上海的数据要素探索做法和特点启示
自党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素，尤其是2022年12月，中共中央国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据20条”）后，我国数据要素市场化建设步伐明显提速。浙江、上海、北京、广东、深圳、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南等各地积极贯彻落实党中央、国务院战略部署，不断制定完善数据相关法律制度，创新公共数据授权经营方式，建立数据交易市场，组建地方数据运营平台，探索数据资产化路径，积极开展试点示范，已初步取得积极成效。在数据要素基础制度方面，浙江、广东、深圳、上海、江苏、山东、河北、重庆、黑龙江、四川、北京等地采取了《公共数据管理条例》立法，其他地方以战略规划、指导意见、行动计划等不同的政策法规形式，对数据产权、加工生产、流通交易、监管治理、数据安全等方面进行了全方位探索实践；在公共数据授权经营方面，各地方根据自身特点，已探索出集中统一授权、分领域专区授权、分地域分散授权等不同授权经营方式；在数据运营平台方面，有些地方先行探索建立了省域内一体化公共数据平台，许多地方成立了国资背景的数据集团，全面负责当地数字基础设施建设、公共数据授权运营、数据要素产业投融资、数据资产运营管理等；在数据交易流通方面，各地方一方面积极组建数据交易所，另一方面鼓励数据商和平台企业开展数据交易，已初步形成政府主导的数据交易所与企业主导的数据交易平台相辅相成、相互补充、场内场外相结合的数据交易流通体系；在公共数据开放方面，许多地方在公共数据分类分级基础上，对一般数据继续加大免费开放力度，另有一些地方则有意宽泛化数据分级，将更多数据划分到重要数据或核心数据内，减小公共数据开放规模；在数据资产化方面，贵阳、杭州、北京、深圳、西安、广西等地方已实现了数据资产质押融资贷款、无质押数据资产增信贷款额度、基于数据资产价值应用的融资贷款、数字资产保险、数据信托、数据知识产权的证券化、数据资产作价入股等数据资产化的突破；在开展试点示范方面，重庆、河南、广东、贵州、广西等地被国务院办公厅列为政务数据开放共享国家标准试点地区，北京、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、深圳等8个地方被确定为开展数据知识产权工作的试点省市，其中，北京、浙江、江苏、山东、福建、深圳等6个地方已启动开展数据知识产权登记工作。
各地方在数据要素市场化方面的探索实践，特别是各地在授权运营方式、数据资产化、数据资本化、数据定价、数据交易流通、数据安全监管等方面的一些特色做法，对国家层面的数据要素基础制度的制定施行、进一步加大数据资源开发利用、建立和完善国家数据基础设施（NDI）、促进数字经济高质量发展等方面，都具有重要的探索价值和借鉴意义。《交大评论》将分11期刊出系列评论文章，研究分析浙江、上海、北京、广东、深圳、福建、四川、贵州、海南、山东、湖南等地方在数据要素市场化方面的主要做法、各地实践探索的特点、以及对全国数据要素市场化的借鉴和启示。
系列文章分别为：
3.北京的数据要素探索做法和特点启示
4.广东的数据要素探索做法和特点启示
5.深圳的数据要素探索做法和特点启示
6.福建的数据要素探索做法和特点启示
7.四川的数据要素探索做法和特点启示
8.贵州的数据要素探索做法和特点启示
9.海南的数据要素探索做法和特点启示
10.山东的数据要素探索做法和特点启示
本期为系列评论文章之二《上海的数据要素探索做法和特点启示》，主要介绍上海在数据要素市场化方面的八种做法，形成的七方面显著特点，以及对全国数据要素市场化的七点启示。
一、上海数据要素探索的八种做法
1.建立健全数据要素基础制度
《上海市数据条例》于2021年11月25日经上海市第十五届人大常委会第三十七次会议讨论通过，自2022年1月1日起正式施行。《条例》共十章九十一条，包括总则、数据权益保障、公共数据、数据要素市场、数据资源开发和应用、浦东新区数据改革、长三角区域数据合作、数据安全、法律责任和附则。《条例》在明确“数据财产权”、确定“自定+评估”数据交易定价原则、公共数据授权运营机制、设立数据交易所、培育数据交易市场、探索数据跨境安全自由流通新规则、支持各类数据交易专业服务机构发展、构建数字信任基础设施、深化大数据资源平台建设、制订公共数据分类管理便捷共享规范、提升政府数据共享应用效率、建立政府统一采购非公共数据制度、加快政企数据融合应用等方面，都具有首创性和先导示范性，对其他省市和国家层面数据要素市场化立法具有重要参考价值。
《上海市公共数据开放暂行办法》于2019年8月29日由上海市人民政府颁布，自2019年10月1日起施行。《办法》共8章48条，分为总则、开放机制、平台建设、数据利用、多元开放、监督保障、法律责任以及附则。之前的2018年9月，上海发布《上海市公共数据和一网通办管理办法》，明确了本市公共数据开放工作的总体要求。2019年11月1日，上海市经济信息化委员会发布了《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》，从个人、组织、客体三个维度分别对公共数据的开放级别进行描述，并划分为无条件开放、有条件开放和非开放三种类型。2022年12月31日，上海市经济信息化委员会和上海市互联网信息办公室颁布了《上海市公共数据开放实施细则》，实施期限自2022年起12月31日始至2027年起12月31日终。2023年9月初，上海市经济和信息化委员会公布了《上海市公共数据开放2023年度重点工作安排》。
