党代会要求创新医防协同（融合），万字长文给解答
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主题：追寻理想中国（中期）科普专家/患者组织建言专病防控体系
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标题
党代会要求创新医防协同（融合），
万字长文给解答
原标题
防治结合：内涵、问题与实施路径
作者
苗艳青1 孙华君2，3 杜汋2，3
1 国家卫生健康委卫生发展研究中心
2 天津医科大学公共卫生学院
3 天津市基本公共卫生服务质量控制中心
来源
《卫生经济研究》
2022年10月第10期
基金项目
国家卫生健康委体改司委托课题
“防治结合相关文献研究”（2022-2）
国家卫生健康委基层司委托课题
“基层慢病医防融合重点联系点
和重点人群服务效果评价研究”
思维导图
（点击下方图片，可浏览高清大图）
正文
“防治结合”的理念最早可追溯至2000多年前，中医提出了“治未病”，即无病先防、既病防变。防治结合是为了贯彻落实“预防为主”的卫生工作方针而对卫生系统提出的具体要求，在不同时期、不同层面有不同的表现。本研究从宏观、中观、微观层面理解和阐述防治结合的内涵，对防治结合存在的困难与问题，及其原因进行剖析，提出新时期防治结合的策略和实施路径。
防治结合的内涵
01
宏观层面：防治结合是卫生系统与外系统之间的联防联控机制
宏观层面的防治结合就是“医防协同”，主要有两种情况。一是在传染性疾病防控和面对重大公共卫生事件时，卫生系统与外系统之间进行“防、治、管”一体的联防联控机制协同，共同防控传染性疾病、处理重大公共卫生事件。例如在抗击新冠肺炎疫情过程中逐步建立起来的国务院联防联控机制，就是宏观层面的“防治结合”机制。二是针对主要慢性非传染性疾病的“医防协同”，在分析影响城乡居民健康的主要危险因素基础上，相关部门各自承担职能，发挥功能。例如在健康中国行动方案中，国家层面成立了健康中国行动推进委员会，制定了《健康中国行动（2019—2030 年）》，详细规定了15项行动的目标、指标、任务和职责分工，统筹指导各地各部门加强协作，研究综合防治策略。
02
中观层面：防治结合是以医院为中心、基层机构为成员的防病治病体系
关于中观层面的防治结合内涵阐述，最早出现在1965年，提出防治结合的内涵是以医院为中心，和卫生院、保健站共同组成一个防病治病的战斗整体，“分工防治，分片负责”；由医院负责技术指导，充分发挥基层医疗卫生人员的积极性，贯彻预防为主的方针，将一般疾病控制在基层，使群众无病早防，有病早治，就近就医，这是对“防”的界定，而医院要重点解决疑难病症，这是对“治”的界定，同时医院要协助基层开展防治工作，保健站、卫生院、医院层层负责、合理分工。这是对防治结合内涵的第一层释义。其二，从单个疾病的角度阐述防治结合的内涵：医院采取专业归口、分科负责的办法，实行门诊、病房、地段、工作“一条龙”，全面指导辖区内防治工作，防病治病，一包到底。可见，中观层面的防治结合，主要是指医院和基层医疗卫生机构之间的功能互补，是卫生系统内部明确责任、合作共赢的一种服务整合方式。
03
微观层面：防治结合是指临床医生在疾病诊疗过程中，既要有预防理念，又要有治疗措施，实现医防融合
微观层面的防治结合，主要指机构内部将医疗服务和预防服务融合在一起，具体指临床医生在疾病诊疗过程中，将预防理念和措施综合到治疗当中，为患者提供整合连续的医疗卫生服务，即在卫生机构内部实现初级卫生保健、全科与专科医疗、康复、护理等服务融合，以及人员管理、财务管理、绩效管理和信息系统等关键激励约束机制和支持系统的融合，以患者需求为导向提供全流程的健康管理服务。也有学者认为，临床医学和预防医学不是并列、并行的两个体系，“医”中包括“防”，“防”是“医”的一部分。
可见，微观层面和中观层面的防治结合可以理解为将治病和防病高度结合起来，通过系统的健康管理，实现早预防、早发现、早诊断、早治疗、早康复；宏观层面的防治结合可以拓宽到综合防治。
防治结合存在的困难与问题
01
“防”和“治”结合的功能定位不明，职责范围不清
