秦辉：从法律责任体系等视角看上市公司信披办法的修订
自《上市公司信息披露管理办法（修订稿）《征求意见稿》（以下简称《征求意见稿》，《上市公司信息披露管理办法》简称《信披办法》）发布以来，市场反响热烈，各种解读纷至沓来。笔者认为，在《证券法》确立“峻法”并向“严刑”靠拢背景下，无论法律抑或行政规章，总少不了法律责任的承担。若从《信披办法》修订背景、法律责任体系等视角出发，来把握《信披办法》修订的精髓，认识其修订蕴含的丰富意义，恐将事半功倍。
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《信披办法》为何要改？
1、落实新《证券法》提高违法成本的规定
徒新《证券法》不足以自行。新《证券法》于2020年3月1日正式实施后，证券监管机构多方面入手惩治信披违法行为。证监会主席易会满于2020年6月接受财新专访时强调，治理财务造假行政罚款多少不是最主要的，后续的民事追偿和刑事惩戒构成了立体化的惩治体系，这更为重要。作为与新《证券法》实施密切相关的《信披办法》，更应发挥承上启下之功效，编织更细更有操作性的法律之网，比如强调民事责任的追偿，比如规定多种查处周期较短的监管措施。
2、加大监管力度，构建紧密衔接的监管体系
按照《证券法》第八十七条规定，证券监管机构和证券交易场所对信息披露行为都进行监督。从字面含义来看，似乎两者监管没什么区别，但证监会的监管是行政监管，可对信披义务人进行行政处罚；而交易所是一种自律和一线监管，可对信披义务人进行纪律处分，并负有移交案件线索给证监会的责任。当然，关于这两者之间的分工，今后随着注册制的推进，职责划分将更趋合理。
3、对信披义务相关主体的义务作进一步明确规定
可以说，在新《证券法》实施前，《信披办法》是信披领域规定较详细的一部规章，这次新《证券法》吸收《信披办法》的原则、行政执法经验等，专章规定信息披露，授权部门规章可以规定其他信息披露义务人承担信披义务。因此，《征求意见稿》第五十三、五十四条增加会计师事务所和资产评估机构应遵守中国证监会制定的监管规则的规定。
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《信披办法》主要改在哪？
这次修订主要特点：条文总数保持不变，但由于这次修改是在推进注册制背景下实施的，可谓旧瓶装新酒，违法主体大概率会增加，以后我们可能看到一长串包括董事、监事、高管和中介机构在内的被处罚名单。具体修改内容如下：
1、增加简明清晰、通俗易懂原则。这两条原则的确比较“原则”，因为没有具体罚则。
2、进一步夯实信披责任。如《征求意见稿》第二十四条从程序上规定董事会要对定期报告进行审议；第二十七条则规定董事会要对非标审计意见作出专项说明，交易所认为涉嫌违法的则要提交证监会立案。
3、对重大投资进行明确。《征求意见稿》第三十条规定临时报告中重大事件包括公司的重大投资行为，即公司在一年内购买、出售重大资产超过公司资产总额百分之三十，或者公司营业用主要资产的抵押、质押、出售或者报废一次超过该资产的百分之三十。
4、关联交易-容易忽略的条款。即《征求意见稿》把关联交易列为需临时报告事项，第三十条（三）规定，公司……从事关联交易，可能对公司的资产、负债、权益和经营成果产生重要影响。
5、借鉴科创板非交易时段信息披露的相关规定。《征求意见稿》第四十一条规定，上市公司和相关信息披露义务人确有需要的，可以在非交易时段对外发布重大信息，但应当在下一交易时段开始前披露相关公告。
6、《征求意见稿》将会计师事务所、资产评估机构应遵守中国证监会制定的规则纳入第五十三、五十四条中，笔者认为可进一步解决行政处罚法律依据匮乏的问题。
7、增加责令公开说明等监管措施。《征求意见稿》第五十九条规定：（四）责令公开说明；（五）责令参加培训；（六）责令定期报告；（八）暂不受理与行政许可有关的文件；（九）限制股东权利（如限制行使表决权等）；（十）责令暂停或者终止重组活动（或者责令暂停、停止收购活动）。
8. 《征求意见稿》将主要处罚依据由原《证券法》第一百九十三条调整为新《证券法》第一百九十七条，最明显的变化当然是罚款数额大幅提高（详见本文三.3）。
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违反《信披办法》，须承担哪些法律责任？
《信披办法》修订的落脚点，还是法律责任的承担。证监会易会满主席认为，从发达国家经验看，资本市场不法行为者，一怕坐牢，二怕被大众投资者诉讼索赔。证监会将和有关方面一起行动，一方面抓紧推进中国特色的证券集团诉讼制度落地，充分发挥投资者保护机构作用，既让投资者得到补偿，又能有效避免滥诉；另一方面，继续加大工作力度，推动刑法修订，大幅提高证券期货犯罪的刑期上限和罚金标准，让违法犯罪者承担应有的责任。《信披办法》涉及的法律责任主要有：
1、监管措施。2009年 3月，证监会颁布《证券期货市场监督管理措施实施办法（试行）》，该办法规定了18种监管措施。由于《信披办法》于2007年1月制定，上述部分监管措施未在《信披办法》中体现，故本次修订根据需要将部分监管措施纳入到《信披办法》中。
2、证券市场禁入。新《证券法》第二百二十一条规定，证券市场禁入，是指在一定期限内直至终身不得从事证券业务、证券服务业务，不得担任证券发行人的董事、监事、高级管理人员，或者一定期限内不得在证券交易所、国务院批准的其他全国性证券交易场所交易证券的制度。
3、行政处罚。一般而言，涉及信息披露违法行为的，大多按照新《证券法》第一百九十七条规定进行处罚，即信息披露义务人未按照本法规定报送有关报告或者履行信息披露义务的，责令改正，给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以二十万元以上二百万元以下的罚款。
信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以五十万元以上五百万元以下的罚款。
4、民事责任。《征求意见稿》第四条规定，发行人、上市公司及其控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等作出公开承诺的，应当披露。不履行承诺给投资者造成损失的，应当依法承担赔偿责任。实际上，董监高等承担民事赔偿责任不止这一条规定，在新《证券法》信息披露专章中就规定很多需承担民事赔偿责任的情形，此处不再赘述。
5、刑事责任。《征求意见稿》第七十条规定，违反本办法，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。按照《刑法》规定，最主要的罪名是违规披露、不披露重要信息罪。
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监管趋势预判
由于信息披露规则体系繁杂，履行信披义务相关主体众多，监管机构和监管对象会有一段磨合期，监管对象甚至可能出现不知法犯法的情形。具体如下：
1、交易所适时修改《上市规则》。《信披办法》修订后，作为一线监管部门，后续两个交易所会对《上市规则》等进行相应修改，上市公司及董监高需花费较多时间熟悉新规则，避免低级违法。
2、由于大数据监管的快速发展，加上监管部门之间分工更为合理，信披违法行为2021年可能出现井喷现象，尤其是2021年年报公布后。
3、由于办案有一定周期，最快可能2021年对信披违法行为案件按新《上市公司信息披露管理办法》作出处罚决定。
作者简介
秦辉 北京德和衡（上海）律师事务所 合伙人
税务师、中级审计师、中级经济师、企业法律顾问资格，前某证券监管机构副处级调研员。
邮箱：qinhui@deheheng.com