《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》于2023年7月26日由上海市第十六届人大常委会向社会公开征求意见。《规定》共二十条，被业内称为“上海数据二十条”，包括各方责任、总体要求、系列规则、场内外交易、数据市场生态、发展环境等内容。《规定》有三大亮点：一是明确提出数据产权人包括数据生产者、采集者，数据加工者、使用者，数据产品经营者。提出依法保护数据产权人的各项数据权益，以数据价值创造和价值实现为导向，建立数据要素收益分配机制，为数据要素的生成、确权、开发和运营提供制度保障；二是明确提出企业可以委托上海数据交易所为其开展数据资产创新应用提供相关基础服务。经数据产权人申请，上海数据交易所应当基于记录在数据交易链上的数据产品登记、交易、交付等信息，生成数据资产凭证，为数据产权人资产会计处理和资产评估提供支持；三是明确提出建设“一链三平台”数据基础设施。即上海数据交易所在登记、挂牌、交易、交付、结算、凭证发放等环节引入区块链技术，建设以数据交易链为核心，以登记平台、交易平台、清算平台为载体的数据流通交易关键基础设施，实现多层次要素市场互联互通、场内场外交易互认互信，支撑数据要素价值转化和数据交易合规监管，形成数据可信、隐私保护、不可篡改、可溯源的交易存证，构建低成本、高效率、可信赖的数据流通环境。
《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》于2023年8月发布，提出到2025年，数据要素市场体系基本建成，国家级数据交易所地位基本确立；数据要素产业动能全面释放，数据产业规模达5000亿元，年均复合增长率达15%，引育1000家数商企业；建成数链融合应用超级节点，形成1000个高质量数据集，打造1000个品牌数据产品，选树20个国家级大数据产业示范标杆；数据要素发展生态整体跃升，网络和数据安全体系不断健全，国际交流合作全面深化。
此外，上海市委市政府于2021年1月和8月先后发布《关于全面推进城市数字化转型的意见》《上海市促进城市数字化转型的若干政策措施》，表明上海坚持全方位赋能，构建数据驱动的数字城市基本框架。2023年8月上海审议了《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定》，《规定》明确了“数据三权”内涵，推进统一登记。提出依法保护数据产权人的各项数据权益，明确界定了数据三权的主体、客体、内涵、权能。要求上海数据交易所建立依托数据交易链的登记平台，为数据产权统一登记提供基础。
2.采取统一授权集中经营模式
上海数据集团有限公司是经上海市政府授权运营上海公共数据和国企数据的授权运营主体和城市一体化大数据资源基础治理的支撑主体，于2022年9月29日正式成立。上海数据集团承担上海市公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据的授权运营，将成为上海市主要数据资源、数据产品的供应商，服务各类市场化主体；通过上海数据交易所推动数据交易流通，实现各类数据的融合治理、开发利用；负责主导上海市重点行业领域的数据产业投资与布局，成为数据领域关键技术的布局者；参与上海市重大数据基础设施的投资建设，成为关键设施平台的建设者和运营者。
上海数据集团业务主要包括四大板块。一是数据基础设施建设与运营。负责数据采集、汇聚、存储、共享、传输网络、安全等基础设施的建设与运营；二是数字资产供给及交易。基于特许经营和授权的公共数据、国企数据与其他社会数据的供给。针对市场需求，向数据需求方提供合规、安全的数据产品；提供数据标准化、评估定价、支付结算等交易服务；三是基于大数据的增值服务。基于大数据分析，为企业、行业和城市数字化提供数据咨询、解决方案、行业数据平台和数据信任安全等增值服务；四是构建数据产业生态圈。强化投资功能，以多方式多渠道稳妥开展投资，以资本方式推动上海相关产业集群发展。
上海市成立上海数据集团公司，并将公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据的统一授权、集中运营，是我国公共数据授权运营的一个创新举措，有利于将上海数据集团公司打造成为数据要素市场化配置核心载体，有利于上海市的公共数据和国企数据加速向上海数据集团公司的数据平台上汇聚、流通、开发利用，有利于保障公共数据和国企数据市场化运营安全底线。
3.全力打造国家级数据交易所
上海数据交易所（“上数所”）是依据《上海市数据条例》第67条规定，于2021年9月正式成立的。“上数所”从政策支持、基础设施、业务定位、交易规模等方面都走在了全国前列。主要表现在以下方面：
一是立足于全国数据交易。“上数所”牵头发起了全国数据交易联盟，创建数据要素市场国家工程研究中心，建立“上海数”市场发展指数。
二是丰富交易类型和规模。“上数所”通过开展多领域多行业板块运营，丰富交易类型和规模。已有数字资产、金融、航运交通、商贸物流、科技、制造业等一系列行业数据专区，数字资产板块是上海数据交易所在全国首创，主要实现数据资产体系重构，打造数字资产与实体经济深度融合的新样板。航运板块可以为航运交通供需双方提供高效对接，可广泛应用于智慧交通、金融保险、商业决策、贸易分析、风险控制、城市规划、区域经济、科研咨询等领域。金融板块为银行、保险、证券等金融机构，提供工商、司法、民政等领域的可信安全数据产品，包括基础数据、核验、指数、数据包、模型等各种类型的数据产品和服务，满足金融机构多元化需求，促进与金融机构、行业数据平台互联互通。“上数所”还在大力培育通信、医疗、交通、能源、信用等特色行业板块。除此之外，“上数所”还建立国际板，推动海外数据在沪交易。