首先，防治结合过程中，谁是主体的问题没有明确。从“防”和“治”的角度讲，主要承担机构分别是医疗机构和疾控机构，但到底是以医疗机构为责任主体，还是以专业公共卫生机构为责任主体，一直没有明确的规定。虽然从理论上看，“防”的责任主体以专业公共卫生机构为主，但防治结合过程中医疗机构的责任更加重大，每次疫情暴发，基本是一线临床医生发现的，临床医生是疾病防控的“前哨”。据统计，40%~50%的全国性公共卫生服务由医疗机构承担。
其次，“防”“治”如何结合，没有标准或明确规定，在医疗机构以及专业公共卫生机构内部如何结合，都没有具体规定。另外，医疗机构的公共卫生职能主要依据《医疗机构管理条例》《传染病防治法》《全国医疗机构卫生应急工作规范（试行）》等授权、委托或命令界定，目前相关的法律法规达20余部，医疗机构提供相关服务的政策依据分散在各项法律法规中, 无法形成严密规划、统一设计、协调一致的法规体系。
02
“防”和“治”的工作模式各自独立，沟通不畅
在工作模式上，“防”“治”工作互不交叉、互不融合，各干各的，疾控机构与医疗机构之间缺乏信息互通，资源难以整合利用。主要原因，一是疾病监测信息不准确，依赖于人力，存在不报、迟报、错报、漏报等现象；二是医疗机构和疾控机构的传染病信息网络缺乏互联互通，两者连接仅限于全国传染病网络直报系统，疾控机构主要靠医疗机构主动上报来获取疾病监测数据，相关诊疗信息、监测预警、数据分析、溯源等数据不能实时获得，影响疫情的及时处置。
03
“防”和“治”结合的动力不足，激励不够
一是财政对医疗机构承担公共卫生服务的补偿范围不明确。我国医疗机构承担着传染病防治、应急救治、突发公共卫生事件上报等公共卫生服务，财政对此应明确补偿范围和补偿额度，以激励医疗机构更好地做实“防治结合”，但实际上，政府对医疗机构的补偿往往比较模糊，甚至有些随意。
二是财政对医疗机构承担公共卫生服务的补偿水平偏低。由于公共卫生服务范围过大，成本测算缺乏科学的手段，医疗机构得到的补偿往往不足以弥补成本，因此医疗机构开展防治结合工作的动力不足。
04
“防”和“治”结合的人员缺乏，能力不强
人力资源是卫生服务供给的关键要素，临床医生由于承担了大量的门诊和住院服务，没有太多时间参与预防保健和公共卫生工作。例如在看病过程中，临床医生认为健康教育是独立于诊疗服务的非医疗服务，将其视为额外工作，应该由公共卫生人员接手；而公共卫生人员没有太多的临床经验，不能为患者提供有效的预防服务。另外，基层医疗卫生机构的公共卫生人员只能根据《国家基本公共卫生服务规范》提供服务，这些服务没有与治疗服务相结合，很多流于形式，群众的感受度和获得感并不强。
防治结合存在问题的原因
01
医学教育模式上的分离：临床医学与预防医学独立并行
我国的医学教育在本科阶段就将“临床医学”和“预防医学”分为两个并行、独立的专业，培养出两支专业队伍，这是造成我国“医”“防”分离的一个根本原因，也是我国“防”“治”难以结合或者结合不好的最大挑战。陈志潜教授曾指出：“虽然公共卫生学院与医学院处在同一学术水平，但因最好的学生被选去学习医学，而不是学习公共卫生，使公共卫生学院的威望较低。学生很容易选择医学院、口腔学院，而很少人首选公共卫生学院，因为人们未能很好理解公共卫生。”
02
服务属性的不同：治疗具有竞争性和排他性，预防具有正外部性
从服务属性看，治疗服务更多服务于患者，具有良好且直接的经济收益；而预防服务具有显著的正外部性，在市场上无法获得应有的收益，或者获得的直接经济收益不足以弥补成本，因此往往提供不足，或者效果不佳。加上群众对预防服务的直接感受度较低，因此服务提供者都倾向于提供治疗服务，而不是预防服务，防治结合成为“挂在口头上的一种表达”。
03
筹资来源的区别：预防服务筹资主要来自财政，医疗服务筹资由医保和个人共付
从“防”和“治”的筹资体系看，预防服务由于正外部性，只能由政府承担其服务成本，这也是我国的专业公共卫生机构和服务项目始终由财政供养和支付的根本原因。目前的专业公共卫生机构基本是公益一类事业单位，主要由财政支付其运行成本和人员工资，由于财政支付能力有限，往往按照定额支付人员工资，相对临床医生的收入水平较低，并可能出现支付不足的情况，造成公共卫生机构人员流失严重，无法吸引高水平人才从事预防服务。而医疗服务由于具有竞争性和排他性，筹资由个人和医保共付，不会出现支付不足的情况，因此具有高社会地位和高收入，能吸引更多优秀人才选择临床医学。正是由于筹资机制的差别，卫生行业内部形成了医防的“跛脚式”发展态势。
防治结合的策略与实施路径
01
在二级及以上医疗机构发展全科医学，培养全科医学人才
