张鹏 梅杰||欧盟共同农业政策：绿色生态转型、改革趋向与发展启示||《世界农业》2022年第2期

欧盟共同农业政策：绿色生态转型、改革趋向与发展启示

作者：

张鹏1 梅杰1

作者单位：

1. 华东政法大学政治学与公共管理学院

文章刊发：张鹏，梅杰.欧盟共同农业政策：绿色生态转型、改革趋向与发展启示[J].世界农业,2022(2):5-14.

1 问题的提出

伴随人类文明现代化进程的加快，全球性生态危机也随之出现。目前，世界各国正面临气候变化、生物多样性下降、氮磷循环紊乱、土壤退化和水污染等一系列来自生态危机的挑战。就农业领域而言，这些生态挑战及其负面效应要求各国及超国家行为体的农业政策做出适应性调整，而绿色生态转型则是其中的重要发展方向。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》（以下简称《意见》），从优化农业主体功能与空间布局、强化资源保护与节约利用等方面明确了农业绿色发展的未来方向。《意见》系中国政府出台的关于农业绿色发展的首个指导性文件，也是当前和今后一个时期内农业绿色发展的重要纲领。《意见》出台以后，农业农村部于2018年印发了《农业绿色发展技术导则（2018—2030年）》，进一步从技术角度丰富了支撑农业绿色发展的政策体系。值得注意的是，在中国农业绿色转型之前，作为超国家行为体的欧盟早已关注生态安全问题。自1992年开始，欧盟就已经把绿色发展理念引入到其共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP）之中，并在之后的共同农业政策改革中不断强化其绿色生态导向。

欧盟共同农业政策最早诞生于1957年的《罗马条约》之中，目标是保证农业生产力、提高农民收入、稳定农业市场以及推动相关技术的进步。然而，随着人们对生态问题认识水平的提高以及1992年在里约热内卢召开的“可持续发展问题世界首脑会议”对生物多样性、气候变化和荒漠化作出全球承诺，环境要素开始越来越多地进入欧盟共同农业政策体系之中。换言之，欧盟共同农业政策从最初的主要侧重于支持农业生产与收入提升逐渐发展为现阶段整合了环境保护要素的庞大政策体系。欧盟共同农业政策绿色生态转型的原因之一在于，农业生产对自然或半自然生态系统所产生的深刻影响。塞巴斯蒂安·塞博尔德（Sebastian Seibold）等人在《自然》杂志上发表的一篇论文就证明了由于杀虫剂、除草剂以及肥料在农业工作中的广泛使用，在过去的十年中陆生节肢动物的生物种类和数量分别下降了67%和78%。针对农业发展所引发的生物多样性下降、气候变化、水污染等问题，欧洲议会与欧洲理事会也正积极调整共同农业政策，不断增加保证生态安全在农业发展中的比重。在已经达成的《2023—2027年共同农业政策》的临时协议中，直接用“生态方案”给付这一新元素取代了“绿色”给付与交叉遵守。同时，欧盟共同农业政策仍在不断加速其绿色转型进程，欧盟委员会将于2023年12月提交一份评估报告，报告中需要特别关注实施中的共同农业政策是否符合《欧洲绿色协议》的总体目标。

作为世界上最大的农业政策体系之一，欧盟共同农业政策的绿色生态转型近年来受到国外学者的广泛关注。对此，国外学者多从某一具体时间段共同农业政策的特征、成效或对成员国的影响等微观视角进行分析。巴兹利·奇热耶夫斯基（Bazyli Czyz·ewski）等人分析了“2000年议程”改革后共同农业政策在2004—2017年是如何促进生态效率的。盖·佩尔（Guy Pe'er）等人针对2018年的《2021—2027年共同农业政策》立法提案提出相关建议。马里奥·迪亚兹（Mario Díaz）等人则具体分析了受共同农业政策的影响，西班牙应该如何确定其2023—2030年的农业战略计划。相比较国外学者，国内学者则主要从宏观视角对欧盟农业政策的绿色发展进行归纳，并分析对中国的具体启示。在这些已有的研究中，崔海霞等人使用经济合作与发展组织（OECD）农业政策评估系统对共同农业政策进行了评估；马红坤和毛世平则分析了欧盟共同农业政策自1957年以来的绿色生态转型的政策演变。