三是建立数据流通合规体系。完善数据资源、产品、资产分类分层操作规程和安全规范，探索建立数据交易仲裁机制，健全数据交易场所运行监管机制。
四是面向全国布局数据交易链等枢纽型平台设施。利用区块链技术建立起“一链三平台”数据交易基础设施，推动交易机构互联、数商主体互认、场内场外交易链接，建设数据资源、产品和资产统一登记和存证服务体系。
五是推动数据资产化评估及试点。在金融、通信、能源等领域开展试点，探索形成以“上数所”场内交易为纽带的数据资产评估机制。探索建构数据要素国民经济统计核算制度，率先在浦东试点并逐步在全市范围内推广。
目前，“上数所”累计挂牌数据产品近1500个，2023年8月份交易额已超1亿元，预计到2025年，“上数所”挂牌可交易数据产品将达到5000个，服务10万家数据供需主体。
4.着力建设新型数据基础设施
上海从布局新基建、建设产业数据枢纽、构建特色数据空间、打造数据治理底座、建设数据开放平台、创新数据技术供给等方面全面建设新型数据基础设施。
在布局新基建方面，上海持续推进建设泛在智敏的网络连接体系，推进多云多网联动，巩固提升5G、IPv6、北斗通导一体化等设施能级，加强区块链芯片、操作系统等创新和6G、太赫兹、量子通信等关键技术应用。建设物联数通的新型感知体系，深化新型城域物联专网布局，发展工业互联网、车联网、智能管网、智能电网，持续推进工业互联网标识解析国家顶级节点（上海）体系建设。建设高效协同的算力体系，建设“E级”超算载体、人工智能公共算力平台，因地制宜部署边缘计算资源池，对接“东数西算”国家战略，建设枢纽型算力调度平台。
在建设产业数据枢纽方面，上海聚焦人工智能、电子信息、生物医药、汽车等重点产业领域，结合新赛道布局，依托龙头企业，打造数据、知识、算法“三位一体”的关键节点，服务产业链供应链。
在构建特色数据空间方面，上海面向金融、商务、航运、科技、交通、能源等行业领域，打造可信数据空间，为融合应用提供建模、测试、数据治理等基础服务。上海数据交易所建立以数据交易链为核心，以登记平台、交易平台、清算平台为载体的“一链三平台”数据基础设施，实现多层次要素市场互联互通、场内场外交易互认互信，支撑数据要素价值转化和数据交易合规监管，构建低成本、高效率、可信赖的数据流通交易环境。
在打造数据治理底座方面，上海持续完善自然人、法人、空间地理综合库、电子证照库及医疗健康、政务服务等主题库，加快“一网通办”“一网统管”数据融合。
在建设数据开放平台方面，上海市大数据中心依托市大数据资源平台建设全市统一的公共数据开放平台。该平台具有数据归集、数据治理、清单编制、分级分类、申请审核、工单处理等功能，可以为数据开放主体提供统计分析、风险判断、质量评估、合规服务等服务，为数据利用主体提供便捷的数据查询、数据预览、注册登记、开放申请、数据获取、应用展示、意见反馈等服务。该平台具有较强的技术保障能力，具有隐私计算、沙箱验证、数据资源图谱展示、数据地图预览等创新功能，具备必要的安全保护体系，保障开放平台安全可靠运行，防止公共数据被非法获取或者不当利用。
在创新数据技术供给方面，上海推进数据基础理论研究、前瞻应用创新和数链融合创新。积极部署数据编织、大规模多源异构数据管理、大规模图计算、智能数据工程等前沿数据技术研发。聚焦行业知识图谱发现、新型语义网络构建、大模型训练等方向，加快实施数据知识化、知识软件化。深化区块链技术在数据资源开发、数据产品研制、数据资产登记等环节的应用，构建链接流通交易、收益分配、安全治理的可信架构。预计到2025年，上海将打造形成10个产业数据枢纽和20个特色数据空间。
5.集群化规模化发展数据产业
上海是我国首个提出发展“数据产业”的地区，并通过建设产业数据枢纽、推动数商集群集聚发展、激发各类企业创数用数活力、打造数据标杆企业集群、布局数据产业发展新空间新地标等举措，推动上海市数据产业集群化、规模化创新发展。
在建设产业数据枢纽方面，上海聚焦人工智能、电子信息、生物医药、汽车等重点产业领域，依托龙头企业，打造数据、知识、算法“三位一体”的关键节点，服务产业链供应链。
在推动数商集群集聚发展方面，上海在全国率先成立了“上海市数商协会”，并将资源类数商、技术型数商和第三方服务类数商作为培育发展重点。聚焦金融、航运、制造、商贸、科创等领域，引育一批数据资源类数商。聚焦知识发现、数链融合、语义网络、隐私计算等领域，做强一批技术型数商。推动培育数据合规咨询、质量评估、资产评估、数据交付、国际数据经纪、离岸数据服务等第三方服务类数商。上海还将建立数商评估评价指标体系，每年公布优秀数商名单。
在激发各类企业创数用数活力方面，上海推动国有企业建设数据中心，提升跨国企业“上云用数赋智”水平，强化数据赋能中小企业数字化转型，丰富数商的数据产品。加大公共部门、国有企业等对中小企业数据产品和服务采购力度。引导互联网平台企业、行业龙头企业与中小微企业双向公平授权。在上海数据交易所设立数字资产板块，探索与实体经济相结合的数字资产上市发行和流通交易机制。通过培育贯标评估机构，搭建贯标公共服务平台，推动DCMM贯标规模和等级提升，预计到2025年，上海将有500家企业完成贯标。
