黄平：COP观察——从COP26看英国的主场气候外交

导读 · 2021.11.06

10月31日，《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会（COP26）在英国格拉斯哥开幕，约2.5万人受邀参加。此次COP26受到国际社会的广泛关注，因其是《巴黎协定》进入实施阶段后的首次缔约方会议，各国将重点围绕《巴黎协定》实施细则、国家自主贡献新目标、对发展中国家的气候援助等焦点问题展开磋商。英国作为本次COP26的轮值主席国，有意借此次气候峰会让英国在气候变化领域扮演更核心的、甚至是领导者的角色。本篇文章将为读者全方位梳理英国在COP26前后所做的布局和出台的政策，希望能为后续的研究提供更多的思路。

图源：IC photo

英国议会：COP26的外交布局方案

今年四月份，英国议会下院外交事务委员会发表了一份报告，题为“气候雄心：COP26的外交布局”（A climate for ambition: Diplomatic preparations for COP26）[1]。报告指出，本次COP会议是对英国外交能力和其软实力的一次大考，而主要的考核指标即是各国是否能够提出更加激进的国家自主贡献目标（Nationally Determined Contributions, NDCs），这将直接关系到COP26的成败与否。如果COP26达到预期目标，将被视为英国在气候变化领域的重要外交突破。在气候变化领域继续开展多边和双边合作，也将是英国外交政策的核心内容。

该报告作为COP26外交布局的重点，提出的几点方案需要我们去重视。

首先，将COP目标纳入英国外交政策和战略的核心内容。报告指出，COP26举办前气候变化议题应成为英国外交活动的核心议题，而英国的对外援助和贸易政策也应与COP目标相一致。其中，通过对外援助建立与发展中国家的战略互信被认为是重要的外交手段，有助于英国在COP26展现对发展中国家的号召力和领导力。此外，应策略性地运用G7和G20的主场优势（与意大利合办）为COP26造势，加强气候变化领域的国际合作，为COP26成功举办积蓄政治能量。此次刚发布的G20联合公报[2]将气候变化议题放在核心位置并多次提及COP26，相信其中也有英国的外交斡旋在起作用。

图源：环球网

其次，建立理念相近国家（like-minded nations）联盟。报告指出，《联合国气候变化框架公约》下共有197个缔约方（196个国家以及欧盟），一次性要求所有国家提交更加激进的碳减排方案在外交上而言显得并不现实。比较可行的做法是首先在理念相近国家间凝聚共识，再以此共识为基础去游说更多的国家参与进来，并在最终的谈判中发挥关键性作用。COP26召开前，英国发起和举办了一系列的多边倡议和峰会，包括“零碳排放倡议”（the Race to Zero Campaign），“2020年气候雄心峰会”（Climate Ambition Summit 2020），和 “气候与发展部长级会议”（Climate and Development Ministerial）等，这些均可被认为是COP26外延性的外交活动。

最后，加强国内政策的配合。报告指出，为加强英国在COP26的领导力和公信力，英国应首先在其国内政策上做好表率，提出更加激进的气候政策和减排方案。以此来配合英国在国际上尤其是在COP26的气候外交斡旋。

英国政府：密集出台国内政策

配合COP26气候外交

为配合COP26的主场气候外交，从2020年年末开始，英国政府密集出台了一系列气候和碳减排政策（如下图）。

英国气候政策一览

其中有几项比较重要的政策值得我们去深入关注。

首先，是《绿色工业革命十点计划》。作为COP26主场外交的预热，早在去年11月，英国首相Boris Johnson就宣布了一项涵盖十个重点领域的《绿色工业革命十点计划》（The Ten Point Plan for a Green Industrial Revolution）（如下图）。