但就目前已有研究而言，国外研究大多立足于共同农业政策对于欧盟或者成员国的影响，同时缺少宏观上的历史进程归纳；而近十年来国内关于欧盟共同农业政策绿色生态转型的研究并不丰富。更为重要的是，由于欧盟共同农业政策不断调整的原因，目前大部分文献所分析的政策文本一般截至《2021—2027年共同农业政策》。而针对《2021—2022年过渡期共同农业政策》与《2023—2027年共同农业政策》临时协议还少有提及。与此同时，现有研究中虽然对1992年的麦克萨里改革开启共同农业政策绿色生态转型已经达成共识，但在历史梳理中依旧从1957年的《罗马条约》开始。有鉴于此，本文将以绿色发展背景下欧盟共同农业政策的政策变革为主要抓手，通过其改革趋向的分析，尝试厘清这一政策对中国农业绿色发展的启示。

2 绿色发展背景下欧盟共同农业政策变革

在历史制度主义视角中，制度是推动欧洲一体化平稳发展相对稳定并最为核心的因素。欧盟共同农业政策诞生于1957年欧洲共同体签订的《罗马条约》，并于1962年正式确立。它确立的主要目的是帮助欧洲共同体解决第二次世界大战后恢复生产所必须面对的粮食短缺问题。在随后的历史进程中，欧盟不仅成功度过粮食危机，甚至在20世纪70年代还出现了农业生产过剩现象，保证农产品市场和价格稳定也因此成为新的政策取向。然而犹如硬币之有两面，共同农业政策同时也是欧盟最具争议性的政策之一。面对众多非议，欧盟出于对全球生态安全的承诺，启动了新一轮的共同农业政策改革，而绿色发展是改革的重要取向之一。

2.1 绿色生态转型启动阶段（1992—2013年）

1992年的麦克萨里改革被称为欧盟共同农业政策历史上最为激进的一次改革，其关键点在于这次改革中欧盟共同农业政策用直接支付（此时为挂钩直接支付）替代了价格支持。除此之外，本次改革还是欧盟历史上首次开始重视农业绿色发展的政策调整。改革固然存在一定的外在原因，即过去政策对农产品价格的过度干预引发了其贸易伙伴的严重不满，导致在乌拉圭回合谈判以后，欧盟被迫对共同农业政策进行调整。但麦克萨里改革实施的真正原因依旧出自内部，由于过去欧盟共同农业政策以产量为基础的补贴客观上鼓励了生产，这在造成农产品过剩、欧盟财政压力以及增加居民食品支出的同时也对环境造成了破坏。因此，绿色生态转型便成为本次改革的主要侧重之处，体现在：第一，确立了农业休耕计划,为了控制农产品的过度增长，麦克萨里改革规定较大规模农户有义务休耕其15%以上的耕地；第二，增加对环境保护的投入，同时引入保护农业环境、植树造林、维护生物多样性等内容。概言之，麦克萨里改革在欧盟共同农业政策绿色生态转型中具有里程碑性的意义，之后欧盟共同农业政策的多次改革均是沿着本次改革的路线进行。

随后，在世纪之交，欧盟对共同农业政策进行了再一次改革，即“2000年议程”。这次改革主要是为了满足《阿姆斯特丹条约》中关于经济、社会和环境的目标要求。同时，在本次改革中最引人注目的便是引入新的农村发展政策，并成为共同农业政策的第二支柱，也正是这一规定让共同农业政策的政策框架正式形成。“2000年议程”指出，1992年的麦克萨里改革并没有消除共同农业政策中的一些不利因素，“一个产生污染的、对空间发展和环境保护贡献很小且因不合理的行动而造成动物疾病广泛发生的农业，从长期来看，是不值得存在也无法存在的”。并且，在增加的第二支柱中还把保护环境和维持乡村传统作为目标之一。在具体措施层面，欧盟委员会决定对生态条件较差地区的资助与要求低中间性投入的耕作相结合，通过增加三倍的奖励来鼓励粗放的牛肉生产。与此同时，成员国必须采取明确的措施来确保农业生产与环境规则的一致性，而其农村发展政策也是为了确保更多的农业支出用在空间发展和自然保护补充市场管理上。至此，“2000年议程”把环境政策与农业政策融为一体。