在打造数据标杆企业集群方面，上海在财政扶持、企业融资与上市、产学研合作、知识产权服务等方面，将云网边企业、资源密集型企业和产业创新孵化及投资平台作为重点支持方向。重点发展云服务企业、网络连接企业、新型智能终端企业，重点发掘金融、航运、生命健康、双碳等领域的资源密集型链主，重点建设数据要素产业创新孵化和投资平台。预计到2025年，将培育出数据类专精特新企业300家，独角兽企业10家。
在布局数据产业发展新空间新地标方面，上海一方面大力加强“2+X”数据要素产业集聚区建设，另一方面强化长三角一体化数据合作示范区建设。“2+X”数据要素产业集聚区的“2”是指“张江国家级数据要素产业集聚区”和“静安区国家新型工业化产业示范基地（大数据）可信数据经济示范区”。“X”包括“黄浦区外滩金融集聚带”、“杨浦区长阳秀带在线新经济生态园”、“长宁区虹桥国际开放枢纽”、“普陀区工业互联网安全产业示范区”、“宝山区九章智算港”、“嘉定区国家智能网联汽车（上海）试点示范区”、“松江区工业互联网示范基地”、“青浦区长三角数字干线”等。除加强自身特色数据产业园区建设外，上海还通过系统推进区域数字基础设施建设，促进数字认证体系、电子证照等互认互通，在上海数据交易所长建立三角板块等举措，持续强化长三角一体化数据合作示范区建设。
6.探索建立数据跨境流动规则
上海在数据跨境流通方面正在开展前瞻性探索实践。为落实《上海市数据条例》第69条关于畅通数据全球自由安全流通的相关规定，上海结合国内相关政策法规和全球其他数据流入国家的数据监管规定，探索建立数据跨境流通新规则，制定低风险跨境流动数据目录，促进数据跨境安全自由流动。
一是在浦东新临港建立国际数据港先导区。建设云网数链设施体系，推动现有海光缆扩容，新建直达东亚和东南亚的海光缆，建设国家新型互联网交换中心，布局面向国际数据合作的高等级数据中心，推动区块链跨境国际合作。探索新型数据服务试验区，推进国际数据空间合作，深化电信服务开放，推动增值电信业务逐步对外资放开股比限制。
二是建设上海数字贸易国际枢纽港临港示范区。开展规则综合集成和压力测试，探索数据跨境制度创新，研究编制场景清单和操作指引，推进数据安全可信流动。优化临港数据跨境服务产业布局，大力发展数据跨境服务业。
三是建设虹桥国际开放枢纽全球数字贸易港，积极培育创作者经济，支持人工智能生成内容、多频道网络等生产新模式，发展电竞运营、电竞教育、动漫等新文创产业，推动优秀文创作品出海。增强国际贸易单一窗口数据能级，建设智慧口岸数字底座。依托中国国际进口博览会，建设全球数字贸易展示交易新平台，支持建设贸易数字化赋能中心、虹桥国际在线新经济生态园，大力培育数字贸易龙头企业。
预计到2025年，先导区、示范区和贸易港将汇聚100家数据要素型龙头企业，相关产业规模突破1000亿元。
7.持续推动公共数据开放共享
上海是我国最早开展公共数据资源开放工作的地区。早在2012年上海就在全国率先开始探索公共数据资源开放工作，2018年1月上海等五地被国家确定为公共信息资源开放试点城市，2018年9月发布《上海市公共数据和一网通办管理办法》，明确了本市公共数据开放工作的总体要求，2017年至2019年上海连续三年在第三方测评的中国地方政府数据开放排名中位列第一。
2019年8月29日，上海市人民政府颁布《上海市公共数据开放暂行办法》，自2019年10月1日起施行。《办法》共8章48条，分为总则、开放机制、平台建设、数据利用、多元开放、监督保障、法律责任以及附则。
2019年11月1日，上海市经济信息化委员会发布了《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》，从个人、组织、客体三个维度分别对公共数据的开放级别进行描述，并划分为无条件开放、有条件开放和非开放三种类型。
2022年12月31日，上海市经济信息化委员会和上海市互联网信息办公室于颁布了《上海市公共数据开放实施细则》，实施期限自2022年起12月31日始至2027年起12月31日止。
2023年9月初，上海市经济和信息化委员会公布了《上海市公共数据开放2023年度重点工作安排》，将普惠金融数据、综合库数据、体育场馆数据、医疗保险数据、医药数据、数字旅游数据、“随申行”数据、停车数据、物业服务数据、社区数据等10个领域作为数据开放重点。
现已形成市政府办公厅、市经济和信息化委员会、市大数据中心、市网信办、各区人民政府分工负责、协调推进的公共数据开放管理机制。其中，市政府办公厅负责推动、监督本市公共数据开放工作；市经济信息化部门是本市公共数据开放主管部门，负责指导协调、统筹推进本市公共数据开放、利用和相关产业发展；市大数据中心负责本市公共数据统一开放平台的建设、运行和维护，并制订相关技术标准；市网信部门负责统筹协调本市个人信息保护、网络数据安全和相关监管工作；区人民政府确定的部门负责指导、推进和协调本行政区域内公共数据开放工作。
8.全面构建数据要素生态环境
上海正从数据产品、企业、品牌、服务、人才、标准、政策、交流合作等方面，全方位构建数据要素良好生态环境。
在数据产品方面，上海通过开展数据质量评估评价、构建面向大模型的高质量语料库、形成标准操作流程和技术规范、编制数据资源地图、试点建立数据资源统计普查机制、发布数据产品名录，建设高质量数据集，创新数据产品供给。
在数据企业方面，上海面向金融、航运、科创、贸易、制造等领域，推动数据与行业知识深度融合，探索建立数据知识产权保护体系等方式，打造知识型数据企业。推动产融精准对接，支持商业银行、保险机构和数据企业深度对接，推动数据赋能供应链金融、质量保险等金融创新。
