秦辉：浅议我国反洗钱监管趋势及相关制度完善建议

浅议我国反洗钱监管趋势

及相关制度完善建议

2020年开年，已经有华泰证券等多家公司收到巨额反洗钱罚单，为近年来罕见。当监管部门的处罚大棒落下时，我们猛然发现，反洗钱原来离我们并不遥远。反洗钱监管的未来走势将如何展开？相关法律法规是否还有完善的空间？本文将围绕这些问题进行逐一梳理并提出完善建议，以期对我国的反洗钱监管工作有所裨益。

一、我国反洗钱的监管趋势

1.对义务机构处罚金额由小到大①

以券商为例。2018年，中国人民银行（以下简称央行）对中国银河证券未按照规定履行客户身份识别义务、与身份不明的客户进行交易等2项违法行为处100万元罚款，对责任人员处6万元罚款。②2020年2月，央行对华泰证券未按照规定履行客户身份识别义务、与身份不明的客户进行交易、未按规定报送可疑交易报告等3项违法行为罚款1010万元，对4名责任人员各处3.5-4.5万元罚款。③

由于央行未公布详细的处罚决定书，笔者无法比较两份行政处罚决定内容的差别，但罚款金额快速增长却是不争的事实。

2.监管范围由金融机构向特定非金融机构扩张

2007年，在反洗钱工作部际联席会议第四次工作会议上，时任央行行长周小川提出，要进一步扩大反洗钱监管范围，研究启动在律师、房地产和彩票行业等特定非金融领域开展反洗钱和反恐融资工作。2018年，央行发布《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发〔2018〕120号），就房地产开发企业、房地产中介机构、律师事务所、会计师事务所、公证机构和公司服务提供商等特定非金融机构在开展相关业务时应当履行反洗钱义务作了规定。

3.监管理念由“合规为本”转向“风险为本”

所谓风险为本，即实行差异化监管，对风险高低不同的义务机构配置不同的监管资源，以发现和堵塞风险漏洞。2008年央行开始研究并逐渐推行“风险为本”的监管方法。④

2012年3月28-29日，中国人民银行反洗钱工作会议在西安召开。会议提出要转变观念，依法履职，切实推动风险为本监管思路的转变。2017年，国务院发布《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》，将反洗钱和反恐怖融资工作提升到国家战略高度，标志着中国实践了FATF倡导的“风险为本”（Risk-based approach）反洗钱策略。⑤

二、我国反洗钱的监管特点

1.日常监管由相关部门负责，但处罚须由央行作出

根据《反洗钱法》，央行负责制定规章，进行检查、调查和处罚，国务院有关金融监管机构负责参与制定规章，提出反洗钱内控制度的要求。由于《反洗钱法》并未规定除央行外的其他监管部门有检查权和处罚权，有可能导致违反反洗钱规定的行为无法及时被处罚，如果缺乏畅通的信息反馈机制，则相关违反反洗钱规定的行为甚至有可能不被处罚，影响反洗钱的执法效果。

2.监管对象是金融机构和特定非金融机构

《反洗钱法》主要规范对象是金融机构，在《反洗钱法》全文37条中，“金融机构”出现了47次，而“特定非金融机构”仅出现2次。这与《反洗钱法》制定时金融机构主要承担反洗钱义务有关，符合当时的实际情况。后来，央行及行业主管部门通过通知的形式，对特定非金融机构的反洗钱义务进行了明确。

3.《反洗钱法》较为原则，具体监管以部门规章和通知为主

我国有关反洗钱的法律规范有《反洗钱法》、《中国人民银行法》。因《反洗钱法》为我国第一次制定，规范对象以金融机构为主，全文仅37条，法条内容较为原则。随着我国反洗钱经验不断积累，央行后来发布了大量部门规章和通知。部门规章有《金融机构反洗钱规定》、《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》和《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》等10多个，其他则为央行及其办公厅通知。

三、洗钱相关犯罪的特点

反洗钱立法是为了防止洗钱而制定。如果没有洗钱，就无反洗钱存在之基础。因此，为了更好地分析我国反洗钱的监管趋势，有必要了解我国洗钱相关犯罪特点。

1.广义的洗钱犯罪

具体包括三个罪名，即《刑法》第191条洗钱罪、第312条的掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪，第349条的窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪。这三个罪名内涵较为类似，都有掩饰、隐瞒犯罪违法所得及其收益来源的特征。

2.行政违法与刑事犯罪界限模糊

根据我国《刑法》第191条、312条及349条关于洗钱犯罪的罪状表述，可知，我国的洗钱犯罪属于典型的行为犯，在立案标准暨入罪门槛上并没有明确的数额及情节要求，这就导致洗钱行为的行政违法与刑事犯罪界限较为模糊。一旦监管机关查实并认定相关主体存在洗钱行为，则移送司法机关追究刑事责任的风险较大。