综合医院要依托其优质医疗资源，深入开展防治结合，一方面弥补综合医院专科划分过细带来的诊疗整体性欠缺问题，另一方面搭建与基层医疗卫生机构的对接平台，落实双向转诊和分级诊疗，形成卫生体系内部功能互补、分工协作的防病治病体系。
一是推动综合医院发展全科医学，主要承担三项职能：承担预防保健、健康管理、双向转诊等服务，与基层医疗卫生机构做好对接；负责无明确归属专科疾病、复杂疑难病例、多病共存的诊治；在常见病、多发病诊疗以及慢性病管理过程中，充分发挥全科医学在“防治结合”中的作用。
二是在专科诊疗中融入“防治结合”理念，积极联合中医科、康复科、营养科等科室，梳理优化科室重点病种的诊疗方案，兼顾远期效果，从患者角度制定并实施规范化、个性化、连续性的综合治疗干预方案，从危险因素评估、治疗到疾病预后康复等环节开展多学科协作，实现全过程健康管理。
02
强化医疗机构的健康教育责任
首先明确健康教育是一种基本的治疗手段，要贯穿到各类诊疗行为中，规定医务人员在诊疗过程中开展健康教育是一项基本责任。二是建立以病人为中心、医患合作、医护技等医疗团队协作的新型诊疗模式，动员各方资源对患者健康负责，不能单纯依靠治疗，还需要护理、用药、检验、咨询等部门协作，更需要患者积极参与自我健康管理。三是通过激励和认证等方式，将健康教育纳入医务人员尤其是全科医生的工作职责，绩效考核要突出健康教育的工作数量和工作质量。四是将长期、多重慢性疾病患者作为医疗机构健康教育的重点人群，不仅提供疾病预防、治疗、康复、用药、生活方式优化等方面的健康教育，还可提供一些心理和社会支持。五是积极鼓励大医院和行业的权威医生利用多种媒介进行健康科普宣传，激发更多权威专家积极“发声”，搭建各种媒体和公众共同参与的对话与交流平台。比如美国很多专业媒体有医疗健康相关报道的专门记者或长期邀请医学专业人士担任专栏作者。
03
以区县医共体为切入点，促进医防深度结合
积极推动专业公共卫生机构融入医共体建设发展，由区县人民医院牵头，区县疾控中心、妇幼保健院、基层医疗卫生机构等作为成员单位，建立紧密型县域医共体，整合县域内医疗卫生资源，为辖区居民提供全方位、全生命周期的健康服务，促进医防深度结合。一是县域医共体理事会应有1~2名专业公共卫生机构负责人，在管理层面做到防治结合、医防协同。二是医共体内部设立“防治结合办公室”，将专业公共卫生机构的公共卫生医师派驻到防治结合办公室，与医院的医生协同制定防治结合的相关措施，积极指导妇幼保健院、精神卫生、基层医疗卫生机构开展防治结合工作。三是专业公共卫生机构与医院建立健全分工协作、优势互补、业务融合的工作机制，开展人群健康促进、高危人群发现和指导、患者干预和随访管理等基本公共卫生和医疗卫生服务，推进常见病、多发病和重大疾病的防、治、管整体融合发展。四是打通医共体内部信息系统，以居民电子健康档案为基础，归集居民各类健康信息，赋予居民签约家庭医生信息阅览权限，实现医疗卫生信息资源共享，互通有无。五是统一县域医共体内医疗卫生质量管理，制定完善统一的医疗服务、公共卫生服务规范及绩效评价标准，促进县域内医疗卫生水平同质化提高。六是强化县域医共体的健康教育与健康促进单位建设，通过门诊宣教、健康讲座等多种方式，提高辖区内居民健康素养，使防治结合的理念深入人心。七是制定医防结合专项考核方案，与公共卫生服务项目考评以及医院考核相结合，考核结果与专业公共卫生机构绩效工资、医院工资总量核定挂钩。
04
促进基层医疗卫生机构内部的融合，推动“防治结合”升级到“医防融合”
在微观层面，以家庭医生签约服务为切入点，将“防治结合”升级到“医防融合”，以重点慢性病为中心，将预防、诊断、治疗、康复、管理整合到一个服务包中，为签约居民提供连续、主动、无缝衔接的医防融合服务。
一是建设医防融合服务团队，依托家庭医生签约服务团队，明确团队中执业（助理）医师、护士、公共卫生人员、营养师、运动指导师、心理咨询师、村医、健康生活指导员等人员的职责，形成责权清晰、利益相容、分工合理、协作高效的医防融合服务队伍。鼓励上级医院的专科医生加入服务团队，加强医疗技术指导和参与服务提供；鼓励专业公共卫生机构的公共卫生医师加入服务队伍，加强居民健康危险因素的监测、分析、评估、干预和管理；鼓励服务团队加强与村社干部、片区民警、网格员的沟通和联系，落实社区防控网格化管理职责，健全疫情联防联控机制，充分发挥基层疫情防控哨点作用。
