撤县设市（区）四十年：政策冷暖交汇，城镇化率上扬
自6月起，2020年行政区划调整消息密集发布，搜狐城市梳理，截至7月底，共有成都、长春、烟台、邢台、芜湖、南通、六盘水等7地扩容，青海同仁、江西龙南、湖北监利等3地撤县设市。
近四十年，为推进并配合城市化进程，行政区划调整从省级到县级都出现过。省级层面，如重庆从四川分离出来设立直辖市，海南从广东分离出来单独设省。县级层面合并与拆分，如撤县设市（顺应改开初期中小城市和中小城镇优先发展战略）、撤县设区（解决中心城市空间发展制约问题）、省直管县（解决市对县财政盘剥截留和行政层级冗余造成的效率低下）。
从1981年国务院提出，“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”开启大幕至今，据搜狐城市统计，共有236个撤县设区案例。与此同时，全国城镇化率也由20%左右上升到60.6%。2010年底，全国共有县级行政单位2856个，目前共有2848个——10年不到，全国撤销143个县，同期增加17个县级市、119个市辖区。
新中国成立以来，全国撤县设区数量与城镇化比例
新中国成立后的行政区划微调大体可分为“切块设市、地市合并、撤县设市、撤县设区”等几类。改革开放以来，撤县设区持续推进，但并非一直处于上升态势，而是经历了曲线过程，撤县设市更是一度冰封二十年。搜狐城市统计，从2017年解冻撤县设市审批至今，全国撤县设市31例（不含青海撤销茫崖、冷湖行政委员会设立县级茫崖市），撤县设区30例。
7月23日，国务院常务会议提出“要推进以人为本的新型城镇化建设，要加大以县城为载体的城镇化建设，提高县城承载能力”。有学者认为，这意味着这一轮“城市扩容”节奏将出现调整，接下来撤县设区或将收紧，以平衡县域发展。
撤县设区的两次高潮
“郡县治，天下安。”作为中国最古老的行政区划建制，县制的滥觞可追溯至周代。作为中国国家治理最为基层的行政单位，“县”对于维护国家稳定具有重要意义。
新中国成立后，大部分城市在初期沿用了旧有警区划分，不少大城市在解放初期的分区名称甚至以数字编号。随后，城市的行政区划经历了较为复杂且密集的调整。1949年－1958年间，中国经历了一波快速的城镇化发展期，这使城乡之间的粮食关系变得高度紧张。
三年困难时期，城市商品粮供应压力巨大，为扭转前期城市化过度推进带来的负面影响，户口登记条例、关于劝止农民盲目流入城市的指示、关于当前城市工作若干问题的指示等一系列文件相继颁布或从严实施。随后，作为控制城市人口及规模的“上山下乡”进一步遏制了城市化进程。理所当然，在行政区划层面，“撤县设区”未能成为一项决策议题。
改革开放以来，全国撤县设区趋势图
1960年，国务院批准撤销沈阳县设立沈阳新城子区，这是改革开放前极少数的撤县设区案例。1978年－1996年，“撤县”运动呈平稳增长趋势，1997年－2002年间增长迅速，但同时也出现了“虚假城市化”等一系列弊端，于是2003年－2009年间国家收紧了撤县设区审批，2010年后撤县设区又开始逐渐增长。
近年来，中国又掀起了撤县设区浪潮，其中2016年就发生了29例。从2013年到2017年，全国总共有82个设区市优化了市辖区规模结构。一线二线大城市将辖下的县、市改区，成为做大做强城市平台的重要方向。截至7月，2020年已发生8例。
通过整理撤县设区案例可以发现，东部城市撤县设区数量远高于西部与中部城市。目前在广东和江苏这两个经济大省，区的数量已超过县（县级市）的数量，在第三经济大省山东，自2012年来，也已有12地撤县设区。而相较于普通地级市，直辖市、副省级城市与省会城市撤县设区更为频繁。
撤县设区城市级别分布。2017年杭州、2018年济南作地级省会，未作副省级城市计算
从整体看，直辖市、副省级与省会城市撤县设区案例占比很大，但总体趋于稳定并逐步缩小，这表明上述城市撤县设区时间相对较早、强度较大，撤县设区重心开始转向二、三线城市，特别是崛起中的普通地级市。中国城市化基本突破了以大城市与中心城市为主的第一阶段，开始转向全面城市化与区域协调发展阶段。
搜狐城市梳理发现，改革开放后，撤县设区在世纪之交迎来第一波小高潮，此后三年，撤县设区呈现爆发式增长，直至2003 年回落；而第二波高潮从2011年开始至今未退，且数量远超第一波，并在2016年达到高潮。2000年和2011年成为了整个撤县设区政策历程中的两个重要时间节点，是何种政策原因导致了撤县设区数量的激增与周期性变化呢?