在数据品牌方面，上海正在制订品牌建设导则，率先在工业、金融、航运、科创等领域，打造一批具有全国影响力的上海数据品牌。预计到2025年，形成1000个高质量数据集，打造500家品牌数据企业和1000个品牌数据产品。
在数据人才方面，上海推动产教深度融合，打造数据领域专业人才继续教育基地，培养兼具专业能力和数据素养的复合型人才。
在数据服务方面，上海推动功能型平台建设，打造大数据测试认证平台、关键共性技术综合测试平台，支持建设大数据开源平台和社区，构建数据要素专业服务体系。
在数据标准规范方面，上海率先研制分类分级、交易合规、资产化、数字信任等标准规范和行业导则，优化大数据产业测算方法，鼓励申报“上海标准”和标准创新贡献奖，引导重点区域、重点企业开展标准化试点示范。预计到2025年，新增发布50项数据地方标准和团体标准，形成6项“上海标准”。
在财税政策方面，上海支持数据关键技术、核心产品、优秀数商、数据贯标企业、标杆场景等各类主体通过上海数据交易所采购数据产品，符合条件的可按照规定享受研发费用税收加计扣除政策，并正在研究制定数据交易服务费“免申即享”补贴机制，探索数据产品和服务首购首用奖励。
在交流合作方面，上海充分发挥“上海—新加坡全面合作理事会”、“沪港合作”等机制作用，加强上海数据交易所全球推介，着手筹建亚洲数据要素市场研究院，积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字税等国际规则和标准研制。持续办好全球数商大会。依托国际贸易单一窗口，推动开展国际间电子发票互操作、产品编码识别和企业数字身份互认。深化部市合作，贯彻落实国家规划并开展试点，共建一批枢纽型、网络化、功能性载体和项目，办好“SODA开放数据创新应用大赛”，搭建高水平交流合作平台。
此外，上海正在部分委办局和国有企事业单位落实“首席数字官”制度、探索建立数据产品定价模型和价格形成机制、建立数据知识产权审查队伍等方面开展了探索实践，逐步构建起日益繁荣的数据要素生态体系。
二、上海数据要素探索的七条经验
1.立法先行，夯实数据要素制度基石
上海通过“立法+管理办法+规定+行动方案+指南”的方式，形成了数据要素市场化配置制度体系，构建起了以《上海市数据条例》法律为引领，《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》等政府管理办法、规定、行动方案为主体，其他各种指南、实施细则、工作重点、意见、政策措施为补充的“1+3+N”法律法规制度体系，《上海市数据条例》《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》等法律法规，“国家级数据交易所”、“数据要素产业”、“集中统一授权经营”、“产业数据枢纽”、“特色数据空间”、“一链三平台”数据流通交易环境等新提法新做法，都是上海在全国范围内首创。完善的数据要素制度体系，为上海数据要素市场化配置奠定了基础，指明了方向，同时为其他省市和国家数据要素基础制度的建立和完善提供了样板和参考。
2.集中授权，开创公共数据经营模式
目前，我国公共数据授权经营有三种模式。第一种是以北京为代表分领域分散授权经营模式，第二种是以浙江为代表的分地区分散授权经营方式，第三种就是以上海为代表的集中授权经营模式。上海专门成立国资完全控股的上海数据集团有限公司，并确立其成为上海市公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据授权运营主体和城市一体化大数据资源基础治理的支撑主体。与浙江、北京等地探索的分散授权经营模式相比，上海的集中授权经营模式具有更加有利于打造数据要素市场化配置核心载体，有利于公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据加速向数据平台上汇聚、流通、开发利用，有利于保障公共数据和国企数据、行业数据及其他社会数据市场化运营安全等优势。
3.面向全国，建设国家级数据交易所
目前，全国已有50多家数据交易所和数据交易中心，但由于各交易机构都是面向为本省本地区数据交易提供撮合服务，普遍存在挂牌交易数据数量少、数据质量差、交易不活跃等问题。不同于其他大多数数据交易机构，上海数据交易所在建设过程中，将“立足上海，服务全国，打造国家级数据交易所”作为建设目标，采取了一系列引领性、全局性的重大举措，如牵头发起全国数据交易联盟，创建数据要素市场国家工程研究中心，建立“上海数”市场发展指数，利用区块链技术面向全国布局建设“数据交易链+登记平台+交易平台+清算平台”“一链三平台”数据交易基础设施，推动数据资产化评估及试点等。为制定全国统一的数据交易规则，构建多层次市场交易体系，构建集约高效的全国数据流通基础设施，为场内集中交易和场外分散交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境等方面开展了宝贵的先期探索和实践。
4.搭建平台，构建新型数据基础设施
上海是全国第一个提出并建设新型数据基础设施的地方。上海充分发挥在传统信息基础设施和数字基础设施方面的优势，以区块链、数据编织、隐私计算、大规模多源异构数据管理、大规模图计算、智能数据工程等前沿数据技术为支撑，重点从产业数据枢纽、特色数据空间、公共数据开放平台、数据流通交易环境等方面，构建安全可信的数据生产流通平台，为数据要素市场化配置搭建落地承载空间。目前，上海的产业数据枢纽、特色数据空间、公共数据开放平台、数据流通交易环境等新型数据基础设施建设已取得初步成效，下一步将在各类枢纽、平台、空间之间实现互联互通，有望成为全国第一个为“国家数据基础设施”地方平台。
