作者简介：
江曼琦，南开大学英才教授、经济学院城市与区域经济研究所教授、博士生导师；中国城市经济学会学科建设专业委员会主任、中国区域科学协会副理事长、天津市城市科学研究会副理事长、天津市城市经济学会副会长。长期从事城市与区域经济、城市规划的教学和科研工作。曾获得教育部第八届高等学校人文社会科学研究优秀成果一等奖，主持完成国家社科基金重大项目“基于区域产业链视角的京津冀区域经济一体化研究”，在研主持国家社科基金重大项目“中国城市生产、生活、生态空间优化研究”，出版《区域经济运行机制研究》《城市空间结构优化的经济分析》等多部专著。在《中国社会科学》《中国软科学》等杂志发表论文多篇。
登高远眺
引用本文：江曼琦,仇什.国家自主创新示范区规划实施评价指标体系研究——以天津国家自主创新示范区为例[J].河北经贸大学学报,2021(2):102-108.
摘要：产业园区规划实施评估是了解规划实施成效和问题，调整园区发展战略的重要途径。目前规划实施评价指标体系设计理论与方法比较滞后，由此，应以园区规划为依据设计评估内容，甄选评价指标；以绩效评价为主导，遵循绩效评价与措施保障落实评价相结合的设计原则和思路；以天津国家自主创新示范区规划实施评价为案例，构建体现产业创新全球竞争力、区域创新辐射力，创新主体集聚力、产业发展先导性、转型升级引领力、开放创新先行力、环境建设支撑力等七个方面，涵盖实力、质量与潜力三个层面的规划实施绩效评价指标体系。关键词：规划实施评价；评价指标体系；指标甄选；国家自主创新示范区
一、引言 产业园区发展规划是园区管理者对于园区发展进行宏观调控的重要工具，也是园区管理者履行经济调节、加强市场监管和提供公共服务职责的重要依据。目前我国正在大规模开展“十四五”发展规划的编制，依据前期发展规划纲要建设的进展和成效，适时掌握园区的发展状况，准确把握园区发展中的问题，对于调整园区发展方向和策略具有重要的指导意义，也是“十四五”新一轮发展规划编制前的基础工作。 国家自主创新示范区(以下简称“自创区”)作为产业园区中的一种特殊类型，是建设区域科技创新体系和创新型国家的重要空间载体，也是我国改革开放中扮演先行者角色的高新技术开发区的“升级版”。其建设有效地完善了我国科技创新体制机制，在推动创新驱动发展和经济发展方式转变过程中发挥着重要的引领、示范和带动作用。自2009年我国第一个国家自主创新示范区——北京中关村自创区挂牌成立以来，截至2019年末，我国已建立21个自创区。经过10多年的探索发展，自创区建设取得了辉煌的成就。数据显示，2018年我国20家自创区共实现营业收入251 926.6亿元、工业总产值144 337.2亿元、净利润17 852.8亿元、上缴税额13 217.2亿元、出口总额31 597.5亿元。其中，中关村、东湖、张江、深圳等自创区对所在地区经济增长的贡献率超过20% ，自创区正在成为推动中国经济增长和城市发展的新引擎，国家税收和财政收入的重要来源。随着自创区发展进程不断加快，一些自创区的发展规划执行期已经过半，进入收官期。据不完全统计，约有80%的自创区在其发展规划纲要或建设实施方案中明确提出要对规划的实施情况进行监测、评价和考核，以便及时发现问题，提出有针对性的对策建议。然而，目前我国21个自创区中仅有中关村、张江、苏南和郑洛新等自创区建立了评价考核指标体系，自创区以及各种园区发展普遍存在着重规划编制而轻实施评价的现象。由于自创区是我国特色概念，在学术上国外对此研究基本处于空白。与之相对比，尽管国内学界涉及自创区评价指标体系的研究相对较为丰富，但大部分研究为对自创区队列内的某一方面发展的横向状态进行排序比较而构建评价指标体系，缺少出于对规划实施状况评价目的来建立评价体系的研究。