编者按
《政法论坛》紧密围绕全面依法治国、建设社会主义法治国家实践，强化期刊资源整合，精心编排、优先发表反映习近平新时代中国特色社会主义思想的法学理论成果，积极培育源自本土的理论话语。自2018年起，《政法论坛》常态化开设“全面依法治国”专栏，推动马克思主义法学本土化研究。截至2022年底，本专栏发表文章共计40篇。为了庆祝党的二十大胜利召开，在本栏目设立恰满五周年之际，本刊微信公众号将推出“全面依法治国”专栏回顾，以飨读者。
本文发表于《政法论坛》2021年第5期，第177-191页。文章下载链接：
涉外法治：开放发展的规范导向
何志鹏 法学博士 吉林大学理论法学研究中心 法学院教授 博士生导师
摘要：中国倡导、规划、推进的涉外法治思维和工作是法治理念、法治体系在国家涉外工作中的投射，与国内法治、国际法治既有密切的联系，也有着立场和外延上的界分。涉外法治是国家在开放发展的过程中推进法治的涉外拓展，也表征着涉外关系的规范导向、法治转型；体现着本土法治的国际影响，也包含着国际法治的本土适应。涉外法治是国家治理能力和治理体系改进的一部分，是国内法治在国家开放发展程度和规模成熟完善后的必然延伸，也是国家法治文明进步与国际事务融合的必然要求。涉外法治拓展了国家法治完善的地域与事项，为维护国家利益营造了法律环境，为改进全球治理、塑造国家形象添加了积极因素，为国际法治的健康发展打下了基础。
关键词：涉外法治；国内法治；国际法治；开放发展；规范导向
目录
一、在实践中生成的涉外法治概念二、界分互动：涉外法治与国内法治、国际法治三、开放发展：倡导与推进涉外法治的理念起点四、规范导向：倡导与推进涉外法治的目标设定涉外法治是当代中国法律视野中的新兴维度，是一个经由政治力量推进而从实践领域进入理论领域的概念。这一概念在21世纪初的中国政府文件中出现频率逐渐提升，并被学术界日益关注，成为法学研究和法律实践的前沿焦点并向法学教育领域延伸。现有文献显示，尽管中国在20世纪70年代以后形成了很多涉外立法，但是在21世纪的第一个十年和第二个十年的前半段，与“涉外法治”相关的研究文献数量很小，没有专门的探讨。而在中国共产党、中国政府明确提出要加强涉外工作的法治化、统筹国内法治和涉外法治两个大局之后，中国学者的相关研究开始增加。中国法学界对于中国共产党和政府提出的加强涉外法治及人才培养的主张普遍予以积极认同和支持，并进行了分析解读。与此同时，不同学者对涉外法治的内容、意义和发展方式又提出了自己各具特色的主张。特别是涉及涉外法治的具体面向与国际法治的关系，以及由此引致的人才培养、学科建设等问题，表达了不同的看法。这些看法都对中国的法治建设寄予厚望，对国际法的现状和未来充满期待，不过提出的建议却存在较大差异。这些讨论展示了一系列值得严肃面对和深刻思考的问题，例如：涉外法治的具体内容有哪些？与现有的概念如何对接？如何理解？推进涉外法治、统筹国内与涉外法治的动因和目标是什么？本文试图在既有基础上对上述问题展开进一步研讨。作为中国法治进程中的一个工作方面，涉外法治的具体领域和工作方式在2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中呈现出初步的阐述。这一文件虽然没有采用涉外法治的概念，但是在工作层面进行了框架性的设计和规则；2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出了“加强涉外法治工作，建立涉外工作法务制度，加强国际法研究和运用，提高涉外工作法治化水平”的要求。“涉外法治”的概念进入国家法语。中共中央2021年初印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》在重申以往文件的基础上进一步细化，提出了“加强涉外法治工作”的系列要求。涉外法治是法治的思想、理念、文化、实践在涉外工作和生活各领域、方面、环节中的展开，体现为涉外工作确立并实施明确的实体法律标准、形成并坚持妥当法律程序的体系和进程。在性质上，涉外法治是国家法治的对外部分，是国内法治的对外延伸，与国内法治、社会治理、政府治理一起构成国家治理能力、治理体系在涉外关系中法治化发展变革的一部分，是涉外法规范水平提升（构建涉外良法）和涉外法应用机制的完善（塑造涉外善治）的结合。在运行体系上，涉外法治以国家需求作为动力，以维护国家的主权、尊严、安全、发展等核心利益作为导向，以国家涉外工作的法治化为内容，以国家的发展作为目标，聚焦于涉外法律工作的强化和完善。涉外法治以实践操作为主体内容。基于前述中国政府的规范性文件，以及法治的实践逻辑和学理逻辑，可以分析出涉外法治的作业机制具体表现为以下几个方面：第一，国内法治的域外延伸。在这一方面，主要表现为两种形式：（1）本国法的域外适用与实施，特别是基于国家安全、发展的理由推进本国法的域外适用。