而随着欧盟东扩所引发的欧盟农业财政补贴预算剧增以及欧盟的农业问题和口蹄疫等疾病的暴发，欧盟普通民众对共同农业政策的非议与怀疑也与日俱增。因此，在2003年对“2000年议程”进行中期评估的时候便出现了“2003年改革”，同时增加共同农业政策的绿色生态导向成为本次改革中的重点。“2003年改革”又被称之为“费谢尔第二次改革”，改革计划涵盖2006—2013年。“2003年改革”的创新之处在于引入脱钩直接支付、强制性交叉遵守以及强制性资金调整。可以说，“2003年改革”是共同农业改革的另一个里程碑，上述三项改革内容都有利于共同农业政策的绿色生态转型。第一，脱钩直接支付。脱钩直接支付补贴的金额是依据受补贴和作物面积的历史记录确定的，这极大地改善了农业过度追求产量还忽略环境的行为。第二，强制性交叉遵守。虽然“2000年议程”中便已经提出了交叉遵守，但当时是一种自愿措施，且只需要符合环境标准即可。而在本次改革中，交叉遵守与脱钩直接支付相结合要求所有获得直接支付的农民都必须强制遵守环境、动物健康和动物福利标准等法规要求。第三，强制性资金调整。调整指的是消减第一支柱的资金，转移到第二支柱。“2000年议程”曾提出过调整，但当时是基于自愿而非强制。强制性调整的提出则有利于保证农业发展过程中环境保护的资金问题。随后，共同农业政策又通过成立欧洲农业保障基金（European Agricultural Guarantee Fund，EAGF）、组建“单一共同市场组织”（Single Common Market Organization，SCMO）等措施进行后续调整。

2.2 绿色生态转型调整阶段（2014—2022年）

2013年年底，欧盟共同农业政策进行了新一轮改革并设定了2014—2020年欧盟农业政策的框架。相比过去，“2013年改革”在绿色生态转型方面的措施更加丰富，因此也被称之为“绿色”改革。根据“2013年改革”的规定，欧盟共同农业政策的预算在2014—2020年占欧盟预算的37.8%，即3628亿欧元。在这些经费预算中，72%的经费用于直接支付（本次改革中直接支付包含首次出现独立的绿色支付），5%用于第一支柱中的市场管理，剩下23%则用于第二支柱（其中分配到第二支柱经费中的30%用于有利于环境和应对气候变化的自愿措施）。与此同时，除了交叉遵守之外，农业从业者还有义务遵守以下与生态安全相关的措施：第一，生态多样化。生态多样化措施旨在通过多品种种植来改善土壤质量，具体而言要求农民在其耕地上至少种植三种作物，并且其中任何一种作物不能超过农场面积的75%，任何两种作物种植面积的总和不能超过总面积的95%。第二，生态重点区。为了保护和改善农场的生物多样性，因此每个农场至少要把5%的耕地作为半自然栖息地。第三，维护现有的永久性草原。此措施要求每个成员国以2015年的永久性草原面积作为基准，其占农业总面积的下降幅度不得超过5%。同时，“2013年改革”还要求各成员国保护最脆弱的草原地区不被耕种，以保持碳储量和防止土壤及生物多样性的恶化。

目前欧盟《2014—2020年共同农业政策》执行期已经届满，欧盟共同农业政策也随之进入新一轮改革进程。对此，2018年6月1日，欧盟委员会向理事会提交了关于《2021—2027年共同农业政策》的立法提案。本次立法提案规定，2020年后的欧盟共同农业政策必须符合《巴黎协定》和《生物多样性公约》等国际协议，同时针对日益严峻的生态安全问题制定缓解战略，以确保长期粮食安全。需要说明的是，由于欧洲议会以及欧洲理事会商议时间的原因，《2021—2027年共同农业政策》并没有顺利实施，而新的欧盟共同农业政策（《2023—2027年共同农业政策》）在2021年6月25日才被确定将于2023年1月正式启用。对此，2020年11月27日欧洲理事会通过《2021—2022年过渡期共同农业政策》来确保欧盟共同农业政策的延续性。《2021—2022年过渡期共同农业政策》要求各成员国在过渡期间，其农业行为符合“不倒退原则”，并为《欧洲绿色协议》的目标做出贡献。此外，过渡政策还规定在2021—2022年过渡期内，“下一代欧盟复苏计划”将额外提供80亿欧元分配给欧洲农业农村发展基金（European Agricultural Fund for Rural Development，EAFRD）用来应对新冠肺炎疫情的影响以及促进农村经济的复苏与农业的绿色发展，它也要求成员国确保总预算的1/3左右用于“绿色”和动物福利措施。换言之，《2021—2022年过渡期共同农业政策》扩展了《2014—2017年共同农业政策》中的大部分内容，同时符合《欧洲绿色协议》的要求并确保共同农业政策顺利过渡到《2023—2027年共同农业政策》。