例如，周洪宇(2015)通过构建包括创新投入，创新人才，创新产出、创新主体与创新环境5个要素的自创区自主创新能力评价指标体系，对北京中关村、武汉东湖和上海张江自创区进行比较研究；熊曦和魏晓(2016)构建包含要素投入、结构水平、功能绩效三个一级指标的评价体系，用于对选定的10个自创区的创新能力展开评价。我国规划实施评估指标体系设计理论与方法的缺失已经严重滞后于现实发展的需要。基于此，本文从对规划实施评价的视角，探讨构建园区发展评价指标体系的思路与原则，并以天津国家自主创新示范区为例，构建自创区评价指标体系，为我国规划实施评价指标体系构建提供案例。 二、规划实施评价指标体系的设计与指标甄选 对自创区发展实施状况评估的核心是通过建立科学、客观、全面的评价指标体系来衡量自创区发展成效。评价指标体系的科学性和合理性是对自创区进行科学有效评价的前提，也是避免主观片面性、引导各级政府调整完善自创区相关政策和制定新的发展战略的重要依据。 (一) 构建规划实施评价指标体系的依据 评价指标体系设计的依据和思路随评价目的的变化而变化。一般来说，构建评价指标体系的目的主要有两种：一种是对普适性的绩效评估，这种评价指标体系的设计目的是对多评估对象队列内的某个方面或某个环节横向状态进行比较排序的评价指标设计；另一种是对单评估对象或单一事件规划、工作实施状况与成效的评价，属于规划或工作实施评估。前者的指标体系设计由于面向众多评估对象、不考虑各评估对象的特点和发展的方向，主要依据评估、排序的目标来设计指标体系，一般缺少明确的构建依据，常见的各类排名属于此种情形；而后者的评估对象内容单一，是对事后的、有计划的工作成效的检验，其前期规划、工作计划是设计指标体系的重要依据。 由于我国规划政策性、引导性较强，以定性目标为主，各类目标内涵丰富，规划文本中只对园区发展的总体目标、战略定位做出简单的描述，因此，这类评价指标体系设计需要认真解读规划文本，并以规划纲要、工作计划中制定的发展使命和战略、任务为依据，将其转化为有形的目标和衡量指标进行对照考核，按照解读规划文本→明晰评估内容和目标→甄选评估指标的思路构建评价指标体系。 (二) 构建规划实施评价指标体系应注意的问题 大量的文献指出评价指标选取应遵循系统性、科学性、完备性、可操作性、可量化性的基本原则。由于规划实施评价主要是对规划实施绩效和规划落实程度的评价，指标体系设计中要特别注意如下问题。 1.以战略目标为导向，强化评价的针对性和特色化。围绕规划纲要的战略目标设计评价指标体系，将发展目标渗透到评价指标体系之中，保持与规划文本发展的一致性，是规划实施评价设计的出发点。纵观科技部各个时期对自创区前身国家高新区发展评价指标体系的设计演化，从1993版的经济、资本、建设、企业、创业中心、人才、外国企业和工业总产值8个方面、27个指标侧重监测高新区外资利用和外资企业数量情况， 1999版增加关于技术创新的评价指标；2013年修订版中增加构建知识创造和技术创新能力、产业升级和结构优化能力、国际化和参与全球竞争能力﹑高新区可持续发展能力4个一级指标，反映了政府对于国家高新区发展规划中将“发展高科技，实现产业化”转化为“科技与经济结合”，进而向“创新与创业结合”的战略目标的演进 。而国家对于每个自创区发展目标和定位的不同，又决定了规划实施评价指标体系只有差异化设计才能更好地引导园区发展。 2.以绩效评价为主，绩效评价与实施措施评价相结合。园区发展的绩效可看作是对规划纲要发展目标落实情况的量化分析，也是对园区过去工作成效的综合反映，通过绩效评价可以比较准确地测度现实发展与目标的差距。目前国内大多数规划实施评价也主要关注对园区发展的绩效评价，而缺少对规划保障措施的实施评价。实际上好的规划要靠出色的执行力来保证，缺少政策措施保障，再好的规划、再细的管理制度也只是“纸上谈兵”。