在中国开放发展的过程中，精准确认、划定和有效维护中国自然人和法人在海外的利益是国家顺利发展的重要工作场域。针对那些涉及国家关切和利益、但是本质上属于私人事务的领域，政府可以明确意图、宣布立场、采取行动，使本国的法律可以在域外发挥效力。本国法域外适用有积极主动适用和消极被动适用两种情形。消极被动的适用，表现为外国法院或其他司法机构、准司法机构通过冲突规范的指引，将一国的法律作为解决民商事法律纠纷的准据法予以适用。这种情况与当事人的选择以及法律关系的连接点密切关联，是一国法律发挥域外效力的传统途径。积极主动的域外适用，体现在一国自身的执法机关、司法机关适用本国法解决相关涉外问题。在反垄断、商业合规领域，一国的法律同样对于外国的企业法人、自然人具有约束力，这些都属于本国法律主动积极的域外适用、产生域外效力。（2）确保本国法的国际效力。在属于国际公法的事项领域，也就是直接与外国相关、与国际公共事务相关的方面，国家立法只要不违背国际法的强行性、禁止性规定，不违背国家的国际法义务，对于世界各国的各种主体和行动发生效力。这种规则主要出现在边境制度，内水、领海、毗连区、专属经济区的划定，本国航空空间的划定，尤其是禁飞区问题，本国的外资准入问题，等等。这就意味着，国家的立法实践是国际法的一部分。在国家立法发生外国、国际效力这个问题上，需要明确的一个基本原则是：无论是在军事上、政治上，还是在经济上、法律上，我国均作出了绝不称霸的庄严承诺。我国利益的海外保护绝不是站在霸权主义的立场上，在维护本国利益之时特别注意分寸和尺度，在实体上和程序上都照顾相关国家的根本立场、法律规范和核心利益，以总体上互利共赢的方式处理类似的问题。这一点与有关国家具有侵害他国利益性质的“长臂管辖”存在着质的不同。我国的法律域外适用更注重实体上的公正合理，形式上的友好协商，注重正当程序，维护国际法的基本原则，维护国际关系的基本格局、通行原则。正如我国的国防军事注重防御性一样，我国的法律域外适用也不包含任何对外打击、对外扩张的意图。第二，域外法律的国内管控。涉外关系可以采取军事、政治、经济、文化等各种手段予以解决，也可以采用法律的方式进行处理。一个社会的法治水平不断提升，就会越来越倾向于以法治的方式解决问题。在这方面尤其值得关注的是国际法、外国法域内适用的规范与管控。在本国法具有域外实施的可能性的同时，国际法、外国法也会向本国延伸。由于其他国家可能出现立法、执法和司法方面的域外管辖，对我国国家、法人、公民构成不当干涉、制裁和束缚，我国不仅需要确立法律程序，对于外国法律域外适用的合理性予以分析，并有效防范、抵御、阻断外国法对我国国家、企业和公民个人的不当适用，同时也需要发展涉外法律服务业使得规则的运行得到有效的保证。2021年的《中华人民共和国反外国制裁法》和《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》，就是在约束外国法效力领域所进行的有益尝试。对于那些违背国际法和国际关系基本准则，有可能损害我国主权、安全、发展利益，有可能影响我国公民法人或者其他组织合法权益的外国法律与措施，国家可以发布不得承认、不得执行、不得遵守的禁令。显然这是为了维护我国核心利益的有益和必要之举。正如我国自身允诺绝不称霸一样，中国政府和人民也坚决反对任何国家的霸权主义和强权政治。中国认为，霸权主义应当是所有国家都予以反对、同时每一国家都应自我克制的。第三，国际法治的本土化，包括涉外规范的本地落实和国际法在域内适用的安排。在贸易、环境、人权等领域制定的涉外公法需要化为行动，这些方面存在和呈现的国际法原则和规范体现了国际社会的广泛共识，中国一方面充分认可这些全球共同理念，另一方面也积极履行国际承诺，为国际社会共同应对风险和挑战积极努力，做出贡献。国际法治不是一个外在于中国的既定体系和进程，中国有诸多的参与机会去调整、改变和引领国际法的价值、规范体系和程序安排，并且将这些体现了中国意愿、意志和理念的规范和进程引入中国，使之成为中国法的一部分。第四，本土法治的国际化。在本国参与国际法的规划制定监督和实施等方面，本国行之有效的法治理念、法治文化、法治原则可以拓展到涉外事务，贡献于国际体系。一国参与全球事务的法律治理具有多种形式。包括带动国际社会形成全球磋商机制，参与区域、全球组织机构，对全球事务进行筹划和推进。对于一个国家而言，既可能以接纳的态度投入国际法规范的确立和运行之中，也可以采取主动筹划、积极引领的态度推进国际法的形成、监督和实施，从双边或者多边的立场入手，确立国际法规范的“硬法”或者“软法”，并积极推进这些规范的良好运行。中国经验与立场的法治化表达有多种路径。例如，中国在人权方面，特别是其中的扶贫、抗疫方面，有一系列可以分享的经验，中国提出的“人类命运共同体”理念在很大程度上就标志着中国从被动追随、消极接受国际法规范向积极促进国际法规范的理念演进。