省域副中心20年：宜昌襄阳探路、珠海常德失意、遵义跳级直升
当湖北社科院研究员秦尊文首次提出“省域副中心”概念时，他恐怕很难想象二十年后的今天，这一模式在全国尤其中西部省份“大放异彩”。近期，河南安徽两省五市提出建设省域副中心。
据搜狐城市统计，在省级政府工作报告、十四五规划、党代会报告等官方文件中，目前共有（9省）16个城市明确建设“省域副中心城市”。如果加上地市级官方文件，那么这个数字超过20个——它们都拥有成为“省域副中心”的雄心。
这些城市中，“资历最老”的当属湖北宜昌和襄阳，它们是省域副中心理论的开路先锋；“跃升最快”的城市是遵义，从区域中心城市跨步进入贵州“双城记”之中心城市。当然，在此之外，也有不少失意者，包括广东珠海、湖南常德，它们一度进入候选名单，但最终“落选”。
建设省域副中心城市，是区域发展的空间组织创新，过去二十年时而式微、时而高光，它与经济、政策大环境息息相关。通过观察尝试进入或者已经实践了这一模式的城市变迁，我们大概可以给这一理论把把脉，看看它到底给区域发展赋能几何。
全国9省16市建设省域副中心，它们的七普常住人口数（上）以及与省城的距离（下）
9省16市“获批”建设省域副中心城市
湖北社科院副院长秦尊文是全国最早提出建立省域副中心的学者。2001年、2002年，秦尊文根据湖北经济东西发展不平衡特点，两次发表文章提出“省域副中心城市”概念，主张湖北推行“一主两副”战略布局。2003年，国务院批复的《湖北省城镇体系规划》将武汉定位为“省域中心城市”，将襄樊（现襄阳）、宜昌定位为“省域副中心城市”。
省域副中心概念萌芽、相关规划获批之后，最早提出该概念的湖北各级政府出台了很多文件和公告，理论影响力开始发散，很多省份随后也开始借鉴、使用这一概念。2005年，江西将九江、赣州定位为“省域副中心城市”；此后，河南洛阳，安徽芜湖，四川绵阳，山西晋中，湖南岳阳、常德、邵阳等在政府文件或规划中提出建设“省域副中心”——数据显示，最高峰时全国有近50个城市被称为“省域副中心”。
“省域副中心”理论在实践中也有创新，部分省份出现了两个城市合建“省域副中心”的形式。《甘肃省城镇体系规划》将酒泉－嘉峪关作为“省域副中心城市”。广东湛江和茂名分别在《湛江市城镇体系规划》和《茂名市城镇化实施方案》中，提出“湛江与茂名一起承担省域副中心城市职能，形成粤西地区双中心格局”。
大浪淘沙，随着区域发展变迁和经济中心逐渐南移，二十年后还能称之为“省域副中心”的城市已经有所缩减，上述的酒泉、茂名已经不在“名单”之中。不过，不同的时期总会有新的城市冒出来，冲刺向前渴望“升格”——“省域副中心城市”理论也是常用常新。
在各省十四五规划中，湖北襄阳、宜昌，河南洛阳，安徽芜湖，湖南岳阳、衡阳，江西赣州，陕西宝鸡，山西大同、长治、临汾，广西柳州、桂林，广东湛江、汕头被定义为副中心，此外四川提出“在环成都经济圈、川南和川东北经济区分别形成经济占比高、承载能力强、创新动能强、区域带动强的全省经济副中心”，相关七个地市均有机会。
从现实来讲，区域中心升格为省域副中心城市，利好颇多。“成为副中心城市后，湖北下放了一些行政权力给宜昌襄阳，比如工商审批、发改委投资”。此外核心城市城区资源集聚已近饱和，会引导产业转移周边，基础设施完善也为产业向副中心转移提供了条件，产业分工也给了副中心更多做大做强机会。
“人民网领导留言板”上有很多“支持建设省域副中心城市”的呼声。据搜狐城市不完全统计，近两个月来多条留言涉及南阳、蚌埠、阜阳、宜宾、南充等城市。在官方层面，南阳、商丘、开封、阜阳、蚌埠也陆续发声“渴求迈进”。目前，河南党代会报告将南阳列为省域副中心，并将驻马店和信阳纳入该体系。
湖南省十四五综合运输大通道布局示意图（左）以及铁路规划示意图（右）。相比岳阳衡阳，常德交通短板明显
珠海常德邵阳上饶九江酒泉“落榜”