2.3 绿色生态转型展望阶段（2023年以后）

针对未来的《2023—2027年共同农业政策》是2021年6月25日欧洲议会、欧洲理事会与欧盟委员会达成临时协议。目前，这项临时协议尚在等待欧洲议会和欧洲理事会的正式批准。新的共同农业政策将在2023年启动，旨在培育一个可持续和有竞争力的农业部门，并且被寄望于成为实现“从农村到餐桌战略”以及“生物多样性战略”等政策的关键工具。更为重要的是，新的共同农业政策旨在打造一个更加公平、更加环保、更加灵活的农业政策。在临时协议中，新的农业政策将被要求支持农业为实现《欧洲绿色协议》的目标做出更大的贡献。具体而言包含如下七项内容：第一，更高的“绿色”抱负。新的共同农业政策将符合环境和气候的相关法律，每个成员国的气候和环境立法应该更加具有环保性。第二，为实现《欧洲绿色协议》的目标做出贡献。成员国的共同农业政策战略计划需要达到《欧洲绿色协议》的要求。第三，增加获得给付的条件性。对此，每个农场至少3%的耕地用于非生产以及维护生物多样性，并有可能通过获得“生态方案”给付促使这一比例达到7%。第四，“生态方案”。为了打造有利于气候、环境及动物福利的生态农业，新的农业政策中至少25%的直接支付预算将分配给“生态方案”。第五，农村发展。第二支柱中至少35%的资金用于支持气候、生物多样性、环境和动物福利的相关措施。第六，业务方案。在水果和蔬菜部门，业务方案将至少15%的支出用于环境相关领域。第七，气候和生物多样性。新的农业政策预算中40%需要与缓和气候问题相关，并且支持在欧盟长期财政框架（Multiannual Financial Framework，MFF）结束前将欧盟10%的预算用于完成维护生物多样性的目标上。通过临时协议可以看出，欧盟越来越重视农业的绿色发展。

总而言之，自1992年麦克萨里改革开始，历次共同农业政策改革都沿着绿色生态转型的方向进行，这在很大程度上要归结于现代农业生产方式对环境造成负面影响的现实困境。欧盟现代农业的巨大规模以及农业化工产品的广泛使用，虽然解决了生产效率问题，却也造成了农业面源污染范围扩大和生态系统破坏的恶果。鉴于此，推动内嵌了环境因素的农业政策改革迫在眉睫。回顾麦克萨里改革以后的共同农业政策，总体上遵循了如下的发展逻辑：第一，环境因素从鼓励采用到刚性融入。无论是1992年改革，还是“2000年议程”，乃至“2003年中期检查”及以后的历次改革，环境因素和农业政策的整合不断得到强化。虽然自20世纪70年代后，环境友好型的农业生产方式就已经为官方所鼓励，但直至2000年，环境保护措施才被明确纳入共同农业政策中，并在随后的改革中才成为强制性规定。自此以后，各成员国在制定自己的农业政策时都必须把环境措施纳入考虑范围之内，形成了制度上的刚性约束。第二，从“命令—控制”手段转向环境友好型农业生产方式的补贴倾斜。在价格干预政策逐渐走向取消以后，欧盟对于农民的补贴开始和耕作面积、生产方式、休耕比例等联系起来，采用环境友好型农业生产方式的农业将从补贴中获得更大收益，且这一传统不断得以延续。第三，从单一关注农业进步到更加重视农村发展与环境保护。从共同农业政策的改革实践中不难发现，欧盟不断认识到农业进步离不开农村发展，而资金支持是其中的一个重要方面。“2000年议程”以后，对于第二支柱的创设以及预算比例的提升有力支持了农村地区发展和环境保护事业开展。总体而言，1992年至今的共同农业政策改革，绿色化始终是其突出的转型特征与改革主轴。

3 绿色发展背景下欧盟共同农业政策的改革趋向

从1992年麦克萨里改革到新的《2023—2027年共同农业政策》临时协议，农业的绿色发展逐渐从改革的附属品发展为改革的三大主要方向之一，与此同时欧盟投入到绿色生态转型的资金比例也在不断提高。总体而言，近年来虽然欧盟共同农业政策正面临经费缩减的困境，但农业政策生态转型方面的资金投入比例却在不断增加，这更加凸显出欧盟对于农业绿色发展的重视。与此同时，通过梳理共同农业政策从1992年麦克萨里改革开始直至《2023—2027年共同农业政策》临时协议的发展脉络，不难发现，欧盟共同农业政策绿色生态转型还与时代发展紧密相连。欧盟共同农业政策强调政策的协同性与一致性。这不仅显示在政策文本本身的相关规定中，同时还体现在共同农业政策与欧盟其他政策之间的相互配合上。在政策体系内部，新的改革目标要求打造一个更环保、更公平以及更灵活的农业政策，即在强调农业绿色发展的同时注重对农民利益的保护以及政策执行的可行性。而在政策体系外部，则作为欧洲迈向气候碳中和循环经济体行动路线中的重要一环，在人工智能、大数据等数字技术的帮助下，与其他政策相配合共同达到欧盟“绿色新政”的要求。

