​“全面依法治国”专栏精品回顾 || 梁平：京津冀协同发展司法保障的理论探讨与实践路径——基于司法功能的视角

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编者按

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本文发表于《政法论坛》2020年第1期，第170-176页。文章下载链接：

京津冀协同发展司法保障的理论探讨与实践路径——基于司法功能的视角

梁平  华北电力大学法政系教授  博士生导师

摘要：京津冀协同发展将会产生跨区域性的更为复杂的社会矛盾纠纷，且该类矛盾纠纷的处理难度较大，需要司法机关以案件为中心，立足于审判，依法及时化解社会矛盾纠纷，为京津冀协同发展提供坚实的司法保障。这是基于协同理念对司法功能的再认识，即司法的外在效应并非局限于个案本身，而是映射至区域经济社会发展的秩序性诉求。司法对京津冀协同发展的保障功能的发挥，前提是建立区域司法协同机制，使三地司法形成“一盘棋”，共同促进京津冀跨区域社会矛盾纠纷的协同解决。关键词：京津冀协同发展；司法保障；区域司法；司法协同

目录
一、协同治理理念下司法功能的再认识二、京津冀协同发展司法保障的现实语境三、京津冀协同发展司法保障的实践路径

同属京畿重地，京津冀协同发展的核心在于以疏解北京非首都功能为基本出发点，科学规划京津冀各自的定位，逐渐消除区域间的不平衡状态，实现三地的整体协同。因此，“协同”是京津冀协同发展的基本理念，明确区域整体定位、实现平衡发展体现了三省市“一盘棋”的思想，重点在于突出特色、功能互补、错位发展、相辅相成、区域平衡。作为治国理政的基本方略，法治对于京津冀协同发展具有引领、促进和保障作用，而司法承担着维护社会公平正义的神圣职责，是法治的强力守护者，京津冀协同发展需要司法提供强力的服务和保障，同时也是基于协同理念对司法功能的再认识。司法对京津冀协同发展的保障作用应立足于审判，着眼于区域协同的共性问题，努力构筑一体化的司法机制和格局。

一、协同治理理念下司法功能的再认识

系统论强调“整体”的价值，主张对与系统有关的要素以及由此形成的“整体”进行功能分析，通过要素协同形成“有组织的和被组织化的全体”。协同治理是多元要素合作基础上的协同共治，反映了对要素自身以及协同性的深刻认识。司法具有社会性，是以个案裁判为基本职责进而实现对社会关系的调控和整合，为特定区域经济社会发展提供司法服务和保障，此即司法的社会功能，其实现有赖于与司法有关的各要素的协同。从国家权力配置的角度来讲，司法权从根本上讲属于中央事权，区域司法协同即是中央事项的重要表征。

（一）协同治理理念与司法协同

十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势”，“多一些治理，少一些管制”意味着我国政治、经济、社会、生态等诸领域从“管理”到“治理”的深刻转型，“协同”必然成为治理的一个核心词。“协同治理理论，一般认为其起源于由德国物理学家赫尔曼·哈肯所创立的协同学”，“强调主体的多元性、子系统的协同性、方式的多样性、过程的动态性和持续性。多元主体协同共治是这一理论的精髓。”因此，从系统的视角全方位地审视“结构”自身的存在以及内外部关系，将成为“协同治理”的题中之义，而对“司法”的系统性认识以及协同性实践亦属必然。

传统意义上，将“司法”狭义地等同于“审判”，进而将审判庭内的诉讼图景作为对“司法”的直接印象。毋庸置疑，此为“司法”的最核心环节，但并非限于此。事实上，司法指的是与“审判”密切相关的一系列理念、制度、硬件以及活动等的综合。因而，单就“司法”而言，本身就存在着协同的问题，亦即上述各个环节的协同，而京津冀协同发展涉及到不同区域之间的司法协同，已将“协同”从司法自身扩展至区域司法，必然涉及到对司法功能的认识以及定位。某种意义上，人们更习惯于从微观层面对“司法”进行观察、理解和分析，旨在建立起司法与个案之间的勾连，进而从理论层面形成关于法院如何查清案件事实、正确适用法律的一般的规律性认识。这固然是基于法院职责而构建的“由内及外”的认识进路，但若过于拘泥于微观视角，则很难对“司法”展开更宏大的叙事，也就无法深刻地洞察“司法”之要素的复杂性，难免陷入过于琐碎且简单化的泥淖，而忽略了对“司法”自身以及与社会各要素的协同。因此，“司法协同”本质上并非一个新的命题，它是在关系范畴中对于“司法如何运行”的基本认识，协同治理理念的提出进一步扩展了对“司法协同”的认识向度。

