城市观察家 | 李铁：破解固化的城乡利益结构，需要注入更多市场要素
改革开放40年来，中国城镇化率从17.92%提升至59.58%，取得了令人瞩目的成就。当下，新型城镇化已成为中国经济社会发展的新引擎，但与此同时，城镇化改革仍有许多深层次的矛盾悬而未决，例如行政权力过度介入资源配置，城乡利益格局逐渐固化，城市就业定居的成本越来越高，中国农村人口的城镇化进程远比想象中更为复杂。
搜狐城市特邀中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁，一同探讨进入“下半场”的中国城镇化改革该何去何从。李铁曾多次主持和参与中共中央、国务院有关城镇化政策文件的起草、制定，在几十年的实践和探索中，对中国城镇化问题形成了独到见解。
搜狐城市：改革开放后，中国城镇化率大幅提高，您觉得中国城镇化有哪些重要节点？
李铁：第一个重要节点是1998年，第十五届三中全会提出了“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”,由此拉开了我国城镇化战略的序幕。2000年，《关于促进小城镇健康发展的若干意见》发布，推动了城镇化率统计标准的调整，除城镇户籍人口外，在城镇就业半年以上的外来人口被纳入了统计范围，所以如今中国城镇化率有两个指标，一是常住人口城镇化率，二是户籍人口城镇化率。
第二个重要阶段是在2001年至2003年期间，2001年，公安部发文要求县级市、县以及建制镇户口对进城农民全面放开，受此影响，当年就有1千多万农民进城。2003年，国务院办公厅颁布1号文件，要求取消对农民进城就业的不合理限制。当下，我们讨论的是“如何实现农民工的市民化”，即农民工和城市居民如何实现同等的公共服务，但在过去，农民工面临更为严峻的被歧视问题，例如拖欠工资、不给交社会保险，关于农民工的强制遣返政策等。
第三个重要节点是2012年新型城镇化政策的提出。新型城镇化政策主要解决两个问题，一是如何实现从数量型增长向质量型提升转变，二是如何从粗放型扩张向集约型增长转变。2018年底，中国常住人口城镇化率达59.58%，但户籍人口城镇化率仅为43.34%，这表明仍有2亿多进城人口的户籍问题、公共服务问题没有解决。粗放型增长，是指当下中国城市建设日新月异，但城市管理体制仍存在问题，导致资源配置过程中产生大量浪费，城市债务问题突出，以房地产发展为导向的结构难以调整，城市以人为本的功能没有充分发挥。
这三个节点，体现了中国城镇化从不成熟到逐步成熟的过程。在这40年发展中，我们也在逐步总结经验，寻找可以挖掘的潜力，正视制度中需要解决的问题，思考未来的城镇化进程中，如何通过制度性调整提升城镇化质量。
搜狐城市：在中国，为什么农村人口向城镇转移的过程被称为"城镇化"，而没有采用国际上通行的"城市化"表述呢？
李铁：首先，中国的城市设置和中国城镇化发展的速度、规模与需求，严重不匹配。目前国内有8.2亿左右的城镇人口，但只有670个设市城市，如果大力提倡城市化，农村人口进城就业的重点就都在这670个城市的主城区，这是我们要极力避免的。当下，所有城市都认为主城区需要发展，并且多个城市把城镇化简单理解为城市建设，把工作重点过多地放在城市建设、促进就业增长上，而忽视以人为本的公共服务，从而产生了很大的误区，导致资源分配的不均衡。现在问题已经很严重，一方面资源向特大城市、高等级城市倾斜，另一方面这些城市的包容性又不够，不让外来人口进来。
此外，国内存在2万多个镇，其中一部分是特大镇，而我国目前仍有近8亿的农村户籍人口，这些人口一开始就会进入大城市吗，起初他们只能进入城市的辖区，大部分都是进入镇里。在长三角、珠三角地区，绝大部分从事工业的外来人口并没有住在市区，而是住在镇里。因此，这些承接大量农村转移人口的城镇，也需要解决它的载体问题、公共服务问题，需要提高基础设施建设水平、提供教育医疗等公共服务。所以，提出"城镇化"意味着我们不能忽视这2万多个镇在中国城市化进程中的作用，它们很可能是未来农业转移人口的最大空间载体，这些镇的发展是中国城镇化的重要内容。