因此，在绩效评价的基础上，对于规划实施保障措施执行的刚度(与原定的规划相比的符合程度)、力度、效度的评价，既可以有效反映出园区建设中为落实规划目标的实现所做出的努力，也能及时了解规划失效的原因、反馈规划保障措施存在的不适应性。 3.绩效导向与发展导向评价相结合，发挥以评价促发展的作用。规划实施评价的目的是为了更好地促进园区发展，因此，指标体系的设计不仅要对其发展的数量绩效进行评价，还应该考虑评价指标对于园区未来发展的影响。随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对于规划实施评价指标的设计不仅要考察园区经济发展最终的总量，也要体现未来通过质量变革，效率变革和动力变革走向高质量发展的发展导向。因而在设计评价指标时除了体现园区发展的实力外，还要体现其发展的质量、速度和效率，让规划实施评价真正发挥以评促建的作用。 三、案例分析：天津国家自主创新示范区规划实施评价指标体系的构建 天津国家自主创新示范区自2014年底获批成立以来，按照其规划纲要所确定的规划目标、战略定位快速发展。以《天津国家自主创新示范区发展规划纲要(2015—2020)》(以下简称《天津自创区规划纲要》)为依据，遵循规划实施评价指标体系的设计原则，借鉴国内外相关评价指标体系，考虑我国在“十四五”时期将科技创新摆在国家发展全局的核心位置，天津自创区将打造国家自主创新示范区的升级版为发展目标，实施创新驱动战略和产业主导战略，对天津自创区的战略目标、定位和实施保障三个方面进行规划实施评价，搭建涵盖实力，质量与潜力三个层面的天津自创区规划实施绩效评价指标体系和涵盖政策落实刚度、力度和效度的规划实施保障评价指标体系框架。 (一) 规划纲要战略目标和定位的解读与量化指标甄选 笔者围绕《天津自创区规划纲要》中提出的两大战略目标和四大战略定位，并将其与2020年的四大发展目标相对接，整理出关键指标和发展方向的定性与定量描述要点(见表1)作为监测评价的核心内容。 围绕两大目标、四大战略定位和环境建设目标，通过解析目标和定位的内涵，甄选量化评价指标。 1.国际竞争力产业创新中心和国家重要区域创新中心的内涵与测度。《奥斯陆手册(第三版)》中将创新定义为：出现新的或重大改进的产品或工艺，或者新的营销方式，或者在商业实践、工作场所组织或外部关系中出现的新的组织方式。手册中对创新能力的衡量主要有两种视角：关注创新活动中的花费，以风险投资或创新过程中的投入来反映；聚焦创新过程中以专利为代表的中间产出或以新产品为代表的最终产出。两种视角各有利弊，一般情况下，随测度的目的和数据的可获得性而选择。由于创新中心更需要强有力的创新能力来发挥作用，指标设计中我们选取以创新产出——专利和技术服务来体现。同时，增加内资控股企业拥有欧美日专利授权数量及境外注册商标、内资控股企业海外研发机构设立状况和技术服务进入国际市场状况3个指标体现其国际竞争力。国家重要区域创新中心应是创新资源集聚、创新实力雄厚且能够为区域发展提供创新源的区域，体现的是对于区域创新引领和辐射能力。因此选取技术合同成交额流向本市/环渤海地区/外省市状况、企业在本市/环渤海地区/外省市设立分子公司状况两方面2个指标对区域创新辐射能力进行评价。 2.创新主体集聚力的测度。熊彼特( Schumpeter)在其论著《经济发展理论》中最早将创新主体概括为企业家，政府和制度，并将创新集聚描述为技术型企业集聚在一起的行为。现有研究认为创新主体可以拓展为企业、高等院校、研发机构、政府以及中介机构等。创新主体是创新活动的发起者和承担者，是具有创新能力并从事创新活动的个人或团体组织。