3.1 政策支持更加明确，注重政策的环保性

从最初只是作为解决农产品过剩改革的附属品到如今的三大改革方向之一，欧盟对于农业绿色发展的重视程度越来越高，并且在新的共同农业政策改革中政策支持力度不断得到明确。在已经达成的共同农业政策临时协议中，将打造新的绿色架构（Green Architecture），在这一架构下针对农业绿色发展的政策支持将不断强化。新的绿色架构特别针对气候和环境而设置的干预措施类型，在这个绿色架构下共同农业政策的两个支柱（第一支柱：直接支付与市场支持政策；第二支柱：农村发展政策）都需要与环境及气候目标相挂钩。在《2014—2020年共同农业政策》中“绿色给付”是其亮点所在，农民通过保持作物多样化、保持永久草地以及将土地用于生态重点区域三种措施来获得“绿色给付”。但是由于“绿色给付”在实践中的低效率，在新的共同农业政策临时协议中将用“生态给付”来代替“绿色给付”。对此，新的共同农业政策也将给予“生态方案”资金上的支持，临时协议规定25%的直接支付将分配给“生态方案”。“生态方案”可用于支持有机农业、农业生态实践、精准农业以及改善动物福利等方面。而在第二支柱农村发展方面则明确将更多资源用于与气候和环境相关的干预措施之中。如前文所述的至少35%的资金用于支持气候、生物多样性、环境和动物福利的相关措施（《2014—2020年共同农业政策》对于第二支柱的要求则是至少30%的经费用于相关措施）。换言之，新的欧盟共同农业政策对于农业绿色发展的支持更加明确，且政策目标也更具环保性。

3.2 以农民利益保护为重点，注重政策的公平性

在新的共同农业政策之中，确保农民获得公平的收入是其主要目标之一。毫无疑问，无论是土地轮作还是保护永久草地，这些措施的实施在短期内都必将导致农民生产收入的减少。因此，有必要在共同农业政策改革过程中逐步完善和加强对于农民利益的保护机制。自1992年麦克萨里改革开始，欧盟历次政策改革均对保障农民利益不因政策受损给予高度的关注。对此，从欧盟共同农业政策绿色生态转型以来，共同农业政策一直通过直接支付的形式来弥补农民的相关损失。据统计，由于直接支付的存在，农民农业用地平均每亩可以获得16欧元的补贴，加上这一补贴农民的人均收入可以达到其他行业的85%，而如果去除这部分补贴，农民的人均收入只有其他行业的40%。而在即将通过的共同农业政策中更是如此，在临时协议中用“生态给付”代替了“绿色给付”，不但明确将直接支付的25%用于“生态方案”，还通过弹性措施让农民自愿选择是否要增加非生产性土地面积的比例。换言之，欧盟共同农业政策在绿色生态转型的同时不断完善农民利益的保护机制，进而确保农民获得公平的收入。

3.3 自愿性与强制性措施相结合，注重政策的可行性

纵观欧盟共同农业政策的改革历程，在实现环境、生物多样性以及气候等绿色发展目标方面，共同农业政策经历了从自愿性到强制性再到即将把两者相结合等发展阶段。这种结合性最直观地体现在“生态方案”与“良好的农业和环境条件”等内容中。在“生态方案”上，新的共同农业政策明确规定欧盟成员国必须将“生态方案”纳入其计划之中，而对于农民来说则是自愿的。并且对于“生态方案”是按年度计划还是按多年度长期计划，欧盟成员国可以根据固定评分系统或者他们自己选择的其他方法来确保“生态方案”的有效性。在“良好的农业和环境条件”中，新的共同农业政策则更加具备可接受性。例如，在关于土壤保护和质量方面，新的共同农业政策规定，所有农场至少有10公顷的土地将用于轮作，但是有机农场以及拥有大量草地的农场可以具有赦免权。在针对生物多样性与景观上则是规定农场必须有4%的土地用于非生产要素和区域（包括至少10公顷的休耕地）。而如果农民接受“生态方案”给付，这个比例将提高到7%，但如果农民将大量额外土地用于种植填闲作物或固氮作物，这种强制非生产性要素和区域最低比例将降到3%。除此之外，欧盟成员国还可以自愿在第一支柱和第二支柱之间转移高达25%的共同农业拨款，用于支持环境和气候目标、青年农民以及直接支付低于平均水平的成员国等。通过以上措施，即将实施的欧盟共同农业政策将自愿性与强制性措施相结合使政策更具可接受性。