（二）司法功能的作用域及认识误区

司法功能与法院职能是两个不同的概念，但人们往往将之混淆。“现代法院具有个案纠纷裁判、审判信息抽象化和司法规则创制三项基本职能”，“法院的职能既源自于宪法之赋予，更直接植根于司法实践，是社会需求之使然，亦是司法发挥功能之必须”，相对于“法院职能”的内在规定性而言，“司法功能”更侧重于外部性，即关注的是司法与社会的关系。一般而言，司法的直接功能在于裁断是非以实现“案结事了”以及维护社会公平正义，其根本目的在于保障法律的实施以及维护通过法律确定的社会秩序。司法对社会秩序的维护和保障功能源于法律实施的实践性需求，如果没有司法的强力保障，法律规范可能停留于文本层面，现实的秩序可能与法律规范存在一定差距，因而，从静态的法律规范到现实的社会秩序，司法是必要的对接和保障机制。

从个案角度微观观察司法容易导向线性思维，而理论上的线性证成带来的一种偏狭认识则是将司法作为法律规范与个案纠纷之间的必要衔接，甚至将之等同于动态的诉讼程序，而忽略了对“司法”自身以及司法功能的重视。亦即，将“司法功能”混同于“法院职能”，仅着眼于诉讼程序对于个案纠纷解决的意义，而没有真正地将“司法”作为一门复杂的科学或者谈及“司法功能”则陷入司法与政治之关系的窠臼。这种狭隘的认识导致的结果是：一方面，尽管法理学、诉讼法学、民事刑事等实体法的学者对“司法”的研究日渐深入，但“司法”在法学研究中很难建立科学而相对独立的体系，甚至一些学者至今不承认对“司法”问题研究的价值和意义；另一方面，面对存在争议的裁判，包括法律学者在内，人们普遍地从法律是否完善或法官素质高低（包括是否存在枉法裁判等行为）两个层面查找原因，陷入“非此即彼”的认识误区，而没有立足于司法在社会结构中的功能去探寻“司法”之制度与实践是否存在无法适应社会需求的某些问题。如果“司法”之本体论尚有争议或存在模糊，对司法功能的社会性以及在协同社会各要素时的作用将会被忽略或淡化，也就无法客观地考量究竟应当在何种实践环境中认识和分析“司法功能”。

（三）司法功能的层次性及要素协同

从功能的层面来讲，“司法”既不能等同于诉讼程序或庭审过程，也不能等同于对个案纠纷的裁决，它的意义在于对法律可调整的各类社会关系的归位，使社会秩序达致法律规范所确定的应然状态。换言之，对“司法功能”的理解不能局限于个案纠纷—尽管解决纠纷是法院的直接功能，而是应立足于特定的社会区域，司法如同社会的“调节器”，它的根本目的在于运用法律手段调整社会关系，为私法领域的个体或公共生活提供法律支持，并服务于经济社会发展且为之提供法律保障。如此来讲，“司法协同”具有两个层次：一是以个案为中心，从如何达到“认定事实清楚、适用法律正确”的目标出发，在立体化的司法过程中协同各要素，实现司法公正与效率的完美结合。这适用于不同区域、不同层级的法院，且适用于每一个案件，是任何法院裁判案件时必须遵循的程序性要求。二是从司法与社会的关系角度，横向地评判司法对它要实现的目标的影响以及社会意义，特别是不同区域、不同层级的法院之间展开有效的协作，能否建立有助于协作的机制并在运行中形成合力。此为司法功能的社会效应在区际层面的体现。