今年8月龙港撤镇设市，实际上是我们努力了20多年，取得的一次最大突破。目前国内镇区平均人口规模是1万多，存在着一大批镇区人口规模突破3万、5万，甚至10万、20万的城镇，其实这些镇已经是城市了，在国外几千人就是城市。假若我国的设市规模难以和发达国家相近，但那些镇区人口规模突破3万的城镇，未来是否可以向设市转变？也就是说，国内对城市概念的认定，中小城市设置标准的变化，是否还有很大的政策空间，能否从原来的过度严苛转变为适合城市化发展需求的相对放松，一旦这个政策空间得到释放，我国的城市数量就会大幅度提高，那时或许我们就可以采用"城市化"的表述了。
搜狐城市：当下大量外来务工人员在北上广深等一线城市就业，仍然会遭遇外来人口福利政策固化的困境。
李铁：真正控制最严的是北京、上海。2018年末，北京外来常住人口约800万，占比37.14%，上海外来常住人口970多万，占比40.28%。此等量级的外来人口如果直接落户，那会给当地政府带来巨大的财政供给压力和社会压力，这种压力如果放在人口、资源不那么集中的城市，可能矛盾会小一点，但是对于首都而言，可能就会产生很强烈的社会反弹，因而这些城市的人口政策，相对于其他城市，就控制得非常紧。
搜狐城市：社会压力有排解的方案吗？
李铁：排解方案在于我们怎么认识一个城市、认识一个超大城市，怎么认识人口在城市中的作用，更重要的是，要放在历史的条件上看，本地人口和外来人口已经固化的利益结构怎么调节。
假设我们极端地看，全面放开户口，一放了之，事实上这就等于外来人口成为受益者，本地人口利益受损，原因在哪里？一个城市政府的财力、公共服务供给是稳步增长的，一旦你把更多人口纳入公共服务的范围，但你的财政收益没有明显增长时，那原有户籍人口的一部分利益必然就要平摊到新增户籍人口身上，原有户籍人口的利益必然就会受损。
比如对北京1300多万户籍人口而言，过去财政保障的公共服务包括公办教育、就业保障、公务员考试资格等等，假设原先北京高考升学率是100%，如果你将一部分外来常住人口纳入公共服务范围，过去100%的升学率就会降低，这对于市原有户籍人口中失去高考入学机会的家庭而言，那就是100%的损失，这就是利益结构。所以如果我们不站在利益结构的角度去考虑问题，只看到一个公平服务的理想理念，那么就会形成社会矛盾以及不可避免的社会反弹，这是我们在政策制定过程中需要认真考虑的。
搜狐城市：所以目前北京积分落户的口子虽然开了，但还是以比较小的基数推进？
李铁：每年6000个积分落户名额，约800万外来常住人口，需要1300多年才能解决。其实，从稳步推进改革来讲，可以先解决在当地长期居住的，或者工作20年的，已经成为城市不可或缺的一部分人的户口问题。这些已经对城市作出几十年贡献的人，我们不去解决他们的户口问题，那肯定是说不过去的。如此，新增户籍人口产生的社会压力也不是最大，同时也解决了一部分外来人口的户籍问题，从而达到一种平衡的状态。在未来政策中，我觉得这肯定是很重要的一部分。
搜狐城市：进城农民的教育水平、就业能力是否要达到什么门槛，才能符合城市的发展需求，获得稳定收益？
李铁：农民进城就业的门槛不该由政府来认定。任何市场化的企业进行招工时，会有各自的招聘标准，会根据候选人的不同条件，设置不同的工资水平。例如纺织工业、建筑行业、煤矿开采业这些劳动密集产业，工作要求并不复杂，更多的是简单的重复性劳动；快递、外卖这些服务行业，也不需要太多的业务培训，更重要的是提升服务态度和水平。
辅助进城农民稳定就业，经过十几年的城市文明培训，提高本代和后代的人文素质与劳动技能，这才是市场、社会、政府该做的事情，而不是设计约束性条件进行限制，未来我们需要提高的，不是所谓的农民就业水平，而是政府的管理和服务水平。