5.多种流通，强化公共数据免费开放
上海始终将公共数据开放作为数据要素市场化配置的重要手段和数据流通应用的重要途径。从2012年开始，上海一直坚持公共数据对社会免费开放，出台了《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》等一系列政策法规，形成了市政府办公厅、市经济和信息化委员会、市大数据中心、市网信办、各区人民政府分工负责、协调推进的公共数据开放管理机制。《数据二十条》颁布后，公共数据授权运营被确认成为公共数据流通的重要方式之一，上海非但没有放松对公共数据开放的要求，而且相继出台了《上海市公共数据开放实施细则》和《上海市公共数据开放2023年度重点工作安排》等政策文件，并将普惠金融数据、综合库数据、体育场馆数据、医疗保险数据、医药数据、数字旅游数据、“随申行”数据、停车数据、物业服务数据、社区数据等10个领域的民生领域普遍关注的数据作为开放重点，继续强化公共数据对社会免费开放。
6.体系推动，大力发展数据要素产业
上海在2023年8月发布的《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023-2025年）》中，在全国范围首次提出“数据要素产业”和“数据产业”新提法，并采取三方面重大行动推动发展：一是确定了上海数据产业发展目标。即到2025年，数据要素产业动能全面释放，数据产业规模达5000亿元，年均复合增长率达15%，引育1000家数商企业；建成数链融合应用超级节点，形成1000个高质量数据集，打造1000个品牌数据产品，选树20个国家级大数据产业示范标杆；数据要素发展生态整体跃升，网络和数据安全体系不断健全，国际交流合作全面深化；二是采取创新举措推动上海市数据产业集群化、规模化创新发展。包括建设产业数据枢纽、推动数商集群集聚发展、激发各类企业创数用数活力、打造数据标杆企业集群、布局数据产业发展新空间新地标等举措；三是成立上海数据集团，成为上海数据要素市场化配置核心载体，成为上海市主要数据资源、数据产品的供应商，服务各类市场化主体，成为数据领域关键技术的布局者，成为上海市重大数据基础设施的建设者和运营者。
7.发挥优势，探索数据跨境流动规则
2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调，上海要强化开放枢纽门户功能，坚持以开放促改革、促发展、促创新，勇敢跳到世界经济的汪洋大海中去搏击风浪、强筋壮骨。上海不忘初心，牢记使命，统筹推进各类开放平台建设，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，已发展成为我国最大的经济中心城市，既是国内大循环的中心节点，也是国内国际双循环的战略链接，包括要素链接、产能链接、市场链接、规则链接，是我国经济全面融入世界经济体系的独特战略通道。数据跨境流动是实现数据要素国内国际双循环战略链接的重要一环，上海作为全国高水平改革开放的排头兵，建设浦东新临港国际数据港先导区、上海数字贸易国际枢纽港临港示范区和虹桥国际开放枢纽全球数字贸易港，在数据跨境流通方面正在开展前瞻性探索实践，有望成为数据要素“中国方案”走向全球的桥头堡，成为与美国“数据自由流动方案”和欧盟“个人数据严厉保护方案”接轨的试验田。
三、上海数据要素探索的七点启示
1.应尽快完成国家层面的数据发展立法
上海在公共数据授权运营、公共数据免费开放、打造国家级数据交易所、建设新型数据基础设施、大力发展数据产业、探索数据跨境流动、构建数据要素生态等数据要素市场化配置方面，都取得了优异的成绩。其中一个重要原因就是上海构建起了以《上海市数据条例》为引领的“1+3+N”法律法规制度体系。特别是通过地方立法形式出台的《上海市数据条例》，在全国范围内首次以法律条文形式明确了“数据财产权”、“自定+评估”数据交易定价原则、公共数据授权运营机制、数据交易所数据跨境安全自由流通新规则、支持各类数据交易专业服务机构发展、构建数字信任基础设施、深化大数据资源平台建设、制订公共数据分类管理便捷共享规范、提升政府数据共享应用效率、建立政府统一采购非公共数据制度、加快政企数据融合应用等，为上海市优化数据要素资源市场化配置，推动数据产业规模化集群化发展，提供了坚实保障。
目前，全国已有22个省市制定出台了数据要素相关条例的地方性立法，为当地数据要素市场化配置指引了方向。国家层面只有《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》和《关键信息基础设施安全保护条例》（“三法一例”）等数据安全立法，还没有促进数据发展的相关立法。在国家层面和地方层面出现了三方面不协调问题，一是安全和发展的不协调。从法律层面上来看，各地方都在着力推动数据经济发展，而国家层面过多强调数据安全保障；二是统一和分割的不协调。地方法规只能规范当地行政区域范围内的数据要素市场化配置行为，不同地方有不同规定，不利于全国统一数据市场的形成；三是认识和操作的不协调。国家层面数据立法的缺失，造成地方立法在一些关键环节和敏感环节，只能采取模糊处理方式，立法的可操作性和落地实施性大打折扣。因此，应推动国家层面上数据发展相关立法，尽快出台《中华人民共和国数据法》或《中华人民共和国数据条例》，以国家法律条文形式明确数据所有权、公共数据授权运营、数据交易所、国家数据基础设施、数据产业等数据要素环节的法律内涵，为全国数据要素市场化配置改革提供法律保障。