二是优化服务流程，以提高慢性病患者获得感和感受度为目标，实现预约、分诊、诊疗、转诊、咨询等基本医疗服务与公共卫生服务完全融合，充分利用慢性病患者诊前、诊中、诊后的碎片化时间，为其提供筛查、建档、随访、预约、健康教育等基本公共卫生服务。利用“互联网+医疗健康”，加强慢性病患者线上健康管理，开展形式多样的慢性病预防、保健、合理运动和膳食等健康教育工作，构建平战结合、医防融合、上下联动的整合连续的医疗卫生服务模式。
三是积极推动基层医疗卫生机构、上级医院、专业公共卫生机构、区域临检中心、影像中心等机构之间信息系统的互联互通，推动县域内居民电子健康档案与电子病历数据源的对接、共享和业务联动，实现临床医疗与公共卫生服务的协同和信息共享。在信息化平台贯通的基础上，探索基层医疗卫生机构推送上转患者健康档案至上级医院，上级医院推送下转患者诊疗信息至基层医疗卫生机构，不断完善电子健康档案个人基本信息、健康体检信息、重点人群健康管理记录和其他医疗卫生服务记录，充分发挥电子健康档案在医防融合中的支撑作用。
四是建立医防融合管理体制。依托城市医疗集团、县域医共体，打通基层医疗卫生机构和辖区内二级及以上医院的高血压、糖尿病等慢性病药品采购、配备、配送和结算，实现辖区内慢性病用药统一管理、统一配备。健全双向转诊机制，赋予基层医防融合服务团队一定数量的专家号、预约号、预留床位等资源，建立双向转诊、全专一体、上下联动的慢性病医防融合诊疗模式。强化分管领导统筹管理，确保在管理上协同配套，在工作落实上协调联动。
五是建立医防融合的绩效考核机制和激励机制。统筹基本公共卫生服务资金和基本医疗保险基金在基层医疗卫生机构终端的融合使用，以全科医生团队为绩效考核单元，细化基层高血压、糖尿病管理绩效考核指标，将体现健康结果和居民满意度的指标融入考核体系中，赋予全科医生团队负责人对绩效分配的权力，综合考虑工作数量和工作质量，体现多劳多得、优劳优酬。探索根据慢性病患者人头打包的基本医疗保险基金和基本公共卫生资金支付激励机制，激励全科医生团队不断优化分工协作，提高服务质量。积极探索慢性病患者自我健康管理奖励和兑换积分的激励机制，强化慢性病患者的自我健康管理行为。
05
培养“懂医疗、精预防、能应急、擅管理”的防治结合复合型人才，弥合公共卫生和临床的裂痕
防治结合的发展使当代医学人才培养的重点由单纯临床医学向临床医学、预防医学及心理学的多学科结合方向发展，要求将以往培养公共卫生人才或专业医生的目标转变为培养兼具疾病控制、保健预防、临床诊疗、卫生管理和应急能力的复合型专业人才，做好防治结合的人才保障。
一是转变医学教育模式，加强医学生的综合素质教育，遵循预防为主、防治结合的指导思想，培养其“大卫生、大健康”的观念。同时，让部分临床医学本科生进入公共卫生硕博连读，培养其成为高端专业公共卫生人才，开展流行病、分子病毒学研究等，并指导医疗机构和疾控机构的实际工作。
二是充分利用住院（全科）医师规范化培训、公共卫生医师规范化培训以及继续医学教育等职业培训体系，开展公共卫生与临床技能交叉培训，提高医务人员的慢性病管理、卫生应急等公共卫生实践能力。
三是指导基层医务人员积极参加《国家基层高血压防治管理指南》《国家基层糖尿病防治管理指南》培训，掌握开展慢性病医防融合的基本知识和技能，提高与患者沟通的能力，强化慢性病随访、生活方式指导等健康管理能力。提高全科医生的糖尿病、高血压等慢性病临床诊疗服务能力，加强与公共卫生人员分工协作的沟通能力；开展针对基层医务人员的传染病和突发公共卫生事件应急能力的培训，提高其公共卫生事件的预警、报告、监测、处置等应急能力。
建国初期，中国人民在政治上翻了身，但还要肃清残留的敌人，解放未解放的地区，因此健康对军队非常重要。同时，民间也需要医治战争带来的创伤，迅速恢复生产，亟需健康的劳动力大军。当时，医务人员非常缺乏且分布不均，卫生机构不健全，城乡卫生条件很差，广大农村普遍缺医少药, 传染病发病率20%，人口死亡率13.7%，人均期望寿命仅35岁。如何在缺医少药、财政不足的情况下迅速提升军队和群众的健康水平，是建国初期防治结合的一大难题。为此，1949年10月，中央军委卫生部第一届全国卫生行政会议召开，强调卫生工作的重点应放在保证生产建设和国防建设方面，要面向农村、工矿，依靠群众，预防为主。1950年8月，第一届全国卫生会议召开，提出了全国卫生工作方针——“面向工农兵、预防为主、团结中西医”，强调从预防入手，主动与疾病作斗争。1952年，美国发动朝鲜战争，并在我国沿海地区投掷细菌弹，开国领袖将“爱国”和“卫生”结合在一起，发起了爱国卫生运动，号召全国人民“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人的细菌战争”。同年12月，第二届全国卫生会议召开，明确全国卫生工作方针为“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”。1954年，开国领袖指示：“中医问题，关系到几亿劳动人民防治疾病的问题，是关系到我们中华民族的尊严、独立和提高民族自信心的一部分工作。”