由此，中国不仅是国际法律体系的见证者、遵行者，而且是国际法律体系完善的积极参与者、倡导者。习近平在2020年11月中央全面依法治国工作会议上的重要讲话中指出，“要推动全球治理变革，推动构建人类命运共同体。”中国将自身的治理经验和对未来的设计融入国际法体系的改进之中，积极参与国际法新规则的确立和既有系统的改进完善，确保一个既有利于中国发展、也有利于人类共同命运体的国际法秩序。中国学者在过去数年间曾经研讨过中国的对外关系法的问题。不仅曾经召开过小型研讨会，而且还有学者发表文章，拟撰写报告。“对外关系法”这个概念首先在美国提出，虽然并不是一个官方意义上的术语，但是由于学术界有影响的编纂活动，这一概念和总结出的相关规则也得到了很多学者的关注和认可。继此，欧洲联盟也形成了自己的对外关系法。因而，对外关系法的界定外延，特别是其与中国现在提出的涉外法治之间的异同值得对照认知，辨明异同。第一，中国所提出的涉外法治，特别是涉外关系法治化之中所涵盖的内容，与美国《对外关系法律重述》所涉及的内容比较相近，而与欧盟对外关系法存在差异。基于前文分析的我国规定涉外法治的文件，中国涉外法治大致包括以下方面：（1）完善涉外法律法规体系（补齐涉外领域立法的短板）；（2）依法处理涉外经济社会事务，提高涉外工作法治化水平；（3）司法、执法领域的国际合作（包括外国法查明机制、司法协助体系、反腐败国际合作、执法安全合作）；（4）参与国际规则制定；（5）增强在国际法律事务中的话语权、影响力（“一带一路”国际商事法庭、仲裁机构合作）；（6）国际法治对话；（7）强化涉外法律服务，建设队伍，探索涉外工作法务，维护公民法人的涉外合法权益；（8）以法律手段维护国家利益；（9）培养涉外法治人才。第二，欧美的对外关系法互有差异。根据美国的《对外关系法重述》，既包括国际法在美国的实施和美国应用国际法，也包括能够产生国际和涉外影响的国内法。从前文所归纳的涉外法治的几个方面就能看出，这些项目与中国所列举的涉外法治各项要求有高度的重合性。而与此同时，欧盟的对外关系法主要还是强调国际条约、国际协定；按照《里斯本条约》（《欧洲联盟条约》，TEU）第21条第2款，目标包括：（1）维护政治稳定（维护欧盟的价值观和基本利益，巩固和支持民主与法治，促进基于更强有力的多边合作和良好的全球治理的国际体系）；（2）确保国家安全（维护和平和预防冲突）；（3）维持经济运行（鼓励所有国家融入世界经济）；（4）倡导持续发展（促进发展中国家的可持续经济、社会和环境发展）；（5）保护环境资源（有助于全球自然资源的可持续管理）；推进社会救助（向遭受自然或人为灾难的地区提供援助）。上述条文对于国内法的国外适用或者国际适用没有直接的关注。这与欧盟法与成员国法之间的配合与界限有关。所以，其涉及的内容在范围上小于中国所界定的涉外法治。涉外法治不是一个孤立的存在，它和既有的包括法治国家、法治政府、法治社会等在内的法治系统有着千丝万缕的密切关系。正因为这种关系的存在，才需要我们深刻考虑如何在静态的意义上确立涉外法治的准确定位。勘定其较为明晰的边界，特别是厘清其与国内法治、国际法治之间的相同点、相似点和区别。同时，也需要从动态的角度，辨清涉外法治与国内法治和国际法治的互动关系。涉外法治与国内法治并行，成为国家法治的组成部分，二者的共同上位概念是法治国家。因此，中国的涉外法治是法治中国的一部分。强调二者的统筹兼顾、协同发展、意味着虽然国内法治和涉外法治一样，都需要国家投入制度资源和智力支持，但仍然应当保证国内法治与涉外法治均衡推进、协调发展。国内法治和涉外法治具有相互延伸、相互强化、相互促进的关系。第一，国内法治和涉外法治具有相互延伸的关系。一个完善的法治安排不能仅仅限于一个国家的领域之内。例如，恐怖主义犯罪经常具有跨国性的特点。在A国进行训练和准备，继而跨越边境到B国具体实施。此时，如果没有涉外的法治安排，不能进行跨国拘捕，不能对恐怖分子的账户和财产进行有效的冻结，则反恐的所有努力都难以见到良好的效果。同样，由于贪腐分子非常容易通过逃到另外一个国家而逃避所在国的法律惩治。此时，跨国追逃追赃就成为有效治理腐败的关键环节。从一国的法治安排执行和落实国际法治的角度来看，一国政府参与国际立法和法律监督机制如果不能在国内有效贯彻落实，则相关的国际法律进程就形同虚设，国际社会的法治化也就无以完成。如果国际法治的各项要求和允诺不能在国内的法律制度体系之中得以有效实施，则很多国际条约、国际立法都会付诸东流。例如关于烟草控制的国际公约，如果各成员国不能从商业和消费的角度管控逐流，国家的缔约行为就不可能转化为减少烟草的真实社会秩序，国际社会的立法也将无法达到提升健康的初衷。类似的，关于人权、保护环境的条约，都需要各个国家通过法治的方式予以认真落实，而不能仅仅是口头的承诺。