金融街论坛 | 2022金融街论坛年会“治理体系与金融稳定”平行论坛 嘉宾观点实录（六）

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者按

11月21日至23日，以“踔厉奋发，共向未来——变局下的经济发展与金融合作”为主题的2022金融街论坛年会在京召开。北京金融法院承办的“治理体系与金融稳定”法治版块、“数字经济与金融科技暨全球金融科技大会：数字新基建”等两场平行论坛，以及2022京津冀金融司法协同论坛、2022金融专业化审判合作论坛圆满举行。

为深入学习宣传贯彻党的二十大精神和市第十三次党代会重要部署，促使金融领域良法善治更加深入人心，让金融法治声音传播更加广泛响亮，北京金融法院开辟金融街论坛专栏，精编与会嘉宾的观点精髓，以飨读者。今天，我们将继续分享“治理体系与金融稳定”法治版块中专家们的观点精髓。

国家外汇管理局管理检查司副司长  黄卉

演讲主题

强化非法跨境金融治理的法治协同

党的二十大报告指出“依法将各类金融活动全部纳入监管”。言下之意，一是金融监管必须遵循法治轨道，二是金融监管不能有死角，监管要全覆盖。因此，金融界与法律界共同探讨金融监管，也是深入学习领会二十大报告精神的良好契机。

今天，我主要从基本情况、治理要求、法治挑战和协同路径等四方面，跟大家分享非法跨境金融治理中法治协同的一些思考。

一

治理非法跨境金融的基本情况

金融管理部门之所以不遗余力地治理非法金融，一是因为金融很重要，习近平总书记指出，金融是现代经济的核心，是国家重要的核心竞争力，是资源配置和宏观调控的重要工具，是推动经济社会发展的重要力量，所以金融不能有闪失。二是因为金融市场很敏感，容易受外界冲击，风险传染性强，伴随金融活动的全过程，所以防范金融风险是金融业永恒的主题。基于以上两点，国际金融管理的共识是：金融业是特许行业，必须持牌经营。对我们来说，凡未持牌开展的金融活动都是非法金融，其危害国家经济金融和社会安全稳定。所以，治理非法金融是防范金融风险、维护国家金融安全的应有之义，也是维护金融消费者权益的应有之义。

非法跨境金融是非法金融的一部分，指涉及资金、权益或其他资产发生进出境的非法金融。其具有非法金融的一般特征，即未取得跨境金融牌照而从事跨境金融业务。其中，汇兑型地下钱庄是最为典型的非法跨境金融。后面我也主要以汇兑型地下钱庄为例分享非法跨境金融治理的一些思考。

外汇管理部门一直以来着力协同有关部门打击治理非法跨境金融。2017年来，配合公安部门破获汇兑型地下钱庄案件千余起，查处非法买卖外汇案件近万起；协同整治非法网络炒汇平台三千余个，有力防范跨境金融风险。

但是，随着时代发展，非法跨境金融发生了很大变异，给打击治理带来一系列挑战。以汇兑型地下钱庄为例，初级阶段的地下钱庄违法主体是团伙式的，手段较为原始，主要通过外汇现钞买卖、银行卡境外刷卡套现等实现，典型的是“外汇黑市”。2005年之后，随着互联网支付的兴盛，地下钱庄进入中级阶段，出现平台式违法主体，企业化、专业化明显。操作手段也更加隐蔽，如跨境“对敲”，资金境内外独立循环，形式上不跨境；也有构造虚假跨境贸易或投资实现资金进出的。2015年以后区块链、大数据、人工智能等技术在金融领域的探索应用方兴未艾，地下钱庄也逐步进入高级阶段。平台式违法主体更突出，操作手法专业化、科技化、去中心化，传导性、隐蔽性更强，危害性很大。

如果用一句话概括地下钱庄的本质，那就是地下钱庄是附着在银行、支付机构等金融基础设施上的非法支付结算通道和跨境洗钱方式。其危害性表现在：一是侵蚀金融基础设施。以虚假身份注册人头户，借助银行和支付机构业务端口转移资金。二是扰乱金融市场秩序。游资、热钱肆意进出，摆脱监管，从事投机套利。三是助长各类上游犯罪。大量电诈、赌博、骗税、非法集资等犯罪资金通过地下钱庄清洗、转移。