获得省级层面认可支持，是创建省域副中心的重要因素。有观点认为，应适当支持省域副中心城市撤县设区。有些区域中心城市外来人口集聚较多，但城区面积小、占市域比例也小。在这类城市适当设区，有利于提高人口承载力，进一步做大做强。南阳镇平县，商丘虞城县、宁陵县，阜阳颍上县、蚌埠怀远县最近一两年也是积极谋求撤县设区。
除了行政区划调整政策支持，其他政策尤其交通支持更不可或缺。搜狐城市注意到，上述提出建设省域副中心的城市，近期在交通规划/建设方面都获得实质进展或支持。河南十四五规划提出，提升商丘全国性综合交通枢纽能级，支持南阳建设全国性综合交通枢纽。安徽十四五规划提出，扩建阜阳机场，开建蚌埠机场，提升蚌埠、阜阳国家物流枢纽承载城市功能。
有一个可供参考的“反例”是，2019年湖南常德市政府工作报告提出“努力建设省域副中心城市”，不过在湖南十四五规划中，只有岳阳和衡阳入选“省域副中心”——落选的常德想必对于自身交通短板有了更深刻领悟。2019年，常德日报报道称，“交通建设是常德发展短板，是全市人民痛点。”
“常德交通建设所面临的状况犹如黎明前的寂静、分娩前的阵痛”，常德时任主政者称，在推进高铁、高速建设上，他甘当“祥林嫂”，不怕苦、不怕丑，逢人便讲、逢会必提。随着国家“八纵八横”高铁网络战略规划，常德的交通发展一定会“起得晚、到得早、到得好”。两年过去了，常德的交通正在缓慢改善。
目前黔张常高铁已通车，常益长高铁明年通车，襄常、常岳九等铁路将来会让常德成为“枢纽”。不过哪怕规划全部实现，常德与京港大动脉上的岳阳、衡阳相比还是差了一大截。湖南十四五交通规划还提出，加快岳阳、衡阳等机场改扩建，适时启动邵阳、常德等机场改扩建。不能说常德、邵阳落选省域副中心完全是因为交通因素，但这毕竟也是一个重要原因。
当然失落的不光只有常德、邵阳，有些城市曾经以省域副中心“练习生”身份出现在省级层面规划文件中，但是最终还是没能如愿“出道”。2016年，《环鄱阳湖生态城市群规划（2015-2030）》将上饶、九江、赣州列为“省域副中心”，最终只有赣州以副中心身份进入江西十四五规划。2019年，《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）》将珠海、汕头、湛江列为“省域副中心”，最终珠海也没能以该身份进入广东十四五规划。
湖北各市州GDP占比。相比2015年，襄阳宜昌2020年GDP占比有所下滑
副中心城市需要扮演好“副班长”角色
入选的负重前行，落选的轻装上阵，不管能否成为省域副中心，都要服从区域发展大局——省域副中心城市与省域中心城市相对应而存在，秦尊文称之为“副班长”和“班长”的关系。这里面有两个意思：一是一省之内一定有“班长”，但不一定有“副班长”，且“副班长”并不是多多益善——以广东为例，珠海与广深距离太近，这恐怕是其成为省域副中心的最大障碍。
二是“副班长”必须协助“班长”，即接受和传递“班长”辐射，并放大这种辐射，弥补“班长”鞭长莫及之短板。而要放大辐射，就必须使自己也成为一个辐射源，自己也能创造能量，否则只会使辐射衰减——成为副中心城市后无疑将带来新的经济增长极，但光有支持和重视不够，还需要其自身努力发展，具有足够内生动力。
当前，各省份“副中心”建设仍处于探索阶段。由于资源禀赋、经济水平和区域发展不同，各地副中心建设面临的问题有所不同，目标也有差异。比如广东省域副中心建设是基于省内均衡发展及疏解“广深大城市病”。湖南省域副中心建设背景却不同，“长株潭”核心区在人口、产业、资源等方面仍需加强，环境、社会压力也不及特大城市，区域发展空间尚未饱和。
类似湖南这种“核心增长极极化不够，组织主导力不强”的情况其实较普遍。2014年，甘肃省城镇体系规划（2013-2030年）确定兰州为省域中心城市，天水、酒泉-嘉峪关、平凉-庆阳为省域副中心。兰州极化能力远远不够，难以实现发展转型，产业空间转移受阻，不能集中资源提升核心功能，那么“副增长极”就显得鸡肋——甘肃十四五规划里再无“副中心”字眼。