所以，国内法治在很大程度上又是国际法治的固化落实的进程。第二，国内法治和涉外法治具有彼此强化的关系。法治的理念和能力会经由国家的国际参与而显著提升。如果仅仅注重涉外法治，却不能在国内法治方面持续积极推进建设，则有可能导致法治贯彻的不彻底。从中国自身的经验看，在1986年至2001年入世谈判期间，中国通过与相关国家磋商协调研讨一系列的法治要求，对于透明度等法治理念有了更为清晰明确的理解，显著地推进了中国的国内法治进程。入世前后，中国政府清理了数量庞大的部门规章，推进了中国法治的进程。与此同时，一个国家自身的法治经验和法治技术也会对国际立法的进程有重要的促动和影响意义。例如，中国在互联网商事交易方面所积累的法律经验就有助于国际社会建立和发展这一领域的国际法制度。第三，国内法治和涉外法治具有相互促进的关系。在很多时候，一个国家境内的法治努力仅仅面临着一种法律文化和社会环境，其所获得的经验往往是不全面的。在开放发展的环境中国家的管理机构与国际社会进行复杂的交往和沟通，面临着国际法治的各方面要求，就会产生不同文化之间的碰撞，就很有可能要求考虑复杂的社会背景和文化样态，呈现出更加全面深入的法治格局。例如，在一个国家很容易处理的法律问题，在另一个国家就可能会遇到很大的困难。此时就需要一系列的跨文化交流和经验借鉴来拓展国家的法治视野，而不至于封闭僵化地看待法治方面的问题。故而，统筹国内法治和涉外法治能够更加充分地进行社会规划，有效解决具有跨国影响的各种问题。统筹国内法治与涉外法治，意味着系统思维、联系认知，既不能片面强调国内法治而忽略法治的涉外部分，也不能片面强调涉外法治，而不对国内法治工作予以同步协调和密切跟进。与涉外法治的迅速发展相对应，国际法治是一个学术潮流更悠久、在近期全球论坛和中国话语中更为常见的词汇。比起法治上千年的理论与制度沉淀，国际法治这个在西方被提及80余年的概念，仍然是法治理念和体系中的新成员。“如果说，法治的观念已被普遍理解、并且在许多情况下已在国家层级确立，那么在国际层级，这一概念仍处于起步阶段。”国际法治的潮流方兴未艾。“法治常常被视为解决几乎所有国际政策问题的解决方案，从巩固过渡国家的政局、建立可持续的经济发展、稳定冲突后的社会，到建起新的全球规范。这个冷战期间在外交政策界很少听到的一个概念，正在国际政策舞台上大放异彩。”国际社会对于国际法治的基本要求有了初步的共识，在中国也有20年的系统讨论进程，并且形成了一些较为明确的理论范畴，比如国际良法、全球善治等。简言之，国际法治是国际关系的法治化，是法治原则在国际关系中的展开。其中，包括与一个国家进行法治合作的双边法治；与几个同一领域的国家进行合作的区域法治；在更大的范围内与多个国家展开法治合作的多边法治；以及能够涵盖全球绝大多数国家进行法治规划、研讨、实施的全球法治体系和进程。当然，法治要求法律具有统一、稳定、一致、平等和无偏见的适用性；法律作为最高权威，必须公正无私，不受一时情绪影响。就国际社会现有的秩序架构而言，国际法治还很难达到国内法治的要求和水平，仅仅是在价值领域逐渐树立起相关的观念而已。一些学者会将涉外法治和国际法治看作同一概念，另一些学者则认为涉外法治包括国际法治。还有学者认为，涉外法治在国内法治和国际法治之间发挥着桥梁纽带、互动融通的作用。如果清晰地了解涉外法治所涵盖的事务范围，并准确地认知国际法治的外延，就会发现，这些论断都有不够严谨的方面。对比国际法治和涉外法治的外延，就会看到，二者有一些重合。中国2001年加入世界贸易组织，积极遵守世界贸易准则，改进和完善中国的涉外法治，在客观上促进了中国治理理念和体系的完善，也对国际法治发展做出了突出贡献。类似地，当中国国家机关、政府部门把国际条约或者相关国际组织的决议引入成为中国法律的一部分之时，国际法就在中国具有约束力。这既是涉外法治，也是国际法治的国内实施环节。从国际法治和涉外法治重叠的部分看，很多国际法规范可以在我国直接适用；也有一些规范适用的范围和途径有待清晰；另有一些在我国不存在适用的空间和机会。哪些国际法规范可以在中国适用、如何适用，这是二者共同关心的问题。但涉外法治不等于国际法治。涉外法治强调国家起点和单国视角，国际法治则注重国家之间的相互依赖、冲突、协调。中国的涉外法治就是与中国相关的法治架构和法治进程，因此，与中国没有关联的国际法治体系和进程不是中国的涉外法治。例如，英美之间、法德之间的各种法治关系就很有可能仅仅是“外”而与中国无涉。但是当日本要将其核电站废水释放到太平洋的时候，涉及中国的民众安全。如果用法治的尺度去进行观察和考量，属于中国涉外法治。与此同时，国际法治必须在行为方式和行为对象上体现两个以上国家的关切。所以中国的单边涉外民商法运行也都不属于国际法治。当单边行为越过了单国关切的范畴，他国要求共同商定法律协议，或者一国涉外法律措施触及国际法所涵盖的内容，例如领土、海洋、外国投资，那就会成为国际法治的一部分。