撤县设市曾冰封二十年
撤县设区案例数量的曲线变化在一定程度上，与撤县设市政策走向紧密相连。上世纪90年代初，撤县设区相对零散，主要原因是各地都在实行大规模“撤县改市”政策，县级市数量不断增加，大多数县由此升级为县级市。此外，1993年的政府工作报告再次明确“地市合并”的市管县体制，因此撤县设区的实践相对较少。
1986年，“关于调整设市标准和市领导县条件的报告”公布，1993年，国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，对设立县级市的标准进行了调整，标准更详细、要求也更高。至此，“县改市”进入井喷期。截至1998年底，县级市数量达437个，其中近350个为县改市。
现在人们熟识的浙江义乌市和桐乡市、安徽桐城市和宁国市，都是赶乘这趟车而改市的。在那一轮撤县设市中，苏浙鲁较为显眼，苏南几乎所有的县都升级为市。改市后，三省县域经济也确实得到快速发展，每年的全国百强县榜单这三个省都占了大部分名额。
随着市场经济稳步发展，市管县体制弊端逐步暴露：90年代中后期，市级政府“市本位”倾向日益严重，实际形成了农村支援城市的态势，县体制的正能量逐渐减弱，并逐渐偏离其初衷。
具体来说，县改市初期一定程度上实现了初衷，克服了切块设市弊端，与彼时经济社会契合。随着改革深入，各地盲目跟风。有些市区农村人口仍占主流，基础设施规划仍围绕农业进行，市郊和城区发展失衡。如果撤县设市的城市规模相对较小，也难以形成集聚经济。此外，市级权限给有心之人带来更多寻租空间。有鉴于此，1997年该政策基本中止，数百例申请被冻结。此后一段时间，县级市数量趋稳并缓慢下降。
1978年以来，撤县设市与撤县设区数量
中央的城市发展战略在这一时期也有所调整，对大城市工作和户籍的限制开始放松。面对大城市急待发展与扩张的冲动，撤县设区的政策选择很好地契合了这一需求，并成为大都市区发展的可行策略。由此，撤县设区逐渐进入高峰期，但撤县设区在2002年达到最高点之后又开始下降，并在2008年前后近乎停滞。
随后，转机再次来临。2009年，财政部发文要求2012年底前，在除民族自治地区外的省市进行全面省直接管理县财政改革。2010年下半年之前，全国已在970个县推行了该政策。财政省管县意味着县级财政由原来的市级管理转变为省级统筹，改革初衷是为了“强县扩权”，但事实上却极大地削弱了地级市的财政能力，由此，地级市在巨大的财政压力下引发了第二轮强大的撤县设区冲动。在地方财政持续吃紧的情况下，撤县设区也“高烧”至今。
与此同时，国务院2017年“解冻”了尘封二十年的撤县设市审批。当年，河北平泉、浙江玉环、陕西神木、四川隆昌、湖南宁乡、贵州盘县6个县撤县设市。2018年，陕西彬县、江苏海安、湖北京山、黑龙江漠河、山西怀仁、贵州兴仁、安徽潜山、广西荔浦、山东邹平、甘肃华亭、云南水富、河北滦县12地撤县设市先后获批，为2017年的两倍。
去年，安徽广德、湖南邵东、四川射洪、陕西子长、河南长垣、黑龙江嫩江、广西平果、新疆库车、云南澄江、安徽无为等10地撤县设市。今年以来，青海同仁、江西龙南、湖北监利撤县设市。上述诸地除江苏海安外，其他30个案例均地处中西部或者东北欠发达区域。
全国流动人口规模趋势图
时隔20年撤县设市为何重启？专家表示，20年过去后，中国小城市发展相对较弱，造成人口大量向大中城市转移。由于缺乏县级市支撑，县周边区域发展也有问题。而且现在出现人口向中西部回流倾向，如果缺乏县级市支撑，将不利于人口回流。不同的是，新一轮撤县设市统筹全国布局、兼顾中西部，遵循“一件一报”原则。专家透露，有非常系统、严格的审核标准，不仅要看申请县的现状，还要看潜力。
设区设市抑或保持现状
撤县到底意味着什么？从下图不难看出，县、县级市与市辖区除了有着设立标准上的差异以及设立标准所体现出的城市化水平等方面的基础差异外，在官员绩效重点考核标准、职能重点、职能部门独立性、财政独立权、土地审批权、社会经济管理权限等方面也有着明显差异。
县、县级市、市辖区全方位比对
对于被改县来说，首先，县级市影响比县要高，且在工商城建方面可提供较多优惠政策，有利于招商引资、吸引人才；其次，县级市比县拥有更宽的行政管理范围、更多的社会经济管理权限和更丰厚的财政资金；再次，县级市领导更容易受到重视和提拔，官员等级和待遇、福利也都较高；最后，县级市比县更容易争取到项目资金政策倾斜。