3.4 以数字技术为支撑，注重政策的可持续性

近年来，关于数字化与人工智能在农业领域的应用已经得到人们广泛的讨论。在2018年的“欧盟人工智能战略”和2021年的《2030数字指南针：数字十年的欧洲之路》中，欧盟委员会就认为农业部门是人工智能的一个关键应用领域，需要足够的投资来实现环境和可持续发展的目标。除此之外，2017年欧盟委员会在《未来粮食和农业》中也指出，共同农业政策必须使欧盟农业部门能够将农民和农村地区与数字经济联系起来。对此，欧盟环境署已经形成农药化肥使用量、耕作方式、水质污染等基础指标数据库。而在《2023—2027年共同农业政策》临时协议中也明确提出，作为支持农业研究和创新的一部分，欧盟委员会提议从“地平线欧洲”计划中拨出100亿欧元用于与食品、农业、农村发展以及生物经济相关的项目。新的共同农业政策试图在100亿欧元投资的基础上结合农业知识信息系统（Agricultural Knowledge and Innovation System，AKIS）以促进创新项目的发展。与此同时，在“生态方案”中支持精准农业、有机农业等实践的发展。以精准农业为例，精准农业可以提高农业和畜牧业自动化水平，在利用传感器技术对农业养分需求进行精准评估后，不但能够做到因地施药，还能够防止土壤及水体的营养过剩。总体来说，欧盟共同农业政策把数字技术用于绿色发展也正处于探索阶段，但这在欧盟这个超国家行为体上已经得到重视。

3.5 多政策配套实施，注重政策的一致性

与一般意义上的政策一致性不同，研究欧洲的学者们对于政策一致性的定义是，加强政府各部门和机构之间政策目标的协同作用，也加强不同政策之间的协同作用。其中，政策协同作用指的是一项政策目标的完成有助于另一项政策目标的实现。政策一致性指的是系统减少不同政策之间的冲突并发挥政策之间的协同作用，其目的在于实现政策之间的共同目标。就目前欧盟共同农业政策而言，其绿色生态转型也正与《欧洲绿色协议》“下一代欧盟复苏计划”“2030生物多样性战略”等政策之间体现出一致性。一方面，政策目标之间具有一致性。通过《2023—2027年共同农业政策》临时协议可以看出，新的共同农业政策深受《欧洲绿色协议》“2030生物多样性战略”等政策的影响。在《2023—2027年共同农业政策》临时协议中，共同农业政策将围绕九个关键目标进行制定，其中与农业绿色发展相关的是气候变化行动、环境保护以及保护景观和生物多样性。如前文所述，新的共同农业政策明确将要打造更环保的共同农业战略，并支持农业为实现《欧洲绿色协议》的目标做出更大的贡献。除此之外，新的共同农业政策的目标也与其他政策的目标具有一致性。例如，“2030生物多样性战略”的战略目标是使欧盟范围内的生态系统得到恢复和保护，这与共同农业政策的绿色发展目标也具有一致性。另一方面，政策之间具有强协同性。在欧盟共同农业政策的发展过程中，不同政策之间的协同作用正不断增强。这不仅体现在“下一代欧盟复苏计划”等政策对于共同农业政策的资助上，还体现在政策之间的实践影响。例如，欧盟最新的研究与创新计划“地平线欧洲计划”便对共同农业政策目标的达成起到不可忽视的促进作用。“地平线欧洲计划”把经费支持与农业知识信息系统相结合，以推进智能且可持续发展的绿色农业。

4 欧盟共同农业政策生态转型对中国的启示

2021年8月发布的《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，截至2019年年底，中国耕地面积为191792.79万亩，与上一次国土调查相比，十年间全国耕地面积减少了1.13亿亩。同时，中国还是世界上首屈一指的人口大国，有着巨大的粮食需求。耕地减少与人口增加的双重作用使得农业发展面临前所未有的巨大压力。受此背景影响，长久以来增产增收、保障粮食安全成为中国农业发展的主要方向和根本任务。为了达成这一目标，中国建立起来一套以粮食增产为主要导向的完整的政策体系，涵盖粮食补贴、产业支持、农村金融等多个方面。