以关系的角度分析，国际法治实际上是各个国家的涉外法治相互交织、衔接、冲突、催化而形成的综合体。各国涉外行动的法治化要求形成了国际法治在各个方向、各个领域推进的动因。没有任何一个国际法治的环节和进程不需要国家涉外法治的支持。双边经贸会谈、多边合作执法、全球环境条约、区域安全机制，没有国家的意愿和行动根本无法实现。与此同时，任何一个国家都需要在国际关系的法治尝试中汲取经验，也需要在国际法治的体系中找到自身的历史定位。涉外法治与国内法治、国际法治的首要驱动者都是国家。但是国内法治的具体驱动者是国家的中央政府、各级地方政府和相关机构与部门；涉外法治的具体驱动者是国家的中央政府和具有涉外职权的部门，其中特别包括一国的驻外使领馆和代表机构。而国际法治则主要由国家的中央政府（特别是中央政府中的涉外部分，即外交部）来完成，国家的使馆和相关部门、机构也会在其中发挥重要的职能。从对象上看，中国的涉外法治调整的是由我国国家各部门、公民、法人和相关组织的涉外交往关系，或者外国公民、法人及相关组织涉及我国人与物的关系。国内法治调整的是从国家架构到私人的具体日常交往中需要法律规制的关系。国际法治所面对的是需要国家之间共同商讨的法律事务（包括人权保护、环境保护的国际立法；国际司法协助的规则框架；安全执法合作），涉及国家之间关切的法律问题（比如一国设定本国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架的规则，或者本国确定的领空管制规范；本国海关规则；本国的对外贸易法律体系；或者外资待遇标准等等）。国际法治意味着在方式上需要国家之间协商（也就是国际立法、协调国际执法、国际司法等程序解决问题）、在领域上涉及国家的重要关切的法律问题。涉外法治更多体现为国家本位和国家起点，国际法治则是不同国家本位的结合。有些涉外法治不是国际法治的组成部分。比如涉外事务法治化进程中，国家单方行动的领域；比如国家安全那些在方式上不需要国家之间协商、在领域上不涉及国家根本利益的事务，很可能就仅仅是某一国家的涉外法治，而未达到国际法治的程度。有的国际法治不属于本国的涉外法治，比如他国之间的法治安排。
| 国内法治 | 涉外法治 | 国际法治 |
行动主体 | 一国的国内机构 | 一国的国内机构（具有涉外连结因素）驻外使领馆、代表机构 | 一国政府（由政府首脑、外交部门或职能部门为代表） 国际非政府组织 政府间国际组织 |
行动领域 | 国家内部的立法、执法、司法、守法领域 | 跨越国界、与本国相关的国家与公民活动 | 双边、多边或全球共同关切事务 |
行动方式 | 确立组织机构、制度规范并要求实施 | 确立组织机构、制度规范并推进实施，兼顾相关国家立场、态度与行动 | 推进国际社会形成规范 促动国际社会实施规范 倡导国际社会遵守规则 |
行动目标 | 建设良好的国内法治环境 | 维护本国的主权、安全、发展利益 | 促进国际交往环境的法治化 |
从单国行动的视角，国内法治、涉外法治、国际法治可以如下图所示：
图1 国内法治、涉外法治与国际法治关系示意图
从涉外法治的基本内涵和外延可以推知，涉外法治不仅取决于国内法治的基本态势，也联结着国际法治的体系与进程。正如“国内法治和国际法治是全球法治的两个方面”一样，国际法治和涉外法治的共同上位概念也是全球法治。全球法治构成域内法治和各种域外法治的总体。涉外法治作业模式的底层逻辑是国家的开放发展大局。涉外法治是一个开放大国国内法治的必然延伸，在法治国家、法治政府、法治社会的蓝图绘制完成后，还需要为国家深度走向世界的整体工程而统筹兼顾。一个国家推进涉外法治，一方面来自国家自身的客观发展有了充分的涉外联结，另一方面是因为国家需要以法治方式有效地维护国家利益。并非所有的国家、国家联合体都会倡导涉外法治，或者提出、发展类似的概念。这一方面可能源于国家的发展程度、对外关系的广度未达到在理念和行动中推进法治的水平，另一方面可能因为国家的对外交往模式和传统未能激发出如此需要。中国在21世纪20年代大力倡导涉外工作法治化，要求统筹国内法治和涉外法治，是由国家发展的利益指向和法治水平决定的。涉外法治这个概念提出了一些以往的认知所未能涵盖的事项领域，在逻辑上具备正当性。世界正在经历着百年未有之大变局。“百年变局和世纪疫情交织叠加，世界进入动荡变革期，不稳定性不确定性显著上升。”当前的世界变局主要体现为：西方世界的震荡、困顿和危机以及对中国等大国兴起的不适应、不接受、不习惯。20世纪下半叶逐渐加速的经济全球化发展到一定程度之后，西方主导的自由主义经济模式显示了不可持续性。首先是1997年出现的亚洲金融危机，而后是美国次贷危机推向世界的经济灾难，进而在很多国家出现了逆全球化的主张。此外，西方主导的政治格局显示出了价值裂缝。