会及其派出机构发函，再由证监会及其派出机构复函，对非法证券活动是否构成证券业务进行性质认定。

（三）开创刑事打击其他证券犯罪的新局面

2006年之前，证券违法案件进入刑事审判阶段的非常罕见。自从证监会与相关司法部门一起组成协调小组以来，双方不仅每年不定期召开工作会议，还围绕案件性质认定等有更多商讨。这套模式也应用到以后的打击“老鼠仓”、内幕交易和操纵市场等案件中。

二、《通知》和《意见》的区别

（一）标题不一样

《通知》的标题有“严厉打击”，《意见》的标题则为“依法从严”，两者表述不同从一定程度上说明两者侧重点略有不同，但不能说明《通知》就不依法开展打击。

（二）颁布部门不同

《通知》由国务院办公厅颁布，《意见》由中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布，足见《意见》所规范的内容更重要、达到新的历史高度。

（三）内容有较大不同

《通知》主要是规范非法发行股票和非法经营证券业务的打击和善后处置，而《意见》涉及到多方面内容：一是内容完整，包括指导思想、工作原则、主要目标和具体举措；二是证券违法犯罪类型包括打击信息披露违规、内幕交易、操纵市场、非法证券活动等；三是立法、执法和司法贯穿于一体，不仅有战略设想，而且有落地举措。

（四）是否规定性质认定存在不同

《通知》明确规定案件查处要有性质认定，司法机关经过这么多年探索，在实践中已不需要证监会出具性质认定了，故《意见》未提及性质认定。

（五）民事赔偿制度存在不同

《通知》提到，当事人符合民事诉讼法规定的起诉条件的，可以通过民事诉讼程序请求赔偿。而《意见》则对民事索赔规定较为详细，包括“抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施。修改因虚假陈述引发民事赔偿有关司法解释，取消民事赔偿诉讼前置程序。开展证券行业仲裁制度试点”。

三、《意见》颁布后打击证券违法的态势

（一）总体目标

1、加强立法

《上市公司监督管理条例》、《证券公司监督管理条例》、《新三板市场监督管理条例》、等法规、规章将出台，《证券期货行政执法当事人承诺实施办法》已在近期出台。

2、各省市成立领导小组

中国证监会已牵头成立打击资本市场违法活动协调工作小组。按照此前证监会各派出机构与当地有关部门成立整治非法证券活动协调小组的经验，各省市可能会先后成立打击资本市场违法活动协调工作小组。

3、提高证券违法成本

《证券法》、《刑法修正案十一》从行政和刑事角度重拳打击了证券违法行为。此外，《意见》还提出取消民事赔偿诉讼前置程序、开展证券行业仲裁制度试点，也将进一步提高民事索赔金额，实质上将大幅提高了证券违法成本。

（二）完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系

1、司法解释

有关刑事案件立案追诉标准、虚假陈述引发民事赔偿的司法解释即将出台。

2、制定期货法

《期货法（草案）》已进行二读，估计明、后年有可能颁布。

3、完善证券法配套规章

除已出台的《证券期货违法行为行政处罚办法》等规章外，证监会还将按照《意见》要求，尽快出台其他相关规章，并将提请国务院出台上市公司、证券公司、新三板等领域的监督管理条例。

4、退市制度（上市公司及基金管理人的退市）

退市制度是一个健康有序的资本市场之必须。为此，证监会也会抓紧构建上市公司优胜劣汰的良性循环机制，并对严重违法违规的基金管理人依法实施市场退出。

（三）建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制

1、在中央和各省市成立打击资本市场违法活动协调工作小组

中央已成立打击资本市场违法活动协调工作小组，各省市的协调工作小组预计将分阶段有序成立，但成立时间尚无硬性指标，更有待于实践的进一步探索。

2、完善证券案件侦查、检察和审判体制机制，

继公安部证券犯罪侦查局在证监会派驻外， 2021年9月18日，最高人民检察院驻中国证券监督管理委员会检察室（以下简称驻会检察室）揭牌成立。

2018年8月20日，上海金融法院揭牌成立。2021年3月18日，北京金融法院设立。深圳作为重要的交易场所和金融机构集聚地，临近的广州期货交易所也建立了，具备建立金融法院的基础，按照《意见》的部署，设立深圳金融法院的步伐也将更近了。

3、强化地方属地责任

《意见》吸收《通知》的成功经验，在坚持金融管理主要是中央事权前提下，强化属地风险处置责任，维护社会稳定。

（四）强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法

1、依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。

2、对资金占用、违规担保等严重侵害上市公司利益的行为，要依法严肃清查追偿，限期整改。

3、加大对证券发行人控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等有关责任人证券违法行为的追责力度。

4、加强对中介机构的监管，存在证券违法行为的，依法严肃追究机构及其从业人员责任，对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。

5、加快推进相关案件调查、处罚、移送等工作。如新的《行政处罚》规定立案之日起1年内调查结束。

6、依法严格控制缓刑适用。之前对“老鼠仓”、内幕交易适用缓刑的较多，但以后会减少缓刑的适用。

7、打击非法证券投资咨询和场外配资，加强涉地方交易场所案件的行政处置与司法审判工作衔接，有效防范区域性金融风险。如近几年对场外配资加大打击力度，很多当事人都被追究刑事责任。

而对于涉地方交易场所也在加大整治力度。近日,清理整顿各类交易场所部际联席会议办公室(设在证监会)致函29个辖内有金融资产类交易场所的省级政府办公厅,要求立即组织省级地方金融监管局商人民银行、银保监会、证监会派出机构开展对辖内金交所的现场检查工作，相信是为后续风险处置和追究有关人员法律责任做铺垫。

8、加强债券市场统一执法。之前债券市场执法案件较少，后续随着监管力量的夯实，

以及证监会强化对债券市场违法行为的统一执法，欺诈发行债券、信息披露造假、中介机构未勤勉尽责等债券违法行为将不断涌现。

9、加大对私募领域非法集资、私募基金管理人及其从业人员侵占或挪用基金财产等行为的刑事打击力度。最近几年，私募基金乱象频现，今后一段时期，私募领域的刑事打击很可能掀起一个高潮。

作者简介

秦辉 北京德和衡（上海）律师事务所 合伙人

税务师、中级审计师、中级经济师、企业法律顾问资格，前某证券监管机构副处级调研员。

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