知识链接： 新中国成立以来的 “防治结合”模式沿革 来源 《卫生经济研究》 2022年10月第10期 原标题 防治结合：历史沿革、定位与意义 作者 左根永1 2 孙华君3 4 苗艳青5 1 山东大学齐鲁医学院公共卫生学院 卫生管理与政策研究中心 2 国家卫生健康委员会 卫生经济与政策研究 重点实验室（山东大学） 3 天津医科大学公共卫生学院 4 天津市基本公共卫生服务质量控制中心 5 国家卫生健康委卫生发展研究中心 建国初期的防治结合实践 （1949—1955年） 历史沿革 建国初期，中国人民在政治上翻了身，但还要肃清残留的敌人，解放未解放的地区，因此健康对军队非常重要。同时，民间也需要医治战争带来的创伤，迅速恢复生产，亟需健康的劳动力大军。当时，医务人员非常缺乏且分布不均，卫生机构不健全，城乡卫生条件很差，广大农村普遍缺医少药, 传染病发病率20%，人口死亡率13.7%，人均期望寿命仅35岁。如何在缺医少药、财政不足的情况下迅速提升军队和群众的健康水平，是建国初期防治结合的一大难题。为此，1949年10月，中央军委卫生部第一届全国卫生行政会议召开，强调卫生工作的重点应放在保证生产建设和国防建设方面，要面向农村、工矿，依靠群众，预防为主。1950年8月，第一届全国卫生会议召开，提出了全国卫生工作方针——“面向工农兵、预防为主、团结中西医”，强调从预防入手，主动与疾病作斗争。1952年，美国发动朝鲜战争，并在我国沿海地区投掷细菌弹，开国领袖将“爱国”和“卫生”结合在一起，发起了爱国卫生运动，号召全国人民“动员起来，讲究卫生，减少疾病，提高健康水平，粉碎敌人的细菌战争”。同年12月，第二届全国卫生会议召开，明确全国卫生工作方针为“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”。1954年，开国领袖指示：“中医问题，关系到几亿劳动人民防治疾病的问题，是关系到我们中华民族的尊严、独立和提高民族自信心的一部分工作。” 防治结合的定位和意义 从中央苏区、陕甘宁边区到新中国成立，囊括的地域越来越大，加上复杂的国际局势，在经济封锁、医疗卫生资源短缺的情况下想要快速提高国民的健康水平，单靠治疗是难以达到很好效果的。因此，这一阶段防治结合具有政治价值，定位是预防为主、治疗辅助，借助群众卫生运动来加强预防工作的效果，结合中西医的治疗手段来解决常见病、多发病问题，尽量弥合预防和治疗之间的裂痕。 改革开放前 农村赤脚医生承担了防治结合任务 （1956—1977年） 历史沿革 建国前和建国初，预防功能主要在医疗卫生机构内部实现。但由于疫情流行，防疫工作越来越重要。为了加强疫情防控，1956年3月15日，卫部发布《贯彻改变县卫生院组织机构加强防疫工作的通知》，将县卫生院改为县人民医院，将其原有的卫生防疫股划出独立为县防疫站，直属县卫生科领导。这标志着县人民医院的防疫功能开始分离出来，促进了预防工作的专业化，但也意味着县级层面预防和治疗功能之间的裂痕有所加大。1957年8月7日，卫生部发布《关于加强基层卫生组织领导的指示》，指出“基层卫生组织是建立在乡、镇、街道、工矿、企业、农业生产合作社、机关、学校等单位的卫生机构，一般担负着医疗预防、卫生防疫、妇幼保健等工作”。当时的基层卫生组织包括国家举办、群众举办两种形式，后者的数量较多、发挥的作用也较大。此外，国家还有20余万个体开业医生、药店坐堂医生、兼职务农医生。因此，当时主要是基层卫生人员承担了预防和治疗两种功能，爱国卫生运动在一定程度上加强了防治功能的结合。1958年2月，中共中央发布《关于开展以除四害为中心的冬季爱国卫生运动的通知》，要求全国各地动员起来，开展以除四害为中心的爱国卫生运动。