面对庞大的农业规模，政策注意力从增产转向绿色发展并非一朝一夕即可完成。值得一提的是，“绿色生态的政策激励机制还不完善”是《“十四五”全国农业绿色发展规划》对于农业绿色生态转型在政策不足上所做的总结。虽然自《意见》颁发以后，农业政策导向出现了明显的从增产到提质的转向，但现阶段仍旧存在两方面的不足：一方面，农业支持总量不足。农业，作为一种弱质产业，显著存在周期长、收益低、风险大等先天不足。在农业领域的发展过程中，从业人员不断减少已是不争的事实。就农业支持力度而言，经济投入总量少、人均低等现状制约了绿色农业、数字农业的发展。另一方面，绿色生态导向不强。就现有农业政策体系而言，虽然已经出台了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》《国家质量兴农战略规划（2018—2022年）》等具有鲜明绿色导向的农业发展政策，但在粮食连年增收整体愿景下，农业增产目标仍旧强于绿色生态取向。在这种增长导向之下，中国农业领域对于化肥及农药的使用依旧严重，导致农业面源污染的同时，也深深地影响着生态安全。因此，在强调绿色发展与生态转型的新时代，欧盟共同农业政策的改革历程及发展趋向将会给中国的农业政策的改革提供一定的经验和启示。

4.1 优化顶层设计，以更加具体的政策推进中国农业的绿色生态转型

“把农业绿色发展摆在生态文明建设全局的突出位置，全面建立以绿色生态为导向的制度体系，……实现农业可持续发展、农民生活更加富裕、乡村更加美丽宜居”，这是《意见》中对于实现农业绿色生态转型的政策目标。《意见》的出台反映出中国对农业绿色生态转型认识程度的加深，这有利于中国农业的绿色发展。但与欧盟共同农业政策相比，现有的政策文本过于宏观。例如，在《意见》中到2020年“化肥、农药利用率达到40%”“全国森林覆盖率达到23%以上”等目标的设定过于宏观，而过于宏观的政策设定在执行中极容易出现“一刀切”的现象。中国近年来化肥的使用量虽然在不断下降，但重要原因之一是农业播种面积的减少。与此同时，在中国农业农村部发布的《农业绿色发展技术导则（2018—2030年）》中也没有具体的支持资金、环保补贴标准以及非生产区域比例划分等内容。而由农业农村部与财政部于2021年4月30日联合发布的涉及直接补贴的政策《做好2021年农业生产发展等项目实施工作的通知》中，其内容虽明确提出支持农业绿色发展，但主旨依旧是提高农业产量。因此，应针对顶层设计中过于宏观，缺乏明确支持资金、环保补贴标准等问题进行优化，以更加具体的政策来推进中国农业的绿色生态转型。

4.2 健全补贴机制，以更加民生的政策推进中国农业的绿色生态转型

农业政策制定与执行的目的是更好地为人民服务，保证人民的切身利益。从欧盟共同农业政策施行的经验可以看出，如果没有相关补贴政策的辅助，农业领域的环保行为必然会给农民带来损失，农民的人均收入只有其他行业的40%，但欧盟通过共同农业政策中的直接支付使农民的人均收入得到极大提升。相比之下，中国关于农业生态补偿方面的立法相对不足，而实现现代农业绿色发展需要保证农业生态补偿在法治化的轨道运行。并且，对生态环境保护的正外部行为给予经济补偿将有利于提高农民环境保护的积极性，进而实现环境保护方面的帕累托最优。而在目前的农业政策中，关于农业绿色发展的补贴并不十分明确。在《做好2021年农业生产发展等项目实施工作的通知》中，只在针对实施农机深松整地方面明确规定“每亩作业补贴原则上不超过30元”。这也就导致，农民在中国农业绿色生态转型的过程中不但积极性不高，还容易造成农业劳动力流失现象的发生。对此，需要建构完整的农业生态补贴制度，通过正向激励来引导农民积极参与农业绿色发展的转型，这样既能推进中国农业的绿色生态转型，还有利于维护农民利益，保证农民的主体性地位。