中国的农业人口转移过程，不同于拉美国家以居住为导向的迁徙过程，而是以就业为导向的，并且以稳定的收入增长为主要前提，这是一个最稳定的城市化发展进程，只是后边欠缺公共服务。所以，我们不应再强调对农民工的心理排斥，我认为这些进城就业、闯天下的农民工，在劳动态度和能力上，绝不亚于那些被福利供养，习惯利用政府政策寻求支持和保护的部分城市居民，只是由于过去教育资源空间分配的不平衡，导致了他们初中、高中教育的严重缺失，而这些缺失想要弥补，只有通过城镇化才能实现。
搜狐城市：大量农民进城就业的同时，也产生了部分社会管理问题，例如部分快递、外卖车辆违反交通规则，城市管理者应该如何引导？
李铁：这些问题都得通过逐步完善服务、加强管理解决，而不是一蹴而就的。我们现在不能把这个当成借口，认为这些人给城市造成一定的混乱，就认为城市不需要这些人，其实正是因为城市需要他，他们大量进入城市，步入各种岗位，给城市提供了这么多的服务，使他们成为了城市不可或缺的一部分。
我们的城市治理上，曾犯过一些错误，也还存在着一些政策误区和偏差。比如把马路修得那么宽，中间修栅栏，集中整治穿墙打洞，清理了许多小型便民店铺，然后又清理人口、控制人口等等，把许多原先充满活力的商业空间变成了高楼大厦，成本大幅度提升，但市民的生活需求并没有因此消失，随着互联网的进入，物联网的普及，于是市场参与填补，快递、外卖等社会服务应运而生。
目前，中国城市的管理水平进一步提高，是非常客观的现实，我们不能忽视。至于城市的乱象和治理，当出现问题时，首先应该是想办法解决，而不是排斥。随着问题的不断解决、新问题的不断出现，城市的治理水平也会不断提高。因而在农业人口向城市流动的过程中，我们需要考虑的是，城市的公共服务能力如何适应城市人口的过快增长，城市治理的精细化水平怎样进一步提高。
搜狐城市：您觉得在城市管理水平方面，北上广深之间孰高孰低？
李铁：因为每个城市的发展水平有差距，各自的历史文化、自然条件不同，所以城市管理方面各有特点，北上广深津蓉六个千万人口城市，就公共服务而言，京沪领先，这通过房价也可以看得出来，但活力当然是不一样的。例如，当我有些互联网创新方面的发展机会，我可以选择深圳，如果我追求生活安逸，渴望能和生活结合得更为紧密的发展空间，而且还不存在语言和文化差异，那我可能会逃离北上广，选择成都，目前很多人就会选择去成都发展、生活。
当下，在既定的利益格局下，中国城市的公共资源分布，暂时已经很难改变。所以目前来看，一线城市的优势就在于公共资源的高度集中，毕竟想到未来的社会保障、公共医疗条件、孩子的教育，许多人就会选择一线城市，但如果排除这些因素，他会有更为多元的选择。
搜狐城市：您觉得在公共资源的地区均衡化发展上，国家应出台怎样的引导政策？
李铁：引导政策目前已经出现，比如雄安新区的设立，就会迁入许多公共资源；比如提出城市群，构建大中小城市和小城镇协调发展的格局，通过更合理的市场化配置来改变公共资源的流向。按照国际经济经验，公共资源分布相对均衡的前提是市场决定要素流动。目前，中国很大程度上是行政决定要素流动，如果行政分配资源的导向进一步压缩，让市场参与分配，公共资源流向很可能就会发生变化。
例如北京周边发展不起来的原因，不是因为市场，而是因为行政，政府严格控制着房地产、学校、交通等资源的规划。实际上，如果把北京周边的部分乡镇，通过轨道交通连接起来，北京及其周边地区，很可能就变成一个大中小城市齐头发展的城市群格局。目前，因为行政过度集中，部分资源又要疏解到雄安新区，北京周边还有许多地区的疏解功能没有充分发挥。我认为这是现行政策中，应该进一步探讨和审视的地方。
提出城市群，就是要发挥中心城市对周边地区的辐射带动作用。在欧洲没有千万人口以上的城市，只有一个800多万人口的伦敦，美国百万人口以上的城市就10个，中国有140个。这说明城市化的格局并不和我们想象的一样，一定是以大城市主城区为中心，而是个城市群。一旦周边中小城市的作用得到充分发挥后，不同收入水平、不同需求的人口就会自动形成合理的空间分布。