英美等国长期倡导的民主人权等主张在这些国家内部呈现出虚伪性，对于其友好国家的姑息和针对中国等意识形态不同国家的苛刻指责形成了鲜明的对比，其虚伪表现、双重标准导致了文明的冲突和国际局势的对立。修昔底德陷阱等概念显示出西方大国在很大程度上放弃了其多边主义的进步性观念，而是以各种理由强化国家之间的竞争甚至斗争格局。传统西方大国的经济生产方式已经不足以支撑其在国际社会所获得的政治地位，所以呈现出发展中国家上升势头明显，发达国家经济复苏乏力的状态。面对当今世界百年未有之大变局，需要大视野、大智慧、大战略，同样也需要政治、经济、文化、社会、法律等各方面进行理论调适、理论跟进、理论创新。西方传统国家对全球化趋势和东升西降的发展形势充满焦虑。它们试图通过经济制度、文化优势、政治安排来遏制和打压以中国为首的发展中国家的上升势头，保持其在国际关系中的优势地位。经过近代仁人志士的反复探索和持续奋斗，中国的民族独立和解放得以实现，国家地位不断提升。倡导涉外法治统筹国内法治和涉外法治、统筹国家治理和国际治理的前提与背景是中国的实力变大、变强，对外联系不断增加，中国共产党领导中国人民推进中国改革开放事业这一大局；而涉外法治的目标也在于更好地服务于中国继续深化改革开放建设的大局。简言之，国家的开放发展是涉外法治的初心和使命。对外开放不仅是当前中国经济社会发展的一个重要现象，而且对中国未来的发展至关重要。开放发展的进程中有风险也有机遇，统筹国内法治和国际法治的工作目标，就可以更有力、更充分、更有效地服务于改革开放这个大局。一个国家发展的越充分，它的海外利益就越全面，海外的各方面要求也就越多。当公民活动从国内延伸向海外，其物权、债权、亲权都需要在法律上获得承认和保护。如果国家的法治体系只能维护国家领域之内的利益，则此种保护显然是不全面、不充分的。只有在国外也能够妥善地维护公民、法人的正当利益，才能算是一个良好的法治体系。实践证明，通过有效的立法、执法和司法手段，有助于海外利益要求受到充分认可和有效保护。如果总是通过个案外交协商的方式维护利益，对于一个开放大国而言，不仅成本巨大，而且必然是不完善和不充分的。所以，以法治的方式维护国家利益是国家治理能力成熟、治理体系发展的表现。中国存在着大量的海外利益，如果不能将中国自身的法治与涉外法治有机融合、有效衔接，则中国的这些海外利益就不能确信得到充分合理公正有效的保护，中国对外开放的成果就缺乏稳定性。如果中国的海外利益因为国内法治与涉外法治的衔接与融合工作欠妥而受到影响，则不仅会给中国的对外开放进程带来风险，而且会使世界市场的运转面临危机。涉外法治延伸和提升着国家的法治思想理念。中国进一步推进和扩大对外开放的观念与进一步深化法治进程的观念相互生发，构成了促进涉外法治的政策理念和实践倾向。主观上，中国存在着开放发展、继续提升发展的范围和深度的意愿。法治首先、而且主要是对一个国家内部的治理结构、治理流程、治理方式所进行的现实描述和理想状况要求。但是，随着国家建设、社会发展事业的开拓，法治的理念不会止于一个国家的边境。它会在涉外的经济、政治、文化等各方面关系中体现出来，从而促成了涉外关系的法治化。涉外法治既要求一个国家从自身的立场对涉外事务的立法、行政、司法依法治的原则予以关注和处理，也要求与相关国家协同，以法律的方式和手段解决相关的问题。中国与各国一样，在当前全球化深度推进，国家间复合依赖的背景下，需要深化开放发展。每一个国家想摆脱其他国家自行发展都是不可能的。虽然很多国家倾向于将国际关系看成一个零和博弈的竞争场域，中国更强调国际事务中的互利合作，协同共赢。在这种情况下，更应当懂得“合则两利、斗则俱伤”的基本规律，更应当从共商共建的角度设计和发展共赢的局面；更应当考虑形成全面合作的伙伴关系，而不应停留在相对收益的狭隘观点上，把他国的发展进步繁荣稳定看成是本国发展的阻碍和对手，更不宜把本国由于生产方式生产关系未能跟上时代发展而引致的就业不足、经济乏力的状况归咎于其他国家。对于国家的发展而言，无论是采取以邻为壑的破坏式发展模式，还是采取损人利己的排挤式竞争方式，都不是国家之间深度、符合相互依赖背景下健康发展的积极正向有效途径。历史经验证明，采取这样的方式更有可能在给其他国家带来负面影响的同时也引致其他国家的报复和反报，最终伤害了本国公民、企业和国家的利益。国家之间存在着各种各样的差异，在能力上具有多元的互补性，在需求上也存在着诸多可以彼此契合的方面。参与全球、区域规则的制定和改进，是国家在国际层面维护国家利益、申述国家关切的理性途径，是一国将自己的经济、政治、文化、社会主张转化为国际制度的重要方式，也是国家在国际事务和世界秩序领域展现本国话语、呈示本国立场、表达本国声音、贡献本国力量的重要方面。倡议和建设涉外法治的核心在于中国的开放发展事业。只有将国内法治和涉外法治统筹规划才能够更好推进改革开放。