4.3 坚持弹性原则，以更加灵活的政策推进中国农业的绿色生态转型

在欧盟已经达成一致的新的临时协议中，对于绿色发展目标完成的相关措施改变了自“2003年改革”以来的强制性交叉遵守等规定，而是把强制性与自愿性相结合进而增加成员国及普通民众参与的意愿。中国作为多民族国家与欧盟这样的超国家行为体有区别，也有共性。中国幅员辽阔且不同省份的自然环境拥有显著差异，这与欧盟成员国众多且不同成员国自然环境也不尽相同之间具有相似性。因此，在推进中国农业绿色生态转型时要充分考虑各地的差异，让各个省份给出符合省情的方案。除此之外，农业的绿色生态转型也是中国农业未来的发展方向。因此，要坚持弹性原则，既设立农业绿色生态转型的最低目标，同时又通过补贴等形式让普通农民自愿增加有利于生态安全的农业行为。而针对中国农业发展的绿色生态转型制定农业生态补偿机制时也需要保证灵活性，一方面对农业生产中破坏生态环境的行为进行补偿收费，另一方面对于保护生态的行为给予奖励。

4.4 提高科技能力，以更加进步的政策推进中国农业的绿色生态转型

目前，中国正与其他大国共同处于第三次工业革命和第四次工业革命的交替时期。在这一时期，大数据、人工智能、区块链等技术纷纷进入人们的日常生活之中。在数字农业方面，中国农业农村部、中央网络安全和信息化委员会办公室于2020年印发了《数字农业农村发展规划（2019—2020年）》，虽然也存在政策文本过于宏观的问题但仍能体现出中国对于农业数字化、智能化发展的重视。智能化、数字化农业的发展将会对农业绿色发展起到辅助作用。例如，自动农用车辆和小型田间机器人可以通过使用图像识别的方法来清除杂草和害虫，这样便可以大大减少农药的使用，进而保护生物多样性。与此同时，精准农业起到减少浪费和降低环境成本的作用。因此，中国需要提高农业生产中的科技能力，以较为明确的资金支持、较为体系的基础数据库以及较为完整的创新系统来推进中国农业的绿色生态转型。除此之外，中国还可以学习欧盟对青年农民的培育，通过增加青年农民使用高端、复式、智能等农机的能力以及与数字化相关的知识来增强中国农业生产中的科技实力。

4.5 增加政策协同，以更加体系的政策推进中国农业的绿色生态转型

如前文所述，欧盟推进农业绿色生态转型不仅仅依靠共同农业政策，同时还与《欧洲绿色协议》“2030生物多样性战略”“地平线欧洲计划”等政策保持政策目标的一致性。正如曼斯·尼尔森（Mans Nilsson）等人所言：“考虑到不同领域之间的相互关联，政策的一致性正成为欧盟及其成员国治理和政策制定中越来越重要的目标”。这是因为，欧盟在《里斯本条约》中要求将环境保护措施纳入所有欧盟公共政策之中，进而有利于一个政策目标的完成有助于另一个政策目标的实现。对于中国来说，“生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为全面建成小康社会的突出短板”。绿色发展是一种不同领域交叉重叠的发展目标，并且不同领域之间会相互影响。例如，工业对自然环境的破坏就会直接影响到农业生产之中。目前中国涉及农业绿色生态转型的政策文本已经有一定数量，但政策之间关联性不是很显著。因此，在实现绿色发展的路途之中，需要定期评估不同政策之间的相关作用及其影响，进而增加政策之间的强协同性，减少政策之间的冲突性。同时，还可以把对口支援与经济技术协作运用到农业的绿色生态转型之中，通过发达省份援助欠发达省份的方式来推进中国农业的绿色生态转型。

5 结论

欧盟共同农业政策自1992年的麦克萨里改革以来经历了多次调整，从确定对环境保护的投入到设立交叉遵守与“绿色给付”，再到即将实行的“生态方案”，一系列的改革反映出欧盟共同农业政策绿色发展的政策目标越发清晰。当然，共同农业政策在制定与执行的过程中也正面临一系列的挑战。目前，资金减少是共同农业政策所面临的最主要的挑战，而英国脱欧、成员国之间意见不合等现实状况也给共同农业政策的绿色生态转型带来困难。除此之外，共同农业政策在绿色发展方面也正面临“缺乏可衡量指标、提供公共产品的激励不足以及对不遵守政策环境要求的制裁不足”等方面的批评。但与此同时，共同农业政策的绿色生态转型也在执行过程中不断地进行改善。与欧盟共同农业政策相比，中国农业政策的增产导向较为明显，而涉及农业绿色生态转型的政策文本不但过于宏观，而且支持资金、补贴幅度以及评估标准不够具体。中国农业政策的制定可以借鉴欧盟共同农业政策的改革历程及发展趋向的经验，进而推进中国农业领域的绿色生态转型。当然，任何一种政策有其适用环境，因此中国在借鉴欧盟共同农业政策时，还应取其精华去其糟粕，探索出一条具有中国特色的农业绿色生态转型之路。

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