搜狐城市：但是在中国，仅凭市场规律，能把人才、资本等资源吸引到中小城市和乡镇吗？
李铁：我们想要改变中心城市的虹吸效应，就要通过空间规划和交通规划来调整和引导。当行政设限时，市场就会到处碰壁。比如燕郊房价跌的原因是什么？是行政原因，不是市场原因。燕郊连接北京的轨道交通迟迟未修，导致燕郊房价受到约束。如果把这些行政限制取消，把轨道交通的线路多方向延伸，那么沿着轨交线就会有多个节点空间形成人口聚集，主城区的压力就会减轻，这就是市场化的作用。
实际上，长三角地区就是完全根据市场流向形成的一个城市格局。30年前，上海对苏锡常地区的工业化辐射增强，大量星期天工程师到昆山、太仓、常熟等地开办乡镇企业，还吸引了很多外资台资的投资，在此基础上，当地财政迅速增长，公共服务水平提高，逐渐缩小和上海之间的差距。这种城市格局，实际上其竞争属性逐渐弱化，转而变成了一种市场化的互补性格局。但北京不是以产业为引导的发展格局，北京周边工业很少，主要是服务业，其中最典型的就是房地产行业。若A地新建了多处房产，那B地的房地产、土地交易就会受影响，这就形成了利益切割的格局，这种利益切割将深切影响基础设施、交通资源的配置，直接影响到周边居住空间的发展、城市空间格局的变化，这就是北京及其周边地区和长三角的本质区别。
搜狐城市：但现在许多城市的新区规划，缺乏产业支撑，比如说曹妃甸等，您怎么看待这种现象？
李铁：曹妃甸是一个失败的例子。在全国新区发展中，有成功的经验，也有失败的经验，但规律是不变的，那就是沿着城市边缘发展的新区都成功了，因为城市的自动扩张就是沿着城市边界发展的。所以，当年在城市边缘设立的许多高新区、开发区，都变成了房地产开发区，因为城镇化进程的发展，城市人口增加，城市住房需要改善，由此产生的巨大需求，带动了房地产的发展。失败的是那些孤岛式新区。孤岛式新区违背了城市发展规律，在离城市五六十公里、七八十公里处规划城市，上班通勤距离远，同时没有配套产业和服务，自然就不会有人去。
天津1500万的人口总量，城区人口近千万，但天津的于家堡、响螺湾为什么搞不好？天津拥有这么大的城市人口依托，为何滨海新区还是出现了房地产滞销问题？就是因为这些新区是孤岛式的。新区的设立需要考虑人的最基本需求、产业的最基本需求，需要站在市场角度去考虑问题，这样才可能会得出正确的结论。目前国内存在很多孤岛新区，例如兰州新区、西安西咸新区、贵安新区都遇到了发展问题。
搜狐城市：我总结您的城镇化发展理论是两个关键词：尊重市场规律和以人为本。
李铁：尊重市场规律前面，我经常讲要尊重城市发展规律。城市是人口加空间的一个扩展过程，在这个过程中，它的要素流动应该是按市场配置。所以城市规律和市场配置这两者是并行的。但中国也有其特殊性，在此过程中，行政引导的城市空间布局，如何注入更多的市场要素，让市场更多的发挥作用破解固化的利益结构，这是我们目前面临的最大问题。
我们不能完全按照西方的格局走，因为我们有城市等级、有行政的要素配置，也导致了市场资源跟着行政资源走。现在人口向高等级城市过度集中以后，也会产生一系列问题，比如城市和城市之间竞争，导致影响到城市群的发展，影响到区域的协调发展。因此就需要我们重新调整发展思路。
搜狐城市：对于未来十年的中国城镇化改革，您有何期许？
李铁：把当前中央提出的各项政策都落实，例如户籍管理制度改革、土地管理制度改革和行政的城市设置改革。户籍管理制度改革，重点在人口流入地区，要放松管制。土地管理制度改革，还需进一步加强，应该允许各地再进一步探索，在探索过程中,还是要加大力度。土地制度改革能否落实、在什么层面上落实，对激活未来的市场空间、降低企业发展成本、城市化成本具有重要价值。第三个就是在城市群的框架下，加快特大镇设市进程，促进中小城市的发展。