学术丨地方城市空间要素规划建设时序研究：以清代台湾省为例
古代地方城市空间要素的规划建设时序是城市史、规划史研究的重要问题。本文以清代台湾省16 座府、州、县、厅城市为例，选取治署、城垣、学宫、三坛一庙四类空间要素为指标，研究其规划建设时序的特征与规律。先分别论述四类要素在诸城规划建设过程中的时序特征，再分析四类要素之间的时序规律，解读其成因与意义。
地方城市空间要素规划建设时序研究：
以清代台湾省为例
孙诗萌
中国古代地方城市中往往包含衙署、学宫、城垣、坛庙等功能空间要素，它们的规划建设也和今天一样，有时集中进行，有时次第开展。这些城市空间要素的规划建设时序是否存在规律，又由何种因素支配，是地方城市史、规划史研究中的重要问题。对此，本文希望选取能展现出清晰规划建设过程的地方城市案例，尤其是历史上新开发地区中相互关联的城市群体进行研究，清代台湾省城市由此进入了视野。
台湾及澎湖列岛总面积约3.6万平方公里。虽然很早已有汉人移民聚居且明末还有府、县建置，但大规模开发和城市规划建设始于清代。康熙二十二年（1683）台湾归入清朝版图，初设1府3县；光绪二十一年（1895）被迫割让给日本前，台湾已成为清朝第20个行省。在此200余年间，台湾省陆续规划建设起16座府、州、县、厅城市。除台湾府城（台南）外，其他15座城市全部为全新选址、规划、建设。工程由大陆渡台官员和技术人员主持，遵循着清代地方城市规划建设的基本制度和理念方法，甚至大部分工匠和物料来自大陆。这些城市的规划建设纷纷展现出“从无到有”的清晰过程，为考察当时的地方人居开发——尤其是地方城市空间要素的规划建设时序——提供了极佳案例。
研究对象与方法
古代地方城市中往往包含着众多基本空间要素。潘谷西指出明清府、县城市的基本要素包括行政机构、文化和恤政机构、礼制祠祀场所、商业和居民区、军事机构等；黄琡玲指出清代台湾省城市中的官制建筑主要包括官署、教育、祠庙、社会救济等四类设施。笔者曾撰文指出明清时期地方城市中存在分属行为规范、道德宣教、旌表纪念、信仰保障、慈善救济等五个功能层次的12类空间要素。其中，治署、城垣、学宫、三坛一庙分别是地方城市中行政、防御、文教、祭祀四项核心功能的承载空间，通常被认为是地方城市官方设施的基本配置。因此，本文选取这四种要素作为考察地方城市规划建设时序之空间指标。
此外，考察地方城市规划建设时序的时间指标主要包括两项：一是各空间要素规划建设的时间基准点，即各府、州、县、厅城市的设治时间。据清代台湾府、县方志记载，台湾府（台南）、台湾县（台南）、凤山县、诸罗县始设于康熙二十三年（1684）。此一府三县格局延续约40年，为清廷治台前期。彰化县、淡水厅增设于雍正元年（1723），澎湖厅增设于雍正五年（1727），噶玛兰厅增设于嘉庆十五年（1810）。此一府四县二厅/三厅格局持续150余年，为清廷治台中期。台北府、淡水县、恒春县、卑南厅增设于光绪元年（1875），埔里社厅增设于光绪四年（1878），此后随着台湾建省，光绪十三年（1887）后又增设了新台湾府（台中）、台湾县（台中）、云林县、苗栗县、基隆厅、台东直隶州、南雅厅，形成一省三府一州十一县四厅之格局，为清廷治台后期。上述三期也构成本文考察清代台湾省城市规划建设时序的时间框架。二是各空间要素的规划建设时间。一项要素的规划建设历程中可能发生多次增建、修建、甚至迁建，本文主要考察该要素的创建时间。又该项工程的兴工与告竣时间可能不在同年，因兴工时间代表着该项要素开始对地方城市发挥积极作用，故本文以兴工年代作为其创建时间。
基于上述原则和限定，本文先对16座府、州、县、厅城市中四类要素规划建设的绝对时间进行考察，总结其特点和规律。再对各城市中四类要素的相对时序进行分析，解读其背后的价值观念和驱动因素（表1）。
表1 清代台湾省城市治署、学宫 、城垣、三坛一庙规划建设时间
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治署的规划建设时序及特点
治署是地方行政长官的办公场所，也是地方城市行政管理之中枢。清代台湾省各级城市中依据行政层级分别有府署、州署、县署、厅署等，府、县同城者则于同一城市中分别兴建府署和县署。清代台湾省19个府、州、县、厅除台湾府（台中）未建府署外，其余全部建有相应等级的治署。治署建置率为94.7%。