同年，开国领袖发出指示“消灭疾病，保卫人民的生命和健康，这就是保护世界上最重要的财富和最重要的生产力”。1960年3月，开国领袖亲自起草了《关于卫生工作的指示》，提出“要把过去两年放松了的爱国卫生运动重新发动起来”。 1965年6月26日，开国领袖发出了著名的“六二六指示”，指出广大农民一无医二无药，医疗卫生工作的重点应该放到农村；把主要人力、物力放在一些常见病、多发病的预防和医疗上，城市医院应该留下一些毕业一二年、本事不大的医生，其余都到农村去。8月2日，开国领袖在会见卫生部部长钱信忠时将赤脚医生和神医相比，指出赤脚医生是经过训练的，在预防和治疗中的作用会更加明显。之后，卫生部要求城市医院派出巡回医疗小组下乡，并要求培训农村卫生人员。截至1965年上半年，城市医院共派出2.8万人到农村，以田头、患者家为课堂，举办赤脚医生训练班，用农村的常见病、多发病治疗和中草药为教材，培养了大量赤脚医生。1968年9月，《红旗》杂志发表了《从“赤脚医生”的成长看医学教育革命的方向——上海市的调查报告》，赤脚医生成为了一种医疗模式。截至1975年底，全国有赤脚医生155.92万人，农村疾病流行情况得到了较大改善。研究显示，赤脚医生承担了100～200种农村常见病、多发病的诊治任务，还参与了计划免疫、卫生防疫工作，在爱国卫生运动中起到了宣传卫生知识、鼓励群众移风易俗、安慰病人等健康教育和心理咨询工作。但随着社会的发展，提高医疗服务质量成为更加重要的问题，卫生部开始减少不合格卫生技术人员的数量，赤脚医生以每年40万人的速度减少。 防治结合的定位和意义 这一时期，面对疾病流行、医疗卫生资源分配不均的情况，防治结合的定位是以农村为重点，将县防疫站与县人民医院分离，加强预防职能。同时，通过城市医院的医生向农村巡回医疗，培养赤脚医生，在一定程度上加强了“防治结合”。爱国卫生运动进一步改善了环境卫生，使传染病发病率大大下降，为改革开放、发展经济提供了大量健康的劳动力。 “重医轻防”“防治分离”阶段 （1978—2002年） 历史沿革 1978年，我国开始改革开放，从计划经济时期向市场经济时期转型。1981年6月，党的十一届三中全会发布了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，总结了建国以来到1981年医疗卫生工作的成绩——“烈性传染病被消灭或基本消灭，城乡人民的健康水平大大提高，平均寿命大大延长”，同时社会主要矛盾转变为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这也意味着医疗卫生领域的主要矛盾已经从传染病防治开始变为缓解“看病难、住院难、手术难”的供需矛盾。但在制度惯性下，国家仍然重视预防工作。1983年6月，第六届全国人民代表大会仍然明确了“预防为主、城乡兼顾、中西医结合”的卫生工作方针。1985年3月，解放军总后勤部发布《关于进一步明确军队卫生工作方针的通知》，明确军队卫生工作方针为“面向部队，预防为主，中西医结合，提高医学科技水平，为国防建设服务”。但是，效率优先的发展理念对医疗卫生领域的冲击越来越大。1985年初，国务院转发了卫生部起草的《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，要求在医疗卫生领域积极推行“多渠道办医”“简政放权”等改革措施，赋予医疗卫生机构越来越多的自主权，让其“自主经营、自负盈亏”。自此，医疗卫生机构开始从“预防为主”变为“重医轻防”。 与此同时，面对妇女儿童保健、防治传染病、地方病、寄生虫病、职业病、非传染性慢性病的严峻形势，1988年9月国务院转批了卫生部《关于全面深入贯彻预防为主方针 进一步加强预防保健工作的若干意见》，指出“少数城市和发达地区，要在继续抓好控制急、慢性传染病的前提下，积极规划心脑血管病、恶性肿瘤等慢性病以及意外伤害的防治工作，进行流行病学调查及社会防治的试点工作，为今后全面开展慢性病防治，探索有效的途径”，并及时针对慢性病防治提出了“各级医疗机构要增强预防观念，以医院为中心扩大预防，从医疗型逐步向医疗、预防、保健型转化”。1991年3月，第七届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展十年计划和第八个五年计划纲要》首次明确将“贯彻预防为主、依靠科技进步、动员全社会参与、中西医并重、为人民健康服务的卫生工作方针，同时把医疗卫生工作的重点放在农村”写入了党的文献。