2.公共数据授权运营应兼顾效率与安全
上海采取了公共数据集中授权经营模式，专门成立国资完全控股的上海数据集团有限公司，并确立其成为上海市公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据授权运营主体和城市一体化大数据资源基础治理的支撑主体。与浙江、北京等地探索的分散授权经营模式相比，上海的集中授权经营模式具有更加有利于打造数据要素市场化配置核心载体，有利于公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据加速向数据平台上汇聚、流通、开发利用，有利于保障公共数据和国企数据、行业数据及其他社会数据市场化运营安全等优势。但是，完全通过行政手段将公共数据授权给国有企业独家垄断经营，如何避免国企的低效甚至无效经营，如何保障国企业提供场景更为丰富、质量更加优良、更贴近公众和企业应用的公共数据产品，成为公共数据集中授权运营模式的一大挑战。
在国家层面上探索公共数据授权经营，应兼顾效率与安全。浙江的分散授权模式采取了效率优先，放宽了对数据运营机构所有制限制，允许和鼓励技术力量强、安全能力高的民营企业运营，让公共数据释放更大的价值和红利。上海的集中授权模式采取了安全优先原则，将公共数据运营权授予了国有企业独家运营。可以探索能充分兼顾效率与安全的其他方式，如在浙江效率优先的分散授权模式下，强化隐私技术、区块链技术、数据空间技术等数据安全技术保障。或在安全优先的上海模式下，设计授权运营机构的退出模式，选择三至五家国企或央企竞争授权和分期授权，提高运营机构的竞争意识和运营效率。
3.应构建安全可信的国家数据基础设施
上海高度重视利用前沿数据技术建设新型数据基础设施。上海在区块链、数据编织、隐私计算、大规模多源异构数据管理、大规模图计算、智能数据工程等前沿数据技术方面开展了重点投入和研发。在过去推动公共数据开放的十多年内，上海市大数据中心依托市大数据资源平台持续建设和优化全市统一的公共数据开放平台。在推动数据要素流通交易过程中，上海数据交易所建立起了以数据交易链为核心，以登记平台、交易平台、清算平台为载体的“一链三平台”数据基础设施。在促进数据产业发展过程中，上海正在建设人工智能、电子信息、生物医药、汽车等重点产业数据枢纽，打造金融、商务、航运、科技、交通、能源等重点行业领域可信数据空间。目前，上海的公共数据开放平台、产业数据枢纽、特色数据空间、数据流通交易环境等新型数据基础设施建设已取得初步成效，为上海的公共数据开放、数据产业发展、数据要素流通交易等提供了安全可信的平台和载体。
数据要素市场的培育和发展，不仅需要激发数据拥有者向市场提供数据的动力，刺激数据应用者向市场购买数据的活力，而且需要为数据要素市场供需双方提供一个安全可信的数据生产流通空间和平台。新型数据基础设施就是这样一个承载数据生产流通的安全可信载体。欧盟凭借其建立起的“共同数据空间（IDS）”，通过其独创的IDS数据连接器和机构产品双重认证机制，实现了在数据空间内各参与方数据的安全互操作，构建起了欧盟单一数据可信安全流通平台，实现了欧盟一体化统一大市场，打破了以美国产首的超大数字平台企业对数据的独家垄断，提升了欧盟在全球数据流通规则制定方面的话语权。我国应在总结上海建设新型数据基础设施的基础上，尽快启动构建安全可信的“国家数据基础设施”。一个可以考虑的方案是，在中央部委选择气象、社保、民政、铁路、金融等10个左右数据聚集度高、对民生影响大、市场需求迫切的垂直行业，在地方选择上海、浙江等条件较好的地方进行试点建设，一年之内完成各自行业和地方数据空间的建设，三年之内实现相互之间的数据安全可信互操作，五年之内向全国其他行业和地方扩展。
4.应继续加大公共数据免费开放的力度
上海从制定政策法规、完善管理机制、确定年度开放重点等方面，持续坚持公共数据免费开放，降低了全社会获取数据资源的成本，有力推动了上海数据产业发展。上海公共数据开放取得成效的一个重要原因，是在全国率先制定出台了《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》，对公共数据的开放级别从个人、组织、客体三个维度分别进行描述，并划分为无条件开放、有条件开放和非开放三种类型。对无条件开放的公共数据坚持加大开放力度，而对于有条件开放和非开放的公共数据，可以通过匿名化技术、隐私技术、联邦技术、数据空间技术等处理后，以核验、模型、指数、数据包等方式，通过市场交易方式向社会提供，将数据免费开放与数据授权运营有机衔接起来。
目前，我国有些地方和部门有将公共数据免费开放和公共数据授权经营对立起来的倾向。在过去倡导公共数据开放时，对公共数据定价、收费、经营、资产化、资本化等讳莫如深，而公共数据开放日益攀高的收集、汇聚、加工成本却无法覆盖，导致公共数据开放数量锐减，质量下降。在当前探索公共数据授权经营时，将所有公共数据都列为授权运营对象，即使一些非敏感、非隐私、无需过多加工成本的公共数据，也转为授权运营，减少了公众免费获取公共数据的数量，增大和社会运行的整体成本。而实际情况是，《数据二十条》已将数据开放、数据共享、数据交换、数据交易共同列为公共数据四种流通方式，特别是数据开放和数据交易是面向市场的两种同等重要的数据流通方式，两者不可偏废。因此，在国家层面上应统筹数据开放和数据交易的需要，尽快制定《公共数据开放交易分级分类指南》，对重要程度低的公共数据尽量免费对外开放，而对开确实不适于对外开放的数据，探索利用授权运营方式促进数据流通交易。
