朱华晟、代嘉欣、刘若彬：新冠疫情下中外产业创新政策动向比较——以生物医药产业为例

导读 · 2021.11.11

地理学关注政策研究，不仅因为政策作为制度的一部分，是优化空间布局、促进区域协调发展的重要影响因素之一，还因为新冠疫情这类突发公共卫生事件的爆发给全球经济带来了巨大冲击。及时、精准的政策响应能够增强区域韧性，保障区域平稳发展。本篇文章从地理学者的视角观察产业创新政策动向，旨在通过这种视角的政策解读，为区域政策制定提供参考和思路。本文由朱华晟教授在“百川论坛——当代世界产业政策2021”研讨会上的演讲整理而成。

研究背景

为什么选择生物医药产业？一是因为它是世界公认的战略性产业，列入“中国制造2025”，以及我国的“十三五”、“十四五”规划，被当作战略性新兴产业；二是在疫情期间，生物医药产业为疫情的防控、治疗提供了重要支撑，其自身受到疫情的负面影响相对其他制造业较小；三是疫情后全球对生物医药产业发展的社会需求和关注度进一步增加。2020年9月底，北京大兴生物医药产业基地联合北京大学邀请全国的学者专家，组织了一次小规模的线下产业集群专项会议，专门讨论生物医药产业。因此，本研究以生物医药产业为例，讨论疫情之后国内外的产业创新政策都作出了怎样的响应，以及这些响应背后透露出的深层原因。

针对国外，本文选择美国和瑞士两个国家作为对照国。美国不仅有全球最大的生物医药市场，其生物医药研发实力和人才储备也远远超过其他国家和地区。瑞士的生物医药创新活力在世界第一梯队，是欧洲最强大的生物医药研发创新基地。限于时间，此次对照国案例仅谈美国。针对我国国内，本研究选择了我国生物医药的三大集聚区域的中心城市（即京津冀地区的北京，长三角地区的上海，珠三角地区的广州），以及最早发现疫情的湖北武汉。

数据方法

通过各国和各城市疫情防控专门网站搜集正式公布的、与生物医药产业相关的政策文本，利用图悦词频分析工具，对已有的中国国家级/市级、美国联邦、瑞士联邦政策文件进行基本语义分析，并结合文本的具体情境和内容进行分析解读。目前获得的各国和城市的政策文本数量分别是：美国18份，瑞士11份，中国102份，其中中国国家级政策46份，北京、上海、广州和武汉的市级政策分别为20份、20份、11份和5份。

结果分析

根据技术创新政策工具的研究，我们将这些政策分为需求型、供给型以及环境型三类。美国以环境型政策为主，在16份文件中，供给型和需求型一共5份，其余11份均属于环境型政策。这些政策多数的确具有应急性，即针对疫情防控时期采取短期调控手段，尤其在2020年疫情爆发初期。但从2021年之后，美国的生物医药政策开始有从短期应急向国家创新战略统筹的态势，为夯实生物医药产业长期创新发展环境，提供更有力的政策支持。

其中，两份需求型政策文件尤其值得关注。一份涉及技术创新项目支持清单，与16份文件词中“研究”、“开发”、“测试”、“治疗”、“追踪”等涉及全链条创新的高频词相对应，这份政策文本详细列出包含五类重要技术的项目支持清单。这些技术不仅包含生物技术、生物医药的共性技术、作用机理等基础研究，还涉及诊断、发现、治疗、预防等环节的关键技术开发，还特别关注如何降低和阻止一些无效产出，提高创新领域的有效性。这一政策看上去着眼于疫情防控的技术支撑，但实际上涵盖了生物医药创新链的全过程，体现出创新链全程设计与系统协同的思想。另一份则与生物医药产业的供应链管理有关，与另一高频词“供应”相契合。该政策的文本内容不多，但尤其强调评价和分析外国供应链对美国的重要程度及影响，还更关注美国的生物医药供应链对全球供应链的影响和控制能力。

综合这两份政策来看，美国强调生物医药产业创新的最终目的是长期占据全球价值链的制高点，并可以对全球供应链拥有较强的控制权。因此，我们不难理解美国在疫情期间为何以“涉及人权问题”为由将中国基因测序企业列入其出口管制实体清单。2021年美国政府还给了Phlow公司3.54亿美元的订单，旨在带动生物医药制造环节回流，增强其供应链的安全和韧性，并提高它在全球供应链中的话语权。

2020－2021年美国政策词频图

我国也是以环境型政策居多，其次是供给型政策，需求型政策相对较少。具体到政策主题，以法规管制为主，同时关注基础设施、公共服务、研发外包和人力资源积累。国家还强调引入金融业进行多元化资金支持，并为生物医药创新企业提供了税收优惠。2020年生物医药政策的主题兼顾了实时监管调控和促进创新，这与我国疫情初期重视临床救治的同时注重疫苗研发的行动一致。2021年，我国政策更趋向支持生物医药创新研究，并更多地引导企业主动参与国际合作交流。另外一个高频词是“数字化”，产业的数字化改革对我国生物医药的发展具有重要意义，被认为是提高创新能力、缩短与发达国家的差距并有望赶超的可行途径。

▲2020年中国政策词频图

▲2021年中国政策词频图

从四个城市的词频及文本分析的结果来看，北京市侧重法规管制和策略性措施，强调创新成果研发转化和区域协同，其中区域协同包括与京津冀地区其它城市的协同和与国际社会的合作。上海和北京类似，而且也关注与长三角其它城市的协同以及国际交流合作。相对而言，上海市生物医药产业的资金和服务来源更加多样化。武汉的生物医药研发创新与外包关联，疫情后在政府的扶持下更是涌现出一批表现突出的高创新制药企业。武汉侧重进出口贸易管制，这不仅与当地外资企业占一定比重有关，还与当地政府期望打造贸易枢纽和陆港的目标一致。与其他三个地区明显不同的是，广州作为粤港澳大湾区的中心城市之一，拥有对外港口的优势，除了关注大湾区内部协同，还积极支持多元化的贸易方式，对互联网电商、大数据平台等方面的敏感程度更强。

▲北京政策词频图

▲上海政策词频图

▲武汉政策词频图

▲广州政策词频图

初步结论

根据国内外比较分析可以看出，疫情期间出台的危机响应政策反映出政府提高区域韧性的主动性，从目前的发展状况来看均有一定的成效。

短期应急举措密切关注追踪疫情动态，适时提供相应的支持和保障，优化创新环境；而长期应对策略则更注重与国家创新战略统筹协同，并着眼于国家经济贸易安全问题；国内主要城市还关注国际合作以及国家战略性区域的内部协同问题，以合作促创新。

总的来看，不同国家、不同城市在产业创新政策响应的差异，透露出各自不同的现实背景与战略目标，具有“情境嵌入”的特点。

作者介绍

朱华晟：北京师范大学地理科学学部教授，博士生导师。研究方向为产业集群与区域发展，创新与创业地理。

代嘉欣：北京师范大学地理科学学部硕士研究生。研究方向为跨区域创新网络。

刘若彬：北京师范大学地理科学学部本科生。研究方向为产业地理与产业空间规划。

编辑：GBA Review 新传媒

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