更长远地说，改革开放的最终目标是实现中华民族伟大复兴的中国梦；更广阔地说，中国发展与世界和谐稳定、持续发展这一命运共同体交织互动、密不可分。故而，涉外法治是中国对外开放和世界持续发展的一部分，是中国走向世界舞台中心和全球治理前沿的必然选择。涉外法治在表面上是一个法律问题，具有一系列法律领域和层面的要求，但是在发展目标上则远远超过了法律规范与运作的领域，更强调着眼于国内政治经济发展，特别是中国在国际社会起到越来越显著的作用，承担起越来越重要的责任。故而，涉外法治理念的提出既植根于国家和国际社会的发展水平，也为国家和国际社会的发展服务。经过1978年以后的改革开放，中国已经呈现出了高度经济社会开放性，对外贸易、国际投资已经初步显现出输出和输入、数量和质量的双重提升、高速发展。同样，在1978年前后加速发展的法治化进程也使得中国在法治理念和法治经验上获得了长足的进展。就新时代的中国而言，“依法治国，建设社会主义法治国家的一些根本性问题也必须在全球化的背景中和全球治理结构中加以研究和解决。”涉外法治是法治中国不可或缺、不容忽视的关键方面，也是中国开放发展的制度轨道和治理保障。涉外法治在完善国家治理和提升全球治理的维度上拓展和强化着国家的国内法治，推进法治文明的深度。基本目标可以概括为以下三个重要方面：法治是国家治理能力、治理体系进步和治理文明水平的体现。中外历史的长期记录显示，经过政府和人民的艰辛探索，各国和国际社会都选择了法治的治理方式；并且证明，在各种治理模式中，法治具有成本最低、效率最高、最有可能达致公平正义的良好性质和特征。“法律外交是现代外交的高级形态。”从历史发展的经验上看，大国崛起的进程都与涉外事务的法治化有着密不可分的关系。如果将葡萄牙、西班牙的崛起曲线与更为成功的荷兰、英国、美国的崛起进程相对比，就不难发现，越是能够进行法治化发展的国家，就越容易在国际社会获得有效的认可和支持；反之，如果仅仅在政治和军事的维度上追求自己的利益，却不能够以法治的方式使得本国的利益得到广泛的支持认可，这种利益的维护势必是不稳定的。当一个国家的治理经验足够丰富之时，这些经验就会有溢出效应。国家会审视如何使良好的治理经验在国际交往中衍生和推进。而当国家的跨国交往不断增加之时，国家也会自然而然地考虑，如何将本国行之有效的规范推广到对外交往之中，使之具有域外效力。一则可以维护本国人、物的跨国正当权益，一则有助于跨国民商事交往的法治化处理。类似地，国家也会考虑将法治的原则置于外国法律、政策、措施拓展到本国之时，使这些外国法在本国有所控制和约束。国家还会将法治的先进理念、成功做法放置于国家之间共同关心的事务上，使得国际事务也呈现出法治化的趋势。在这种法治理念和实践适用范围拓展的过程中，开放大国有机会将自身的成功治理经验传递到涉外关系和国际事务之中。同时，国家也有机会通过与其他国家、国际组织的交流和交往彼此借鉴，提升共识，从而在更加广泛的法律领域之内提升依法治理的素养和能力。涉外法治以国家利益为首要目标。国家生存与发展是国际关系的正当性基础。全球化不是淡化了民族国家，而是强化了民族国家。当国际法、外国法存在域内适用之时，涉外法治的功能即在于防范外国管辖权的不当延伸。当外国的司法机构援引该国或第三国法律来解决相关问题的时候，为外国法律在本国适用开辟了渠道。基于传统的法律习惯，每一个国家按照属地原则对于本国领域内的人物和事进行管辖。这种严格的属地管辖方式对于国家而言有很明确的划分界限，可以避免国家之间的管辖权冲突。然而缺点却在于，在很多时候不能很好地确保国家利益、公民利益，甚至不能确保一个案件的公正有效解决。为缓解由此产生的矛盾和问题，就出现了管辖权的扩张，具体方式有属人管辖、保护性管辖，甚至在某些极端情况下，提出了普遍管辖的观念，并且也积累了一些实践。如果某一外国丝毫不考虑其他国家的利益主张执意实施自身的管辖权，就有可能导致本国利益受损。在这种情况下，就需要采取有效的防范措施，避免外国管辖权的不断不当扩张。在这方面比较合适的做法是通过本国立法，对外国的不当管辖权扩张进行阻断。也就是用法治的模式，从公权力的高度来抵御外国公权力的不当延伸，有力保护本国的合法利益。如同每一个开放发展、具有大量的海外利益的国家一样，中国在对待国际法与外国法的地位、本国法域外效力的态度方面必然经历一个过程，需要以本国的客观情况与主观需求来决定态度、制度和具体做法，具有动态发展而非静止不变的特征。我们看到，美国从建国初期倾向国际法，到逐渐对国际法进行筛选，再到后来对国际法越来越挑剔和防范，直至退出很多国际组织和机制，转而越来越重视本国法的域外使用。随着对国际法、外国法了解越来越多，我们也明确地认知，不仅要认真对待国际法的域内适用，也要积极推进本国法的域外适用，形成一个良好的法律适用范围。如果中国的对外开放、国际市场合作没有良好的法律制度架构，必然是不稳定、缺乏预期性的。