二

治理非法跨境金融的工作要求

前面提到，党的二十大报告要求“依法将各类金融活动全部纳入监管”。其中的含义之一就是金融监管不能有死角。对此，中国人民银行行长易纲有全面的解读：一是把好金融机构准入关，对不符合条件的、可能造成金融风险的主体、产品审慎准入。二是管合法更要管非法，严厉打击治理非法跨境金融是金融监管的必然要求。三是加强监管执法，就是要提高违法成本，不允许因违法而获利。四是加快监管科技和大数据平台建设，这是金融科技发展的必然要求，解决监管技术手段问题，让违法行为无所遁形。五是强化监管问责，主要解决监管失职、渎职问题，提升监管有效性。六是统筹协调中央和地方金融管理，明晰央地监管责任边界是防范监管真空极重要一步。治理地下钱庄等非法跨境金融，上述工作缺一不可。

三

治理非法跨境金融面临的法治挑战

在工作实践中，我们也感受到，治理地下钱庄等非法跨境金融面临体制机制等诸多挑战，其中监管法治不足的挑战是重要方面。其原因在于：一方面，地下钱庄是非法金融的“集大成者”。理论上，所有金融产品、金融设施和金融交易的规则或监管漏洞均可能被利用，成为地下钱庄清洗转移资金的操作“工具”。所以，治理地下钱庄关联着整个金融行业，是系统工程，关键在境内端完善监管，涉及多方面法规制度。另一方面，随着区块链、大数据等科技迅速发展，金融业态、风险形态、传导路径和安全边界发生重大变化。金融产品和金融活动更加复杂，原有法规制度可能滞后于金融发展。具体表现在：

一是有政策，缺法规，“管合法不管非法”。比如2017年第五次全国金融工作会议就提出要强化功能监管，但这一监管原则还没有在金融法律法规中完全确立，部分金融领域尚未深化落实功能监管，“管合法不管非法”现象依然存在。

二是现有法规对新金融产品仍存在监管空白，监管无法可依。比如虚拟货币监管问题，监管法规体系还没有建立健全。

三是法律域外适用规则不健全，境外数据采集、调查取证难度大。特别是对于境外投融资等，缺乏境外交易数据采集法规依据，监管难以开展。执法中调查取证往往只能取到境内单边证据，境外证据依赖执法对象配合。

四是惩戒力度不够，违法成本低，非法跨境金融屡打不绝。比如地下钱庄一般按非法经营罪定罪量刑，但据统计80%以上的犯罪人员仅判处3年以下有期徒刑，而且往往是缓刑，形不成震慑。不少人员是累犯，“屡教不改”。

四

治理非法跨境金融的法治协同路径

金融立法方面，一是落实好功能监管，坚持风险为本。对非法金融活动应管未管就是失职，切实杜绝“管合法不管非法”现象。二是尽快完善非银行支付机构、地方金融监督管理等领域立法，进一步强化支付机构展业监管、厘清央地金融监管职责边界。三是共同推动将虚拟货币监管纳入法律法规规范，加强虚拟货币交易治理。

监管执法方面，一是监管实践中坚持穿透现象看本质，堵上金融监管漏洞，从根本上治理地下钱庄等非法金融。二是强化境内一端支付结算等金融活动监管，上游管住了，跨境环节的管理就更有效。三是构建更加密切的打击非法支付结算、非法买卖外汇和洗钱犯罪协调机制，强化数据共享、线索移送、联合研判和协同行动。

金融司法方面，一是充分发挥金融法院的专业性，加强与金融监管部门业务交流，通过判例、研讨等多种方式，指导金融监管部门调查取证。探索研究境内单边证据在金融执法中的使用规则。二是加强对非法经营外汇、支付结算等违法犯罪的惩戒力度，特别是涉及地下钱庄等洗钱犯罪，依法严格适用缓刑，适当提高量刑幅度，治理“屡教不改”问题。三是共同研究金融监管部门申请法院查封、扣押涉案财产、证据的具体条件或标准，方便基层操作，切实解决金融监管部门执法手段少的问题。

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