5.应将数据产业列为国家重点支持产业
上海在全国范围首次提出“数据要素产业”和“数据产业”新提法和新做法。从产业、企业、产品、生态等方面，确定了到2025年上海数据产业发展目标。即数据产业规模达5000亿元，国家级大数据产业示范标杆20个，数商企业1000家，高质量数据集1000个，品牌数据产品1000个。通过建设产业数据枢纽、推动数商集群集聚发展、激发各类企业创数用数活力、打造数据标杆企业集群、布局数据产业发展新空间新地标等创新举措，推动上海市数据产业集群化规模化发展。成立上海数据集团，成为上海数据要素市场化配置核心载体，主要数据资源、数据产品的供应商，数据领域关键技术的布局者，重大数据基础设施的建设者和运营者。上海发展数据产业的目标明确、举措创新，对世界各地的数据技术、产品、企业具有极大吸引力，有望发展成为全球数据产业高地。
我国目前正在发生的数据要素市场化与过去30多年历经的电子化、信息化、数字化上一脉相承的，在每一个发展阶段都有一个相应的产业对其支撑。在30年前的电子化时代有电子产业作为产业支撑，在20年前的信息化时代有信息产业作为产业支撑，在10年前的数字化时代有数字产业作为产业支撑。今天我们进入了数据要素市场化时代，也必将诞生出支撑数据要素市场化发展的数据产业。数据产业的内涵有狭义和广义之分，狭义的数据产业主要指数据要素产业，主要包括数据基础设施、数据采集存储、数据加工生产和数据流通应用等不同环节技术、产品、企业、市场和生态的汇集。广义的数据产业除了包含数据要素产业外，还包含上游支撑数据生产流通的软件产业、硬件产业、网络产业等数据基础产业，以及下游保障数据生产流通的数据安全产业。因此，在迈入数据要素市场化的今天，在国家层面上应将包括数据基础产业、数据要素产业和数据安全产业在内的数据产业加以扶持。特别要将数据基础设施、数据采集存储、数据加工生产和数据流通应用等数据要素产业作为支持重点。
6.应建立数据全球跨境流动的开放特区
上海充分发挥我国对外开放新高地和国内国际双循环的战略链接的独特优势，率先建设浦东新临港国际数据港先导区、上海数字贸易国际枢纽港临港示范区和虹桥国际开放枢纽全球数字贸易港，在数据跨境流通方面正在开展前瞻性探索实践，有望成为数据要素“中国方案”走向全球的桥头堡。
目前，统一的数据流动规则还未形成，全球数据市场上主要有美国、欧盟和中国三种方案在角逐和竞争。总体来看，美国的“数据自由流动方案”，凭借其拥有的全球互联网技术和平台、以及规模庞大的数字平台跨国企业等优势，在竞争中处于领先地位。欧盟的“个人数据严厉保护方案”，凭借其5亿个人用户的庞大市场、GDPR等严厉法律、“共同数据空间”数据基础设施等优势，形成了欧盟统一市场，并吸引了许多其他国家跟进和效仿，形成了全球数据规则竞争的第二强力量。中国具有新型举国体制、庞大市场规模、海量数据资源和丰富市场资源的独特优势，正在建立以国内大循环为主体、国际国内双循环的全球数据流动“中国方案”。美国和欧盟已通过“隐私盾2.0”协议安排实现了两大经济体间的数据流通，美国、欧盟与世界其他国家也通过“数据桥”、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等双边多边协议实现了数据流通，而我国还未加入CPTPP、DEPA等国际组织，与美欧也未实现数据流动互认证，正面临与全球主流数据流通规则渐行渐远，甚至完全脱钩的挑战。因此应当在国家层面上，一方面立足于我国独特的四大优势，坚持以我为主，尽快形成数据要素“中国方案”，并增强对其他国家的吸引力，另一方面要拿出第二次改革开放的勇气和决心，将上海浦东等具有开放优势的地方列为“数据全球流动开放特区”，让这些开放特区先行先试，蹚出一条数据要素对外开放的新路。
7.应探索建设数据交易市场的实现方式
上海数据交易所将解决数据流通交易过程中的实际问题作为其发展重点，利用区块链技术布局建设“数据交易链+登记平台+交易平台+清算平台”“一链三平台”数据交易基础设施，推动数据资产化评估及试点，牵头发起全国数据交易联盟，创建数据要素市场国家工程研究中心，建立“上海数”市场发展指数，走出了一条不同于其他数据交易所的发展道路，初步形成了国家级数据交易所的雏形。
我国数据交易所和数据交易中心已有近10年发展历史，目前全国已有50多家数据交易所（中心），各交易机构都是照搬传统生产要素市场交易模式，面向为本省本地区数据交易提供同质化撮合服务，普遍存在挂牌交易数据数量少、数据质量差、交易不活跃等问题。其根本原因是由于数据具有虚拟性、易复制性、非消耗性、交易不确定性、阿罗悖论等特性，数据拥有者不敢也不能将数据拿到交易所展示，数据需求方由于在交易所看不到数据的真实价值，也不敢轻易下单交易。也就是说，传统的交易所模式并不能为供需双方提供一个可信的数据交易空间，数据的使用价值发现功能在交易所模式下是失灵的。因此，在国家层面上应掌控数据交易所发展方向，严格控制数据交易所数量，将建立全国统一的“国家数据基础设施”作为数据安全可信生产流通的主要载体和平台，在全国最多设立三至五个国家级数据流通枢纽节点，形成全国一体化的数据流通体系。
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