3.反洗钱强度与洗钱犯罪的发案率呈负相关

比较2014-2018年反洗钱处罚案件和洗钱相关犯罪数量，可以发现一个很有意思的现象，即反洗钱每年处罚数量逐年递增，洗钱相关犯罪数量则逐年递减，这也符合事物发展的一般逻辑，说明加强反洗钱监管是有成效的。

四、目前存在的问题

1.监管职责不够清晰

根据《反洗钱法》，央行对反洗钱违法行为有处罚权，而其他监管部门没有处罚权。这可能会导致出现监管空白地带，即其他监管部门对反洗钱义务机构有提出监管要求的权力，但对违反监管要求的行为如不及时向央行反馈，则相关违法行为要么得不到制裁，要么虽得到制裁、但处罚的及时性得不到保障。

2.对特定非金融机构反洗钱义务的规定缺乏针对性

我国反洗钱最早从银行开始，银行反洗钱力量也最为雄厚，对银行的反洗钱监管也更有经验。而对特定非金融机构的反洗钱监管时间不长，经验尚待进一步积累，《反洗钱法》等对特定非金融机构反洗钱义务基本照搬对金融机构的反洗钱监管，缺乏针对性。

3.处罚依据及标准可能不统一

以对特定非金融机构的处罚标准为例，如由央行按照《中国人民银行法》第46条进行处罚，可给予警告，没收违法所得，处违法所得1-5倍罚款或处50-200万元罚款；对责任人员给予警告，处5-50万元罚款。但根据《反洗钱法》，同样的违法行为，对金融机构可予以最高500万元的罚款乃至建议有关金融监管机构责令停业整顿或吊销其经营许可证。这样一来，同样的违法行为，对于不同的行为主体，却要适用不同的法律，处罚的标准也不统一，易引起争议。

4.行政处罚公开程度不够

央行对华泰证券处罚1010万元，应该说，这是一项有较大社会影响的行政处罚，根据《政府信息公开条例》，对行政处罚决定书应予以公开。而央行虽然公布了行政处罚决定书的罚款总额，但没有公布单项违法行为的罚款金额，也没有公布涉案违法行为的具体内容，让人理解起来颇为困难。

五、关于完善的建议

2003年5月，中国人民银行成为反洗钱工作部际联席会议的牵头单位，成员单位也从16个增加至23个（2018年因国家机构调整变为21个）。在此之后，央行主持制定并报国务院批准《反洗钱工作部际联席会议制度》，涉及反洗钱的行政处罚数量及金额逐年递增，而洗钱相关犯罪数量则逐年递减，这与央行反洗钱有效监管是分不开的。为进一步推进反洗钱监管成效，笔者建议：

1.根据监管效果评估完善监管职责

从实践来看，行业主管部门有自身的监管职责和视角，要求其对反洗钱义务机构进行充分监管是不现实的，难以起到较好的监管效果。建议央行对目前多重主体的监管效果进行评估，并根据评估结果决定采用更为合理的监管体制。

2.对反洗钱相关规定进行修改完善

为避免对同是反洗钱违法行为的处罚标准不一，针对特定非金融机构的监管，可以采用以下两种方案之一：一是根据《反洗钱法》，和相关行业主管部门共同制定特定非金融机构反洗钱规定；二是在适当时机修改《反洗钱法》，结合对特定非金融机构的监管经验，将对特定非金融机构的反洗钱义务及法律责任纳入《反洗钱法》。

3.全文公开行政处罚决定书

希望央行能够全文公开行政处罚决定书，这不仅是对反洗钱义务机构的一种有力震慑，也是在积极履行信息公开职责，与银保监会、证监会也能保持步调一致。作为金融监管部门的老大哥，央行如能及时全文公开反洗钱行政处罚决定书，必将对中国反洗钱监管的法律研究及实践起到重大推动作用。

 [注释]

①义务机构为专业术语，指履行反洗钱义务的机构，在央行官网分支机构的工作动态中较多应用该术语。

②③见央行官网http://www.pbc.gov.cn/zhengwugongkai/127924/128041/2161421/index.html。

④见刘争鸣《十一五”时期人民银行反洗钱工作成效显著》，2011年2月18日载于央行官网http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/2850291/index.html。

⑤见《专家解读<中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告>：继续推动中国反洗钱和反恐怖融资工作向纵深发展》，载于央行官网，转自2019年4月19日的《中国金融新闻网》。

来源：德和止争

作者简介

秦辉 北京德和衡（上海）律师事务所 合伙人

税务师、中级审计师、中级经济师、企业法律顾问资格，前某证券监管机构副处级调研员。

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