英国《绿色工业革命十点计划》重点领域

具体包括[3]：

• 海上风电：到2030年，实现风力发电量翻两番达到40GW，支持6万个就业机会。

• 航空零排放和绿色航运：通过飞机和船只零排放研究项目，帮助脱碳困难的行业变得更加绿色清洁。

• 氢能和产业合作：到2030年，实现5GW的低碳氢能产能, 供给产业、交通、电力和住宅；在十年内建设首个完全由氢能供能的城镇。

• 绿色建筑：让住宅、学校和医院变得更加绿色清洁、保暖和节能，同时在2030年前创造5万个就业机会，到2028年，安装60万个热泵。

• 核能：将核能发展成为清洁能源来源，包括大型核电站及开发下一代小型先进的核反应堆，可支持1万个就业机会。

• 碳捕集：成为环境中有害气体捕集与封存技术的世界领导者，并计划到2030年清除1000万公吨二氧化碳。

• 零排放车辆：支持建设世界领先的汽车制造基地，加速向电动汽车的转型，并改进国家基础设施，以更好地为电动汽车提供支持。

• 保护自然环境：保护并恢复自然环境，每年种植3万公顷树林，同时创造并保留数千个工作岗位。

• 公共交通、骑行和步行：将骑行和步行打造成更受欢迎的出行方式，并投资适用于未来的零排放公共交通方式。

• 绿色金融和创新：为实现上述新能源目标开发更多尖端技术，将伦敦金融城发展为全球绿色金融中心。

另一个关注重点是《能源白皮书：赋能净零排放未来》。《十点计划》之后，英国于去年12月发布了《能源白皮书：赋能净零排放未来》（The Energy White Paper : Powering Our Net Zero Future）。这是英国13年来的第一份能源白皮书。白皮书中提出的一些核心减排目标与《十点计划》有重叠，如到2030年交付40GW的海上风力发电，但也对清洁能源转型提出了更具体的目标和方案，如能源基础设施和电动汽车充电设施的数字化等。

此外，《净零策略：更绿色的重建》也提出了一些更细化的行动方案。就在COP26举办前夕，英国于今年十月份发布了其碳中和行动方案《净零策略：更绿色的重建》（Net-zero Strategy: Build Back Greener）。这次发布的碳中和战略，将行动方案进一步细化。值得一提的是，该方案运用系统论方法（system approach）和情景模型（scenario model），提出了三种可能的零碳路径，包括：高电气化路径（high electrification scenario）、高资源路径（high resource scenario）和高创新路径（high innovation scenario），并预测了重点部门的温室气体减排潜力（表）。在这一碳中和行动方案中，核心关键词仍然是“绿色工业革命”（Green Industrial Revolution）。可见，作为第一次工业革命的发源地，英国政府有意将气候变化议题置于工业革命的语境之下，将英国塑造为下一代工业革命（即绿色工业革命）的引领者。

重点部门温室气体减排潜力表

整体地看，脱欧之后，英国一直焦虑于自己的国家定位，因此提出了“全球化的英国”（Global Britain）的国家愿景。气候外交，被认为是加强英国全球领导力的重要手段，为实现“全球化的英国”的国家愿景而服务。此次COP26无疑为英国提供了一个发展和展现其软实力的舞台，英国也围绕COP26开展了多方面的主场气候外交。同时，我们也要明确，从其气候外交的战略来看，英国的雄心远大于其格局。英国对低碳转型的定位也无法跳脱出资本主义的内在逻辑。“绿色工业革命”的本质仍是工业革命——是经济、是增长、是资本。与中国的生态文明战略相比，“绿色工业革命”要稍显狭隘，或者说缺少了更加丰富的维度。

1.https://publications.parliament.uk/pa/cm5801/cmselect/cmfaff/202/20202.htm http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/APCITY/UNPAN014921.pdf

2. https://www.g20.org/wp-content/uploads/2021/10/G20-ROME-LEADERS-DECLARATION.pdf 

3. https://www.gov.uk/government/news/pm-outlines-his-ten-point-plan-for-a-green-industrial-revolution-for-250000-jobs.zh

作者黄平

谢菲尔德大学社会科学交叉学科研究中心城市研究所博士后研究员，香港中文大学（深圳）全球与当代中国高等研究院访问学者。

编辑：GBA Review 新传媒

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