环境重大变动的法规基础及应用探讨

前段时间，公众号“清合”以《云里雾里的重大变动——小马哥商榷（二）》对重大变动进行了较为详细的梳理及说明。本文主要从重大变动的实际运用方面，展开探讨。

一、重大变动的起源及发展

1.《建设项目环境保护管理条例》——行政法规——1998年

《建设项目环境保护管理条例》下文简称《建管条例》是1998年，由国务院颁布的行政法规，首次提出了“重大变化”

——第十二条　建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表经批准后，建设项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺发生重大变化的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

 2.《中华人民共和国环境影响评价法》——法律——2002年

第一版2002年颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》），第二十四条提出了“重大变动”的规定。

——第二十四条建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。 

3. 《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》——部门规章——2015

《关于印发环评管理中部分行业建设项目重大变动清单的通知》（以下简称《清单通知1》）根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》有关规定，建设项目的性质、规模、地点、生产工艺和环境保护措施五个因素中的一项或一项以上发生重大变动，且可能导致环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）的，界定为重大变动。属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。

该通知制定了水电等部分行业建设项目重大变动清单。

 4. 《建管条例》修订、《环评法修订》的修订

建管条例2017年进行了修订，第十二条——由1998年的“重大变化”改为“重大变动”

第十二条　建设项目环境影响报告书、环境影响报告表经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表。

环评法于2016年及2018年分别进行了修订。两次修订，并没有对第二十四条进行修订，还是沿用2002年颁布实施的法条。 

5. 《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》——部门规章——2018年

《关于印发制浆造纸等十四个行业建设项目重大变动清单的通知》（以下简称《清单通知2》）在2015年的《清单通知1》基础上，增加了十四个行业的重大变动清单，每个行业清单，依然是从规模、建设地点、生产工艺、环保措施方面进行了情况规定。

 上述的梳理，就是笔者对“重大变动”起源及发展的梳理。

 二、何为重大变动

何为重大变动，在《建管条例》、《环评法》、《清单通知1》中均有定义，从建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施这五大方面进行考量。

1.关于“性质”

在2015年及2018年的两个《清单通知》中，均没有对建设项目性质进行定义。笔者也尝试从投资口方面了解何为项目性质，未果。若从环评专业上理解，项目性质可以理解为新建、扩建、改建。但从新改扩来理解重大变动，好像关联性不大。

在清单通知发布的三年多以来的实践总结，个人认为，建设项目的行业类型，就是重大变动中的“性质”。

如同样排放污染特征相同的两个项目，如餐厅、洗衣店，都是以COD、LAS为废水表征污染物的，但若从餐厅变化为洗衣店，在“性质”上，应该就是发生了重大变动。

 2.两个“重大变动”字面一致，内涵不同

在《清单通知》发布后，本以为可以更加清晰，但在实际运用中，却有较大分歧，特别是管理部门与建设项目的企业间。

该分歧源于，2015年的《清单通知》中，出现了两次重大变动，具体如下：

两个《清单通知》的四个核心疑问：

①建设项目的性质、规模、地点、生产工艺、环保措施发生的重大变动，是否应该理解为“工艺重大变动”；

②环境影响显著变化（特别是不利的环境影响加重）的重点变动，是否可以理解为“环境重大变动”？

③第一批九个行业，第二批十四个行业的清单中列明的重大变动，究竟是指“工艺重大变动”，还是指“环境重大变动”？

④“工艺重大变动”是否必然导致“环境重大变动”？若发生了“工艺重大变动”，但没有发生“环境重大变动”，是否需要重新申报环评？

两个“重大变动”的内涵，显然不一致，但在《清单通知》中，遗憾的，都定义为“重大变动”，这样为执行中带来了巨大的困惑。困惑在于，若达到清单规定的“重大变动”，无论是污染物的减排还是不利环境影响的减少，管理部门大多定义为“重大变动”，让建设单位重新申报环评，因为这样做比较保险，这个可以理解。

那在执行过程，是发生了工艺的重大变动就需要重新申报环评呢？还是在发生了环境重大变动才重新申报环评？

三、重大变动的存在价值及作用

做一次环评，对于大型项目而言，就是“伤筋动骨”，回顾性评价、三本账等工作量何其之大——时间上，伤不起；对于小型项目，再做一次环评——金钱上，伤不起。

所以是否重大变动的鉴定价值，或者说最大价值，就是——不属于重大变动的，就不用重新报环评了；在2015年的时候，纳入竣工验收管理（确认变动的合法性）；在2017年发布了《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评[2017]84号），纳入排污许可管理（在排污许可证中确认合法性）。

   1.竣工验收确认（变动合法性）

在《清单通知1》中已经明确“属于重大变动的应当重新报批环境影响评价文件，不属于重大变动的纳入竣工环境保护验收管理。”