中国县域经济发展报告（2019）显示，去年全国综合经济竞争力十强县（市）依次是：昆山市、江阴市、张家港市、常熟市、太仓市、义乌市、长沙县、慈溪市、宜兴市和龙口市。前十名有九个县级市，只有一个长沙县，百强总表里也只有19个县。长沙县去年GDP为1710亿元，体量高过中西部很多地级市。
据此可知，县级市以其独享的资源配置，发展远胜普通县域城市。拥有赶超市域经济实力的强县，囿于县域行政区划时，可能会出现诸多不适。那么是不是所有县都愿意“抱大腿”呢？
一般而言，一线和强二线城市由于中心城区人口规模较大，辐射和带动能力较强，下辖县（市）改区动力更充足。比如，大城市大多已开通地铁，且教育、医疗等公共配套资源较好，城市财力较雄厚，这些城市的下辖县改区后，可享受到更多更好配套资源。不少县改区后，仍会保留一定自主性，财政返还比例也较高，因此大城市的下辖县都比较愿意改区。
但在一些三四线城市，其城区规模较小，仍处于集聚资源要素的阶段，本身的公共配套资源也比较弱，产业发展不足，对周边的带动相对有限，因此下辖的县市尤其是一些空间距离较远的县，改区意愿比较弱。
与区相比，县在财政、经济社会发展等方面自主性更强，改成区后，其自主发展能力弱化。另外，中国很多县是有深厚历史文化沉淀的，改成区后，自主发展能力和文化沉淀趋冷，因此也就不大愿意改了。这些县域倾向于保持不变或者将升格为县级市作为主攻方向。
专家认为，县改区和改市体现了做大做强中心城市和发展中小城市并行的思路，这两种路径是城镇化过程中的不同选择。大体上靠近中心城区的县可以改为区，不靠近中心城区的县争取改为市比较合理。不过这个过程中还是要看具体的区位、资源禀赋和发展定位。
专家建议发展大都市区
近两年新一轮的区划调整也不是没有征兆。2018年底，十九届中央第一轮巡视整改进展情况公布，多个城市被点名“引领带动作用不够”，具体措辞包括“龙头作用不够”“省会作用不够”“中心城市作用不够”等。这些城市包括山东省的济南和青岛、福建省的厦门、辽宁省的沈阳和大连、黑龙江省的哈尔滨、江苏省的南京。
2018年，国家发改委进一步明确将撤县设区作为推动新型城镇化建设的主要途径，以满足中心城市城镇化和大型城市建设用地。去年召开的中央财经委第五次会议提出“增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。年底中央提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平管理，形成高效率组织体系”。
中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀在接受采访时认为，当前行政体制层级较多，传导效率受到制约，未来市县一级可能会有所调整，减少传导消耗，提高行政效率。
北京交通大学中国城镇化研究中心主任赵坚表示，中国已进入大都市区发展阶段，而大都市区是经济发展的发动机。不过，当前存在行政面积倒置问题——一些人口多的城市，行政面积反而小。大都市承载能力不足，不能发挥自身作用。“例如，深圳与东莞、惠州等周边地区的联系非常紧密，但是行政区划会割裂城市之间的发展，包括交通基础设施的规划、财政收入分配等方面。”
赵坚认为，此前严格限制500万人口以上城市的人口和用地规模、增加“中小城市、县城建设用地供给”的政策，导致了土地资源的空间错配。他建议，应该提高城市的集聚经济水平，重点发展20个左右以特大城市为中心的大都市区，充分利用集聚经济优势，使大都市区成为催生创新型企业的温床。
也有观点认为，撤县设区与区域一体化提高中心城市首位度，有利于区域整体长远发展。撤县设区与城市化应相互良性促进，并兼顾极化效应与扩散效应平衡，亦即首先汲取周边县市区资源进入中心城市，待中心城市发展壮大后，反哺周边进而实现协调发展。值得警惕的是，需防止撤县设区被工具化使用，要遏制大城市“摊大饼”冲动，形成集约式城市化发展模式。
参考资料：
全国行政区划查询平台.民政部官网
蔡嘉瑶.中国式财政分权与环境治理
陈科霖.中国撤县设区的回顾与思考.地方治理研究
陈泽秀.多地启动撤县设区 专家预测：全国或诞生20个大都市区.时代周报
王洪祥.县级市城市化演进及创新发展研究
唐为.撤县设市的经验和教训.澎湃新闻
蒋小天.一个月内6市撤县设区，城市扩容热潮下县城走向何处.南方都市报
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