因而，统筹国内法治与涉外法治就是要为中国的开放发展保驾护航，为中国充分参与国际规则的确立和运行、主导国际法律体制的改革和完善提供思想准备、规范准备、组织准备和行动准备。涉外法治拓展和延伸国内法治的各个方面，对于国家的开放发展有着极为重要的作用。不仅是维护国家物质利益的重要助力，而且是塑造国家形象的核心和关键，对国家在国际社会的良好声誉、增进话语权、获得战略主导地位具有不可替代的推进作用。统筹国内法治和涉外法治有利于提升政府的公众评价，改善国家的国际形象。在全球化趋势的促动下，法治越来越成为世界各国普遍认可的治理模式，一个高度文明的国家必须且必然在法治方面全面建设、系统提升。所以，正如在国家内部法律行动可以对声誉产生重大影响一样，涉外关系中的法治记录也至关重要。这说明，只有健康良好地构建涉外法律体系，才能树立负责任大国的形象，更加充分有效地维护国家利益，提升国家发展的正面认可程度，消除国家发展过程中的阻碍。故而，有机统筹国内法治和涉外法治是全球性大国成长之路的必然要求。国内法治和国际法治相互生发，都是国家获得良好声誉的领域。充分统筹国内法治与涉外法治有助于国家形成良好的制度体系、制度自信。法治经验的交流和传播可以降低治理成本，提升治理质量。通过吸收和借鉴国际法治、外国法治的经验，通过将法治的视野扩展到国际社会，可以使国家的治理能力得以有效提升，治理思维的广度和施政的效率会有更大的改进。特别是对中国这样一个法治发展较晚、法治建设道路经受过重大挫折的国家而言，充分有效地参与国际法治，将一国的法治进程从涉外的向度予以完善、全面改进，显然助推着法治实力的建设。例如，中国在参加环境法治、贸易法治的过程中，政府的法治声誉和法治形象运用方面有了显著的提升。这一进程有利于中国法律界和文化界获得更为充分的自信，与国际社会的理论和实践界进行充分有效的交流合作。统筹国内法治和涉外法治，是建设法治中国、促进民族复兴、解决世界问题的时代强音。自1978年以来，中国驶入了对外开放的宽广大道。积极参与全球市场，为全球化的推进提供了宏大的动力。为中国的社会振兴国家富强打开了畅通的渠道。与此相对应，在20世纪70年代末改革开放之初的一段时间，中国高度重视国际条约和习惯的国内适用，在以民商事为主的国内立法中予以规定，这是与当时的社会环境、文化氛围相协调的，有益于推进对于国际市场、国际社会的认知。然而这种做法很容易导致不充分评估自身特征、片面追求向国际规则看齐的接轨论，不仅给外国自然人、法人以超国民待遇，而且也不利于维护国家的自主性，不利于确立国家的制度自信。所以，从对外国法、国际法陌生而排斥的隔阂，到热切地欢迎与盼望，既是一个进步，也有可能产生负面影响。近年来，面对世界市场萎缩的客观状况，以及很多国家提出的保护主义主张和逆全球化的做法，中国坚持推进全球经济发展、坚持多边化与合作机制，为世界各国摆脱困境、重入健康持续的发展道路作出了重要贡献。一个健康发展的世界级大国既要享有权利，也要担起职责，必须将国内法治和涉外法治有机地统筹起来。才能使法治的理念均衡顺畅地应用于国家治理的各项事务之中，才能更好促进国家经济社会事务的全面发展，才能够树立起一个文明、法治大国的形象，成为世界普遍认可的负责任大国。在领导规划中国全面依法治国建设体系结构的高度，中国共产党确立了统筹国内法治和涉外法治两个大局的指向。这种指向构成了习近平法治思想的重要组成部分，其原因在很大程度上是中国的开放发展达到了一定的层次程度和规模，目标在于为中国经济、社会、文化、科技的开放、合作、共赢发展提供制度保障。涉外法治实际上是将以往已经进入实践领域的一系列工作方式、工作原则和工作场所进行的整合。从这个意义上看，涉外法治的很多内容和要求并不是全新的事物，但是，它在国家法治的大局上看待问题，提升了涉外法律活动各个方向的站位，拓展了法治各方面努力的视野。而从涉外法治的角度去观察和思考国际法治，也会使得国际法治有更大的积极性和主动性，更能够显示国家在全球法治维度所作出的贡献。从这个意义上看，涉外法治是一系列国家法治实践的观念性整合，而这种整合对于提升国家的法治观念，参与国际治理的目标、导向具有不可替代的意义。从开放发展的层次上看，中国已经从最初的在经济贸易领域加入国际市场，推进到全面参与全球治理，也就是从一个国际市场的交易方发展为整个国际制度的参加者，有望成为全球治理的积极引领者。只有在当代中国与世界的时空背景下，紧密联结、有机融合、统筹推进国内法治与涉外法治，洞察工作宗旨、融合理论范式、推进实践构划，补齐国内和涉外工作法治化过程中发现的短板、加强国际法的研究和应用，才能更好地服务中国的开放发展，推进水平更高、质量更优的开放发展，才能更好地实现人民幸福、民族复兴的宏伟蓝图，建设更加开放、更加繁荣的中国，使中国更加稳定的持久地屹立于世界强国之林。