   2.排污许可核发确认（变动合法性）

在《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》（环办环评[2017]84号）中已明确

——发生变动但不属于重大变动情形的建设项目，环境影响报告书(表)2015年1月1日(含)后获得批准的，排污许可证核发部门按照污染物排放标准、总量控制要求、环境影响报告书(表)以及审批文件从严核发，其他建设项目由排污许可证核发部门按照排污许可证申请与核发技术规范要求核发。

3.结论

纳入排污许可管理的项目，在办理竣工验收前，必须拿到排污许可证，所以，不属于重大变动的，在排污许可证中进行确认变动合法性。不（暂未）纳入排污许可的，在办理竣工验收验收是确认变动合法性。

剩下疑问，那谁来确认变动是否属于重大变动？

（1）待固废法修订后，竣工环保验收将全部变为自主验收，验收报告中，当然要明确是否属于重大变动，验收监测（调查）单位、验收组专家，必然要对是否发生重大变动进行负责及背书。

（2）纳入排污许可管理的单位，在排污许可申请及核发过程，对于是否复属于重大变动，在排污许可证中明确。说白了，属于重大变动，不发放排污许可证（或者按照《排污许可管理办法（试行）》的六十一、六十二条处理）；不属于重大变动的，发放排污许可证。

但是，但是，但是，发放排污许可证的审核部门，对于企业的变动，是否属于重大变动，会不会云里雾里呢？非常可能。在没有专业技术团队介入的情况下，管理部门是否能抽出时间，或者是否有能力确认其变化是否属于重大变动？在《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》（环环评[2018]11号）中，关于建设单位、环评单位、评估单位、审批单位的角色及功能已经初露倪端。

——加强事中监管，对环保部门要重点检查其环评审批行为和审批程序合法性、审批结果合规性；

对技术评估机构要重点检查其技术评估能力、独立对环评文件进行技术评估并依法依规提出评估意见情况，是否存在乱收费行为；

对环评单位要重点监督其是否依法依规开展作业，确保环评文件的数据资料真实、分析方法正确、结论科学可信；

对建设单位要重点监督其依法依规履行环评程序、开展公众参与情况。

其实，在这个过程，谁最重要？确保数据资料真实、分析方法正确、结论科学可信，何其重要！！！谁？不言而喻。

四、重大变动论证方式研究

回到本文的第二大点，何为重大变动？笔者一直认为是“环境重大变动”才算是重大变动，清单中各行业的只是定义了“工艺重大变动”。工艺重大变动未必会导致环境重大变动，若环境未发生重大变动，则不需要重新报环评。就此事，专门发信到部长邮箱，可惜未得到回复。

那对于一些发生了较大变动，甚至是清单中的“工艺重大变动”，就需要进行排除嫌疑——进行专项论证，是否发生环境重大变动。特别是在申领排污许可之前，尤其重要。

环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重）就是环境重大变动的判断依据，论证报告就是围绕这个来开展。

笔者近期承担了几项在验收前、在申领排污许可证前，需要进行非重大变动论证的案件。在承接案件的过程，在争取委托、然后确保论证结果科学可信、分析方法正确的进行了大量的思考。就思考过程，进行分析。

1.争取委托

非重大变动论证在工作方法上与环评工作存在高度一致，但工作边界及工作深度又与环评不一样。环评由导则控制，工作广度深度对于内行人，认识基本差别不大。非重大变动论证，没有导则控制，所以，结论形式、论证深度、广度就有可能差别很大。不同的课题组，做出来的广度深度可能差距甚远，这样的结果就是，工作报价相距甚远。

在唯结果论的绝大部分客户面前，不考量工作时间、课题费用下的全面、科学论证，结果就是——没有机会去论证。但单考量时间、费用下的优势，获得论证机会，但工作经费有限下，推导出的结论，论据不足，论证过程不当，也失去了论证的意义。同时，后者的项目负责人、承担项目的法人组织（姑且认为是评价机构吧）也背负了一个大大的定时炸弹。