对狭义的司法功能的重新认识，并非是对司法功能的延伸或拓展。严格地讲，司法是有别于实体或程序法律规范的相对独立的系统，它的直接功能在于将法律规范与个案纠纷“无缝对接”，同时也需要关照这种“对接”的公众评价及社会影响，特别是面对跨区域案件能否步调一致、协调运行。这是一个极其复杂的实践过程，其难点在于个案纠纷所蕴含的社会因素的个别性、不规范性以及目的性，对这些因素的探寻离不开“事实”，但一方面，法律事实与客观事实的差异决定了司法功能的减损程度，另一方面，立足于整体的社会系统审视司法，不同主体的立场、视角、价值等不可能趋同，这些因素的综合影响，要求对“司法”及其功能的认识应当立足于司法内外部这两个不同层次的系统并力争促进各要素的协同。概言之，司法具有社会性，司法功能是由特定的社会条件所决定的，内部系统的协同在于确保法律规范的正确适用，而其根本目的在于服务和保障特定的社会秩序以实现社会各要素的协同。

二、京津冀协同发展司法保障的现实语境

作为一项重大的国家战略，京津冀协同发展的着眼点在于三地协同，但无需讳言，三地发展的不平衡客观存在，且均面临着“各具特色”的问题，比如北京经快速发展出现“大城市病”而河北仍相对较为落后等，这些具有地域特色的问题的根本解决需要相互借力、彼此支持。就维护社会和谐稳定而言，由此产生的问题是：一方面，因京津冀协同发展需要而涌现出一批新的社会矛盾纠纷；另一方面，一些社会矛盾纠纷跨区域化，增加了纠纷的复杂性和化解难度。为此，不仅需要充分发挥司法功能，为京津冀协同发展提供有力的司法保障，而且需要探索建立京津冀区域司法协同机制，切实增强通过司法化解跨区域社会矛盾纠纷的能力。

（一）京津冀协同发展的动因及区域司法协同

京津冀协同发展的基本出发点是疏解北京非首都功能，有效地解决“大城市病”带来的交通、环境等多方面压力，但这并不是将首都北京所面临的问题简单地交由津冀承受，而是需要立足于三地的不同特点予以科学定位，从而在错位发展中各取所长、各显特色，进而解决三地发展的不均衡问题。因此，京津冀发展的协同性首先体现为对“摊大饼”式的发展模式的反思，目的在于基于“功能定位”而实现错位发展中的协同；同时，也需要在要素流动中注重三地发展的均衡性。就疏解与承接非首都功能而言，有关单位和个人从北京向天津、河北迁移必然面临着区域政策以及个人生活等多方面差异，由此带来的阻力如不能及时化解则会演化为社会矛盾冲突。此外，京津冀协同发展并未打破区域界线，宏观层面涉及财税、社保、教育、医疗、就业等公共议题，该类问题的解决固然需要区域政策的对接与协同，但在个案纠纷的司法解决程序中面临着解纷标准是否统一。

概言之，京津冀协同发展的司法保障不仅体现为通过司法途径为经济社会发展与稳定提供强力支持，而且体现为跨区域社会矛盾纠纷的协同解决，其突出特点在于社会矛盾纠纷的跨区域性，以及由此带来的法律适用中的政策性因素的区域性差异。但在京津冀协同的格局中，“多个层面一体化的逐步实现，也必将促使民众对于纠纷的处理结果即京津冀三地法院的裁判标准产生统一性期待。”以人身损害赔偿为例，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》规定的残疾赔偿金、丧葬费、被扶养人生活费、死亡赔偿金等均是以“受诉法院所在地”的相关标准执行，京津冀三地的标准存在较大反差，此类区域性差异将对当事人的利益造成显著影响。政策的区域差异决定着人们在不同区域享受的利益和社会福利的差异，进而影响到城市自身的吸引力，这是制约京津冀之间各要素流动的重要原因。2017年4月1日中共中央、国务院决定设立雄安新区，是深入推进京津冀协同发展的一项重大决策部署，其“千年大计、国家大事”之定位鼓舞人心，但民众普遍关心的仍然是拆迁补偿、住房、户籍、教育等切身利益，如果不能逐渐缩小区域差异，要素流动将面临着巨大阻力，处理不当则会演化为跨区域纠纷，而基于协同理念发挥司法对京津冀发展的保障作用，实质上是建立区域一体化的司法体制机制，促进社会矛盾纠纷的一体化解决。