1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》重申“实行预防为主的方针，保健和医疗并重”。同年12月，新中国成立以来首次由中共中央、国务院联合举办的全国卫生工作大会召开，明确国家卫生工作方针为“以农村为重点、预防为主、中西医并重、依靠科技与教育、动员全社会参与、为人民健康服务、为社会主义现代化建设服务”。1997年，中共中央、国务院发布《关于卫生改革与发展的决定》，将上述卫生工作方针写入了医改文件。从此，医改成为了“政治经济和社会的焦点问题”。1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，为防治结合的激励机制奠定了基础。 防治结合的定位和意义 改革开放后，急性传染性疾病得到了一定程度的控制，人均期望寿命快速提高。随着经济发展速度和人民生活水平的不断提高，慢性非传染性疾病成为城乡居民的主要公共卫生问题，供不应求的治疗服务成为医疗卫生机构获益的“主要来源”。因此，这一阶段防治结合的定位是预防和治疗均具有经济价值，“预防为主”为经济发展奠定了卫生基础，重视治疗则成了推动经济发展的重要力量。这种定位的结果是医疗卫生机构快速发展，治疗水平越来越高，在一定程度上也预防了一些疾病的发生。但“重医轻防”成为当时的常态，“防”“治”并没有很好结合。 “非典”后政府重新关注防治结合 （2003—2012年） 历史沿革 2003年，“非典”疫情暴发，医疗卫生机构“重医疗、轻预防”的情况受到挑战。我国迅速进行了公共卫生改革与建设，促使公共卫生服务重回公益性，并提出公共卫生服务均等化的政策目标，重塑了公共卫生体系。后来，针对重大传染病出台了一系列防治管理办法或管理条例。2003年5月，国务院发布《突发公共卫生事件应急条例》，标志着我国开始建设突发公共卫生事件应对机制。同年9月，国务院办公厅发布《关于转发发展改革委卫生部突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划的通知》，指出在抗击“非典”过程中“医疗救治体系和疾病预防控制体系各自独立运行，缺少信息沟通与工作协调，不能及时预测、预警和进行有效处置”。2007年5月，卫生部副部长王陇德在卫生部医疗机构与结防机构合作工作组会议上提出，将医疗机构与结防机构合作实施现代结核病控制策略。在此基础上，2008年版《中国结核病防治规划实施工作指南》正式要求“医疗卫生机构与结核病防治机构合作”。2009年3月，中共中央、国务院发布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出“坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重的方针”，至此要求公共卫生服务、医疗服务均要回归公益性，并提出了“强基层”的一系列措施，比如全科医生的培养培训、逐步建立分级诊疗和双向转诊制度、基本公共卫生服务逐步均等化。“防治结合”再一次得到政府的高度关注。 防治结合的定位和意义 这一时期由于“非典”疫情的发生，“预防为主”重新引起政府的高度重视。疾病预防控制体系开始新一轮的建设和加强，但由于慢病非传染性疾病问题引发更大的社会效应，新一轮医药卫生体制改革将“防治结合”作为医改的重点。因此，这段时期预防和治疗都开始强调公益性，“医防结合”和“医防合作”开始成为防治结合的政策手段。这种定位的意义在于减弱预防和治疗的利润导向，有利于医疗机构对两种功能的重视，从而通过防治结合来解决“看病难、看病贵”问题。 健康中国战略下 以健康为中心的“防治”整合 （2012—2022年） 历史沿革 党的十八大以来，健康中国成为我国卫生健康事业的发展重点。2015年10月，党的十八届五中全会提出推进健康中国建设 。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，提出了“深化医药卫生体制改革，坚持预防为主的方针，建立健全基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务，推广全民健身，提高人民健康水平”。