其中，企业是创新最核心的主体，其以市场为导向，能够快速感知市场的需求与变动，将企业自身研发部门、高校或科研机构创造出来的创新成果进行转化与应用，生产销售各类社会需求的创新产品；研究机构是创新活动重要的源泉，在基础研究、前沿技术研发和应用推广过程中具有强烈的知识溢出效应，并能为创新活动提供人才要素与专业的知识和技术支持。因此，结合《天津自创区规划纲要》对创新型企业、研发基地等方面的要求，区别于《苏南国家自主创新示范区创新指数研究报告》，对于创新主体从领军企业和科技企业两个层面选取收入超30亿元的高新技术企业数量、上市企业数量、中国500强企业数、科技企业孵化器在孵企业数和高新技术企业数量6个考核指标，本文选择从创新型企业和各类研发机构集聚状况两个方面设置2个指标加以评价，突出考察实际从事创新活动的企业和研发机构的集聚状态。 3.产业发展先导性的测度。20世纪50年代佩鲁增长极理论强调，区域发展通过空间增长极和产业增长极来推进，其中产业增长极通过推进型的主导工业部门的乘数效应来带动区域发展；而罗斯托的经济成长阶段论中也强调经济起飞的三个主要条件之一是建立“起飞”的主导部门，他认为经济增长总是由某个部门采用新技术开始的，采用先进技术的部门由于成本降低，扩大了市场，也扩大了对其他一系列部门产品的需求，从而会带动整个国民经济的发展。显然，佩鲁提及的“推进型的主导工业部门”、罗斯托所论及的主导产业部门，对于区域发展均具有先导意义。 高新技术产业是以高新技术为基础，从事高新技术及其产品研究、开发、生产和技术服务的企业集合，对产业发展起着先导作用；战略性新兴产业是以重大发展需求和重大技术突破为基础，在经济社会全局和长远发展中发挥重要引领和带动作用。高新技术产业的发展状况体现了园区产业的“高”“新”性，而对园区战略性新兴产业发展状况的测度不仅能够描述园区产业的“高”“新”性，更能反映园区产业对于国家和区域社会经济长远发展的重大引领性。同时，为了避免重复发展、恶性竞争，各个园区会依据其自身发展条件选择差异化的主导产业，对于园区主导产业发展状况进行评价，能够更好地检验各个园区的差异化发展状况。因此，从高新技术产业、战略性新兴产业以及主导产业发展状况三个视角甄选3个指标对自创区产业发展先导性展开评价。 4.转型升级引领力的测度。“转型升级”由“转型”和“升级”构成，其中的“转型被广泛运用到社会学和经济学领域。在“经济转型”中涉及到的内容很丰富，常常被关注的有经济“体制转型”“结构转型”“发展方式转型”“发展速度转型”等；而升级则主要涉及到产业结构升级、产业链升级、园区产品功能和生产工艺升级等方面。随着社会发展逐步进入信息化、智能化时代，信息成为重要的生产要素，新兴的信息技术和互联网不断融入产业发展的过程，由此衍生出各种新模式、新业态，极大地提升了生产效率，降低了交易成本，加快了企业和产业向智能化、服务化转型的进程。《天津自创区规划纲要》中强调“把信息技术和互联网作为企业、产业转型升级的新引擎”。以规划纲要中所重点考量的转型视角为依据，借鉴苏南自创区等选择科技服务业发展指标来衡量产业结构水平，设计从企业应用信息能力、企业智能化水平和科技服务业发展状况三个视角4个指标反映自创区转型升级引领力。 5.开放创新先行力的测度。开放创新是推进自创区发展的基础。大部分关于创新性讨论和指标设计将开放局限于对外开放，常用指标多用实际使用外资金额、引进国外技术和消化吸收再创新费用来考核。然而，我国对外开放已经从单纯的引进外资向合作创新发展。《天津自创区规划纲要》中明确提出开放创新对内以京津冀协同创新为重点，探索跨区域产学研深度融合，对外协同推进区域国际化发展，要“建成一批国际开放合作发展平台”，故本文评价指标体系从区域开放合作、产学研融合、国际开放合作三个视角选取3个指标进行评价和监测。 6.创新创业环境支撑力的测度。