（二）通过司法解决纠纷以保障区域协同发展

京津冀协同发展的司法保障具有深刻的现实语境，其基本出发点是有效化解因疏解北京非首都功能而引发的诸如房屋拆迁、征地补偿、企业搬迁、劳动纠纷、流动人口管理、户籍、环境治理、群体性事件等各类社会矛盾纠纷，但从根本和长远意义上来讲，由于京津冀协同发展并非简单地将首都的某些高污染的落后产能进行地域转移，而是基于“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，在区域科学定位的基础上达到的功能协同。这是以人格平等和区域平衡为前提的一体化发展，应当坚持公平正义原则，三地的居民应平等地共享京津冀协同发展的成果，而不能以牺牲某一区域的利益为代价，最终非但没有缩小反而加剧了区域不平衡。这也赋予了司法在保障京津冀协同发展中更为广泛的社会功能，即立足于审判以维护区域发展的平等性和平衡性，也就是区域发展的协同性。

尽管京津冀仍保持各自的行政区划，但因三地同处于京畿重地以及雄安新区建设等，原来吸附于首都北京的某些产业、资金、技术、人才等诸多要素向外延展，从“摊大饼”的城市发展模式转向功能互补的城市群建设，京津冀协同发展是一个不断磨合的过程，包括诸如河北省近年来以淘汰落后产能和治理环境污染为主的“去产能、调结构、促转型”必然引起保障民生等现实问题，司法在化解这些矛盾纠纷时不应局限于纠纷本身，而应从京津冀区域的经济发展、社会稳定、秩序和谐、公平正义等一体化协同的高度，服务于区域发展需要的同时并为民众权利救济提供强力的司法保障。因此，通过司法程序化解社会矛盾纠纷属于无需赘言的“老话题”，在多元化纠纷解决机制中，司法除了发挥公平正义的“最后一道防线”作用外，更重要的是为诉外各类纠纷解决机制提供支持和保障，但对于诸如京津冀协同发展等跨区域的“新命题”而言，它的特殊性在于如何协调处理好因区域协同发展而产生的跨区域纠纷，进而为区域协同发展提供坚实的司法保障。京津冀协同发展必然要求三地司法机关建立常态化的协调合作机制，甚至在某些领域建立一体化的司法格局，逐渐打破司法机关的设立与行政区划相对应的关系，由专门的机构负责化解该区域内的某些社会矛盾纠纷。

三、京津冀协同发展司法保障的实践路径

2016年2月3日，最高人民法院发布了《关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障的意见》，明确要求“准确把握服务和保障京津冀协同发展的基本要求”，“积极适应京津冀协同发展的司法需求，切实增强司法服务和保障的能力、水平和实效”。2019年6月5日在河北固安召开的第三届京津冀司法论坛上，周强院长强调：“京津冀三地法院要提高政治站位，树立‘一盘棋’意识，团结协作、优势互补,切实增强工作的协同性、整体性、实效性”，“深化司法协作一体化建设，为京津冀协同发展和雄安新区规划建设提供有力司法服务和保障。”因此，京津冀协同发展的司法保障主要体现为协同司法，通过建立区域司法的协同联动机制促进和保障京津冀协同发展。