同年8月，最高领导人在全国卫生与健康大会上提出“没有全民健康，就没有全面小康”，明确新时代的卫生工作方针“以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享”。2017年2月，国务院办公厅发布《关于印发中国防治慢性病中长期规划（2017—2025年）的通知》，重申了“预防为主”的工作方针，要求“加强医防协同，坚持中西医并重，为居民提供公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等一体化的慢性病防治服务”，“促进医防协同，推进慢性病防、治、管整体融合发展”。同年4月，国务院办公厅发布《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》，对防治结合提出了新的论断“坚持以人民健康为中心，逐步实现医疗质量同质化管理，强化基层医疗卫生机构的居民健康‘守门人’能力，推进慢性病预防、治疗、管理相结合，促进医联体建设与预防、保健相衔接，方便群众就近就医，减轻疾病负担，防止因病致贫返贫，促进健康产业发展和经济转型升级，增强群众获得感”。党的十九大报告明确提出了“实施健康中国战略”“，坚持预防为主，深入开展爱国卫生运动，倡导健康文明生活方式，预防控制重大疾病”“，坚持中西医并重，传承发展中医药事业”。2020年开始，新冠肺炎疫情暴发，防治结合在新形势下显得越发重要。2021年3月，第十三届全国人民代表大会第四次会议发布《关于国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，坚持预防为主的方针，深入实施健康中国行动，完善国民健康促进政策，织牢国家公共卫生防护网，为人民提供全方位全生命期健康服务。2022年5月，国务院办公厅发布《关于印发“十四五”国民健康规划的通知》，强调“预防为主，强化基层。把预防摆在更加突出的位置，聚焦重大疾病、主要健康危险因素和重点人群健康，强化防治结合和医防融合。坚持以基层为重点，推动资源下沉，密切上下协作，提高基层防病治病和健康管理能力”，“推动预防、治疗、护理、康复有机衔接，形成‘病前主动防，病后科学管，跟踪服务不间断’的一体化健康管理服务”。 这一阶段的防治结合延续了新医改初期的思路，借助全科医生、基本公共卫生服务项目均等化、医联体和医共体建设等措施来发挥政策作用。 其一，全科医生与“防治结合”。2018年3月，国家卫生健康委发布《关于做好2018年家庭医生签约服务工作的通知》,提出“做好老年人、孕产妇、儿童、残疾人以及高血压、糖尿病、结核病等慢性病和严重精神障碍患者的健康管理服务，加强防治结合，分类施策，保障基本医疗卫生服务需要”，“基层医疗卫生机构要对接签约居民的服务需求，提供医防融合、综合连续的基本医疗和公共卫生服务”。2022年3月，国家卫生健康委等六部门联合发布《关于推进家庭医生签约服务高质量发展的指导意见》，提出“加强全专结合医防融合。通过专科医生直接参与签约服务、家庭医生经绿色通道优先转诊专科医生等形式，为签约居民提供‘一站式’全专结合服务，加强全科和专科医生的协作，促进基层医防融合，增强签约服务的连续性、协同性和综合性”。 其二，基本公共卫生服务均等化和“防治结合”。从2018年开始，在基本公共卫生服务项目工作任务中出现了“医防融合”，指出以重点慢性病为切入点，积极探索“医防融合”服务模式，重点在服务模式、激励机制、健康教育方式、信息化应用等方面积极探索，大胆创新；鼓励基层医疗卫生机构依托数字化、智能化辅助诊疗和随访、信息采集等设备，优化服务方式，推进医防智能融合。 其三，医联体和医共体建设和“防治结合”。2019年5月，国家卫生健康委和国家中医药管理局联合印发《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》，要求“坚持基层医疗卫生机构防治结合的功能定位，医共体内成员单位的职责任务原则上保持不变”。2020年7月，国家卫生健康委发布《关于全面推进社区医院建设工作的通知》，明确“基层医疗卫生机构建成社区医院后，其防治结合的功能定位和公益性质不变”，针对新冠肺炎提出了“防治结合，强化传染病防控能力”“，结合传染病的流行特点，常态化开展医务人员传染病知识培训，进一步提高社区医院在健康体检和日常诊疗过程中早发现传染病的能力”。 |
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