此外，有些省份副中心发展升级难，外围组织能力欠缺，又或者核心定位不清晰，组织资源配备不足，更有甚者中心和副中心建设之间缺乏组织协调。湖北近年来对襄阳、宜昌寄予厚望，提出全省GDP武汉占三分之一，宜昌和襄阳合计占三分之一。以去年数据来看，武汉占比为35.77%，襄阳宜昌合计占比20.3%，离目标尚有较大差距。
湖北省科技厅信息显示，围绕襄阳新材料、新能源汽车，宜昌绿色化工、生物医药等重点产业集群，湖北将在襄阳、宜昌布局建设湖北实验室等重大创新平台，培育壮大一批科技型领军企业和高新技术企业，提升两地优势产业核心竞争力。授人与鱼不如授人与渔，对于宜昌和襄阳来说，省里来的科创支持是很好的机会。
过去十年，遵义经济总量增长迅猛，挤进了全国百强榜
省域副中心应着眼产业承接和互补
从省域副中心理论出发点而言，作为配套和互补，副中心应更多地从事核心增长极核心功能之外的功能活动，且在一定时期内应以经济活动为主。副中心成立后，只要核心增长极能坚持核心功能，副中心往往能获得来自核心增长极的大量经济、政治、文化和科技资源，结合自身特色产业，必定能迸发出巨大能量。在这里有一个例证，那就是贵州的贵阳和遵义。
过去几年，遵义立足资源禀赋，加快传统产业转型和新兴产业培育，去年全市工业增加值同比增长4.8%，总量增速全省第1位。当然不得不提的是当地特产——遵义形成以茅台酒为龙头，茶叶、辣椒、农产品加工为辅助的生态特色食品产业，去年产值1224亿元，占工业总产值比重51.6%。
依托铝、钛、锰等资源和产业基础，遵义形成铝及铝加工完整产业链，去年产值294.7亿元，占比12.4%。依托煤矿、页岩气资源，遵义形成以水火电为主体、清洁能源为补充的能源供给体系，去年产值258亿元，占比10.9%。依托航天十院、中航工业等企业带动，遵义形成高低压电器、家电及零部件为支撑的先进装备制造业集群，去年产值169.2亿元，占比7.1%。
2016年，在贵州十三五规划里，遵义被定义为区域中心城市，2017年，贵州省党代会报告提出遵义打造副中心城市的构想。贵州十四五规划则进一步提出，加快构建以遵义主城区为中心，周边城市组成的遵义都市圈，支持遵义做强，与贵阳共同唱好“双城记”，加快提升遵义中心城市功能——遵义被提升到与贵阳同等地位，短短五年不到实现了“两连跳”。虽被十四五规划提级了，但遵义主政者还是“谦虚”地称，全力唱好“双城记”，建成省域副中心。
贵州十四五规划提出，发挥黔中（贵阳都市圈）区位优势、大数据先发优势、人才技术优势，发展大数据电子信息、先进装备制造、生物制药、现代化工产业，建设世界级磷化工产业集群和大数据信息产业集群，打造中国数谷、高端装备制造、健康医药产业基地。立足黔北（遵义都市圈）资源优势和特色产业基础，发展优质烟酒、先进装备制造、基础材料、生态特色食品等产业，打造世界级酱香型白酒产业集群。
贵阳和遵义入选2021数字经济城市发展百强榜，分别位列全国第23位和第83位，其中贵阳市较去年上升了7个位次——核心增长极极化能力强大，遵义近水楼台先得月，两个城市实现了错位发展，优势互补。去年，贵阳和遵义GDP分别为4311.65亿元、3720.05亿元，占省内比重分别为24.19%、20.87%，堪称“双星闪耀”。
十年前贵阳、遵义经济体量在全国100名开外，此后两地进入百强并逐步攀升，去年两地分别排在52位、63位。看近几年贵州的势头，两地的排名还会更靠近头部区域。不能说贵阳和遵义的迅猛发展缘起于“正副中心城市”区域战略的选择，至少，二者的协调发展可以被当作“省域副中心理论”获得现实验证的一个正向案例。对于省域副中心候选城市来说，“遵义跳级”的启示是，“地位”不是最重要的，特色核心产业才是。
参考资料：
各省市十四五规划、统计年鉴、政府公报
省域副中心建设的空间组织关系及其协调.求索
省域副中心城市，没那么好当.新城乡
遵义市委书记：全力唱好“双城记” 建成省域副中心.贵州日报
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