（一）切实增强司法职责意识

基于国家机构的职责定位，审判是法院的本职工作，社会矛盾纠纷是法院必须且应须面对的对象，司法对京津冀协同发展的服务与保障功能不能脱离其本职工作，也不能离开绕开社会矛盾纠纷，否则将会越俎代庖或不堪重负。如前文所述，京津冀协同发展以及雄安新区建设必然引起各要素的流动，三地的社会矛盾纠纷将会激增，同时出现跨区域特征，甚至一些群体性的社会矛盾纠纷将会对社会稳定带来一定冲击，各地出现较大的维稳压力。一方面，一些单位迁出北京或者在河北、天津设立分支机构，面临着人员的内部调动以及由此引发的住房、教育、医疗等现实问题，如何妥善处理，既需要单位内部进行充分论证并确立合理的方案和预案；另一方面，相对于北京而言，河北融入京津冀协同发展战略，既带来了难得的机遇，也面临着严峻的挑战，比如对于环境污染的治理，需要切实调整和优化产业结构，对钢铁、煤炭等污染较严重的企业关停并转，这必然涉及到人员安置乃至失业问题，同时，在京津冀协同发展中，原有的社会关系被打破，河北的相对落后状况全面暴露，民众的失衡感剧增，将会滋生不满情绪。此外，雄安新区的深入推进，涉及户籍、住房、教育、养老、医疗等民生领域的重构性改革，面临着征地拆迁补偿、企业用工、项目建设、承接职能、现代城市治理等，不仅会打破所涉区域原有的社会关系和利益链条，而且面临着现代治理模式与落后观念的矛盾与冲突等。如何有效预防和妥善化解这些有别于区域内的常态化的矛盾纠纷，党政部门固然需要灵活运用群众工作方法将有关工作做细做实，但作为最后一道强有力的“防线”，司法非但不应缺位，其保障功能亦不可削弱。因此，基于协同理念对司法功能的再认识，并非无节制地扩展司法对京津冀协同发展的服务和保障功能，而是应当始终坚持司法的定位、职责和运行规律，牢固树立“一盘棋”思想，恪守司法职责，将司法予以纯化，着眼于激活多元化纠纷解决机制的功能，通过诉讼与非诉讼方式，不断提升法院化解社会矛盾纠纷的能力和水平。

（二）深化区域司法协同机制

实现区域司法一体化是发挥司法对京津冀协同发展保障作用的重要外在条件。“区域司法协同治理中，如何构建恰当的规则，如何有效开展区域司法协作，是不可回避的关键问题”，很大程度上决定着区域司法是否具有协同性，能否真正地为区域经济社会发展提供有力的司法服务和保障。京津冀协同发展的司法协同机制的构建主要包括：一是建立跨区域社会矛盾纠纷的识别与研判机制，定期召开三地法院联席会议，互相通报信息，共同分析京津冀社会矛盾纠纷与舆情动态，对于共性问题可及时地研究制作适用于三地的司法建议，推动党政部门及企事业单位等完善相关制度，促进各类社会矛盾纠纷的制度化预防与解决。二是研究立案标准，规范立案流程，探索跨区域案件网上统一立案机制，实现立案的规范化、信息化和便民化，打通司法服务群众的“最后一公里”。2017年6月，京津冀跨区立案制度正式启动，这是继2017年3月最高人民法院开展“跨域立案服务”试点工作以来的一次有益尝试，2019年6月5日召开的第三届京津冀司法论坛，北京、天津、河北三地高级人民法院签署了《关于京津冀协同发展服务保障雄安新区建设合作框架协议》，但无论立法还是人们的意识层面均对案件管辖形成了固定的认识，且“跨区立案”的概念模糊不清，需要通过深入的理论论证和实践总结推动立法，从制度层面确定“跨区立案”的管辖权，同时，三地法院应建立快捷的诉讼材料接转机制，便于审理法院及时地收取诉讼材料并开展庭审。三是建立跨区域案件委托送达和委托调查取证机制，推进司法协作，节约京津冀区域司法成本，提高司法效率。目前，因受制于“人少案多”矛盾等原因，一些受托法院对委托事项置之不理或应付了事，无法达到制度设计的初衷，反映出跨区协作的动力不足，为此，应从案件统计切入，将该类案件纳入统计范围，充分体现受托法院付出的劳动，提高跨区协作的积极性。四是执行信息化建设为提高执行质效注入了现代技术元素，打破高级法院统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作体制和块状格局，探索京津冀跨区域联动执行机制，建立京津冀三地法院共享的执行信息平台，由三地高院组成的执行工作协调机构统一调度，以此压缩“老赖”的生存空间，规范执行行为，切实解决“执行难”、“执行乱”问题。五是建立跨区域重大疑难案件会商机制，统一司法裁判标准，对于具有典型意义的案件进行归纳总结，形成典型案例汇编，促进法律适用的区域统一性。面对京津冀协同发展中出现的新型纠纷，关键在于是否存在三地法院共同商议案件的通道，特别是涉及三地协同发展的共性问题，应采取定期与不定期相结合的方式互相通报信息，共同讨论解决方案，避免出现“地方化”而与京津冀协同发展的要求不符。