平衡两者的关系，考验的就是智慧与胆识。

2.论证方向

环境影响显著变化（特别是不利环境影响加重），决定因素，总结有三，定义为三驾马车：（1）污染物排放情况、（2）污染源排放方式、（3）外围条件。

（1）污染物排放情况

污染物排放情况排口了污染排放因子、污染物排放排放浓度、排放强度、污染物排放量。包括无组织及有组织排放，正常排放及非正常排放。

（2）污染物排放方式

对于有组织排放而言，包括连续排放及间歇排放、排放口位置、排放口数量、排放口高度、排放风量等影响污染物扩散的内在因素。

（3）外围条件

主要包括影响污染物扩散的外部条件，如地形、气象条件、水文情况、受体情况等。

上述三大要素的综合，即可推导出是否重大变动。

3.案例分析

以一大气排放口数量变化的案例而言，侃侃论证思路及方法。

首先必须搞清楚可能发生重大变动的三驾马车：污染源、排放方式、外围条件的实际情况。

（1）排除不发生影响的因素

由于项目现在地就是原环评选址所在地，平面布置基本一致，所以，外围的气象条件，地理因素等基本可忽略不计，不视为影响重大变动的影响要素（专业判断法）。

（2）影响要素的判断

后续，就着重论证污染源排放情况、污染源排放方式的变化。再次强调，同种污染因子，排放量大了，不一定就发生了环境重大变动（环境重大变动是客观要素，总量指标是主观行政管理要素，不在这讨论），必须与排放方式结合论证。如原排放口15米，A污染因子排放量为10；现排放口高度30米，A污染因子排放量为12.明显12比10大了，但是否是不利影响增加了？？？要通过30米及15米的预测分析对比方可得出。当然，这里的边界条件是污染物排放量12和10的边界条件一致，不因两者排放差距，背后又存在二次污染因子的变化情况。

（3）污染物（单因子）产生及处理情况

①通过现场调研、原环评对比及必要的核算，通过污染源产生的相关的工艺、设施、原辅材料等要素的分析，得出污染物的产生强度是否超过原环评？有没有新的污染因子产生？

②若有新的污染因子产生，按照现行的管理情况，基本认定为重大变动（说白一点，就是原环评盖不住）。

③若污染物的产生强度没有超过原环评，污染防治措施沿用原环评的工艺，排放口设置与环评没有变化，则工艺、规模等情况发生的变化，也不足以增加不利环境影响，就是原环评的污染情景能盖章现在的情况，所以，应该是属于非重大变动。

④若污染因子没增加，污染物的总量超过原环评，排放口情况也发生了变化（如分散了排放口，提升了排气筒高度等），则不能直接通过污染物排放来对比是否发生了不利环境影响的增加，必须通过原环评及现实情况的影响预测对比用于分析，以验证是否发生了不利环境影响的增加，从而确定是否属于重大变动。

大气环境影响变动情况论证，程序如下图，自下而上开展工作。在工作中必须对无污染无排放情景、污染物排放量、外围条件等三方面展开充分调查后，进行分析论证。

五、是否发生重大变动情景分类说明

1.情景1 生产工艺多了污染因子——重大变动

按照现行管理规定，基本认定为重大变动。

2 情景2 处理过程多了污染因子——重大变动

因为变更了污染防治措施，在处理污染物过程，产生了新的污染因子，并且是原环评在整个项目中都不涉及的污染因子。这次情况与情景1相似，只是情景1的新因子在生产工艺中产生，情景2的新因子在污染物处理过程产生。情景2也基本会认定为重大变动。

3 情景3 产生量增加，排放不增加，排放口不变——非重大变动

因为工艺原因（包括产能扩大，技改等），污染物产生量大了，但通过增大污染防治措施处理能力，排放量与原环评相比，没有超出。并且，在污染物去除过程，直接向外环境排放的污染没有增加的（这里强调的是在项目内直接向外环境排放的污染物没有增加，如有机废气多了，吸附法的废活性炭多了，通过危废转移方式处置活性炭的方式；但是，依托污水处理厂处理废水的，应该另当别论。）。

4.情景4 排放增加，排放口没变化——重大变动

在污染物排强度增大，排放口情况没有变化的情况下，与原环评相比，不利环境影响必然增加，必然属于重大变动。

5.情景5及6 产生量增加排放增加，排放口有变化——是否重大变动，待定？

经预测分析对比，不利影响没有增加——非重大变动；

经预测分析对比，不利影响增加——属于重大变动；

6.情景7是属于增产不增污，技改不增污（包括水气声固废），排放口不变——非重大变动

各类型变化情形，见下图总结所示。

六、继续探讨疑问

污染因子变动了，是否属于重大变动？

笔者觉得不能画上等号，以下一个简单案例说明。

某电镀厂，进行技术改造，用镀锌来替代镀镍（不考量电镀工艺），废水特征污染因子由总镍变为总锌。引入环境税法的计算方法，假设该项目技改前，年排放总镍是1kg，镍的污染当量值（千克）为0.025，年排放镍的污染当量为40；技改后，年排放锌1kg，锌的污染当量值（千克）为0.2，则年排放锌的污染当量为5.

上述例子很明显，技改后，污染因子变更了，由第一类污染物降低为第二类污染物，污染当量也减少了，假设在有对应因子水环境容量的情况下，这样的变化属于不利环境影响增加吗？？？