随着自创区创新驱动战略的深入实施，创新创业环境在一定程度上制约着发展演进的方向，也逐渐成为自创区建设所需的基本支撑条件。创新创业环境涉及软硬环境两个方面。在硬环境方面，众创空间、科技企业孵化器及加速器等提供了支撑创新创业活动的基础条件和服务体系；各类创新服务机构为自创区带来了服务创新和创新成果产业化的保障；风险投资给予创新创业活动资金保障，提供融资渠道，保证各个环节资金的正常流动。因此，结合《天津自创区规划纲要》中提出的打造100个众创空间的发展目标和人才引进目标，本文从创新创业载体状况、创新服务机构状况、资本集聚发展状况和创新创业人才引进状况４个视角７个指标评价创新创业环境支撑力。 按照上述分析，基于《天津自创区规划纲要》的战略目标、定位构建评价指标体系框架，本文从实力、质量与潜力三个层面对二级指标进一步分解评估。对实力与质量层面的研究有助于了解自创区的现状及结构质量情况，而对潜力的指标设计用于反映自创区的发展趋势，最终形成包括７个一级指标和22个二级指标的天津自创区规划实施绩效评价指标体系(见表２)。 (二)规划纲要实施保障措施解读与规划实施措施执行度考评 规划只有通过实施才能够体现其作用与生命力。如何保障规划落实，《天津自创区规划纲要》中提出通过“加强组织领导、强化政策支持、加大资金扶持、加强监督考核”来保障规划的实施(见表3)。因此，对天津自创区规划实施执行力的考评也应主要从组织建设保障度、政策支撑度和资金扶持力这三个方面来展开。 由于对规划实施保障措施考核重点关注的是措施落实情况，而这种措施执行对园区发展的效果很难从定量指标上反映。因此，借鉴莫勇波和刘国刚(2009)对于政府执行力刚度、力度、高度、速度和效度的评价指标体系构建思路，设计从考察规划措施落实刚度、落实力度和落实效度三个角度评价规划实施保障措施的落实情况，其中落实刚度主要考察规划纲要中提出的组织机构和制度建设按规划逐一落实的状况；落实力度考察机构建立后运转情况、政策的兑现率和资金支持力度；落实效度考察执行活动所产生的社会效益。 根据上述分析，基于《天津自创区规划纲要》的实施保障措施构建涵盖组织建设保障度、政策支撑度和资金扶持力三个视角6个指标的评价体系，提出从政策落实刚度、落实力度和落实效度三个层面进一步量化分析，构建天津自创区规划实施保障评价指标体系(见表3)。 四、结语 建设国家自主创新示范区是我国实施创新驱动战略、培育发展新动能的重要举措。建立科学的考核评价体系，加强对规划纲要实施情况监督评估工作，是“十四五”规划编制前的一项基础性工作，也是从规划编制到实施到再规划中的重要一环。 规划实施评估的指标体系构建是一项复杂的系统性工作，与普适性的绩效评估体系构建不同，规划实施评估的指标体系构建要以规划纲要为设计依据，在认真解读规划纲要所提出的战略目标和战略定位，明晰发展目标基础上，围绕规划提出的战略目标，战略定位和重点任务设计评估内容，甄选评估指标；以绩效评估为主导，将绩效评估与措施保障落实评估相结合，使得“规划”这一园区管理者对其进行宏观调控、监管的重要治理工具真正地担当起引领园区发展的作用，让“规划”不再成为一纸空谈。 作为高新技术开发区升级版的国家自主创新示范区，按照国家对其推进自主创新和高技术产业发展方面发挥先行先试、探索经验、做出示范的定位，其规划实施评估指标设计中，除了考虑对园区经济发展总量考核的指标，更需要强化对其自主创新和高技术产业本身发展及其引领、辐射、带动作用的考核指标设计；除了设计对发展绩效的考核，更需要关注对硬环境改善和各种政策的落实状况及其所带来影响的考核指标，为国家自主创新示范区发展方向调整和发展策略的制定奠定基础。参考文献：（略）
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