（三）推进区域司法协同的体制创新

京津冀协同发展特别是雄安新区建设的核心理念是“创新”，旨在走出一条有别于现有城市建设和经济社会发展的新模式，这就需要从体制层面谋求创新。京津冀区域司法协同的体制创新应当着眼于三地司法不平衡这一实际，通过体制创新逐渐消除司法差异，进而达到司法自身的协同。一是探索司法人员统一培训和异地交流机制，有效地提升其司法能力和水平，使其能够适应京津冀协同发展的趋势以及对司法者提出的新挑战和新要求，使三地司法人员均能得心应手地应对任何案件，缩小司法能力的个体差异。鉴于京津冀三地法院的法官待遇等存在一定差异，初期可采取挂职锻炼的方式进行有规划的、分批的异地交流任职，以此达到培养人才的目的；中期可通过建立异地任职的激励机制，鼓励和引导法官异地流动，在工作调动的同时将“心”也带过去，真正地扎根；长期的方式是三地法院共同制定人力资源规划，对法院人员进行统筹管理、统一调配、正常流动。二是探索特定案件集中管辖机制，可根据京津冀三地特定案件的数量、类型等特点实行集中管辖，比如北京作为科技创新中心，知识产权发展较为成熟且该类纠纷数量相对较大，可由北京法院集中管辖知识产权纠纷，而河北法院集中管辖京津冀区域的环境纠纷，涉外海事商事案件则由天津法院集中管辖等。三是在员额制的基础上进一步推进扁平化审判组织建设，探索司法管理与审判并行的人员管理模式，将行政性工作统一归入法院行政办公室，将案件管理统归审判管理办公室，以案件为中心组建临时性的审判团队，由审判团队负责案件审理和裁决，真正做到“让审理者裁判，由裁判者负责”，进而形成从案件、审判团队到司法责任制的一体化审判模式。从体制创新的角度来讲，京津冀司法协同必须树立“同一板块”的意识，从观念、意识、思维等层面真正打破行政区划的“樊笼”，深刻地认识到：一方面，京津冀协同发展是一体的，司法的功能在于为京津冀三地协同发展提供服务和保障而不是“各自为政”，因而，司法机关的目标是同一的；另一方面，三地司法机关亦为“一家人”，应当相互补台，共同致力于促进京津冀的协同发展而不能陷入“地方化”的情结中。从长远来看，京津冀司法协同应坚持依法改革思维，从法院机构设立、财政支持、人员配置、案件管辖等方面不断进行体制创新，以适应京津冀协同发展的需要。

结语

京津冀协同发展将会产生跨区域性的更为复杂的社会矛盾纠纷，且该类矛盾纠纷的处理难度较大，需要司法机关以案件为中心，立足于审判，依法及时化解社会矛盾纠纷，为京津冀协同发展提供坚实的司法保障。这是基于协同理念对司法功能的再认识，即司法的外在效应并非局限于个案本身，而是映射至区域经济社会发展的秩序性诉求。司法对京津冀协同发展的保障功能的发挥，前提是建立区域司法协同机制，使三地司法形成“一盘棋”，共同促进京津冀跨区域社会矛盾纠纷的协同解决。

END

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