这18座治署的规划建设时间与其设治时间的关系大致可分为三类：第一类为设治同年即开始建署者，共5个（即澎湖厅、恒春县、埔里社厅、基隆厅、南雅厅）。第二类为设治后1～5年开始规划建设治署者，共10个[ 即台湾府（台南）、台湾县（台南）、彰化县、噶玛兰厅、台北府、淡水县、卑南厅、台湾县（台中）、云林县、苗栗县]。第三类则在设治后20年以上才开始规划建设治署，共3个（即凤山县、诸罗县、淡水厅）。
2.1
设治后1至5年建署者为主流
上述三类中以第二类（即设治后1至5年内建署者）数量最多，可谓清代台湾省城市治署建设之主流。治署作为一邑行政之中枢，通常是设治后力求尽快建设的官方设施。于设治后1～5年建署看似迟缓，但若考虑到清代台地为新辟辖区，建置之初不仅人口稀少、财赋不足，连工程建设所需的工匠、物料也往往需要从内地给运，就不难理解这种延迟建署实属正常。况且这10座治署中有8座是在全新开辟的城址上创建，其难度可以想见。其中，雍正元年（1723）增设的彰化县于设县后5年建署；嘉庆十五年（1810）增设的噶玛兰厅于设厅后3年建署；光绪元年（1875）增设的台北府、淡水县、卑南厅分别于设治后3～4年建署；光绪十三年（1887）增设的台湾县（台中）、云林县、苗栗县则于设县后1～2年建署。此类10座治署中有8座是清廷治台中、后期所置，相较于前期所设之府、县已有一定的人口、财赋基础，虽然仍存在工料匮乏等问题，但已有能力在设治后较短时间内启动治署的规划建设工作。
2.2
设治同时建署者皆出于战略考量
第一类的5个县厅于设治同年立即迅速建署，源于它们重要的战略地位和功能意图。澎湖于雍正五年（1727）设厅源于其“于系台湾咽喉锁钥之处”的战略位置，同年即以旧巡检署改建为厅署。恒春设县起于日军进犯，清廷遂于光绪元年（1875）在台湾岛南端增设新县以彰示主权，设县同时迅速建署、筑城以期完备。埔里社、南雅之设厅则意在开山抚番，埔里社厅为“办理抚番开垦事宜”，南雅厅为“管束番社，兼捕盗匪”，2厅分别于光绪四年（1878）、光绪二十年（1894）设厅并建署。基隆于光绪十三年（1887）设厅则意在海防，亦同年建署。这5处县厅或近海或近山，实属清代中国边疆之前沿，它们的建置都带有极强的战略性和功能性，在设治同时立即建署正是为了更快速地建立统治、发挥功效。
2.3
治台前期所设府、县建署迟滞
与前两类不同，第三类府、县迟滞近20年才建署，且全部为清廷治台前期所设。清廷治台之初，全岛仅府城（台南）一带有一定开发建设。当时南北凤山、诸罗2县治所分别勘定于府城以南125里之兴隆庄和以北117里之诸罗山，但这两处规划治所在相当长时间内仍十分荒僻。一方面汉民稀少，需要处理的地方日常事务不多；另一方面治地尚缺乏建设条件，因此2县职官并未及时赴规划治所履任，而是分别寓居府城及附近办公。直到康熙四十三年（1704）朝廷命2县职官各自归治，2县才相继兴建治署，已是设治后20余年。淡水厅虽与彰化县同设于雍正元年（1723），境况却颇为不同。相比于彰化县的“周原肥美，居中扼要”，淡水厅所辖大甲溪以北广大地区，彼时仍人烟稀少、环境恶劣。淡水同知初驻彰化县城内，直到雍正九年（1731）才分管大甲溪北刑名、钱谷事务并移驻竹堑，又25年后（1756）才于竹堑城内规划建设淡水厅署。总体来看，由于此类3县厅在设置后相当长时间内民少地旷、办公及建设条件不成熟，故不得不推迟建署。
城垣的规划建设时序及特点
修筑城垣常被认为是中国古代城市的基本特征。筑城的目的主要有三：一为安全防御，二为限定空间，三为象征建置。清代台湾的筑城也是上述三重意图的综合体现，但由于特殊原因，当地城垣大多经历过木栅、刺竹、土垣、砖石等不同形式或阶段。无论何种物质形式，城垣的规划建设都说明地方社会对城垣的明确需求，因此本文以16座府、州、县、厅城市所有城垣形式中的最早筑城时间为准进行考察。除光绪年间增设的卑南（后升台东州）、基隆、南雅3厅未筑城外，清代台湾省共筑有13座府、州、县、厅城垣。城垣的建置率为81.25%（表2）。
表2 清代台湾省府、州、县、厅城垣建置情况
这13座城垣的规划建设时间与其设治时间的关系大致可分为三类：第一类于设治同年即开始筑城，共3座（即噶玛兰厅、恒春县、埔里社厅）；第二类于设治后1至5年间开始筑城，共4座［即台北府、台湾府（台中）、云林县、苗栗县］；第三类则在设治后10年以上才开始筑城，共6座［即台湾府（台南）、凤山县、诸罗县、彰化县、淡水厅、澎湖厅］，其中3座的迟滞时间甚至超过40年。
3.1
设治后10 年以上始筑城者近半
上述第三类（即设治后迟滞10年以上筑城者）数量最多，接近半数。并且，这些府、县全部为清廷治台前、中期所设，反映出这一阶段迟滞筑城的普遍现象。究其原因，主要归咎于当时清廷的消极“不筑城政策”。清廷收复台湾之初变乱常发，康雍两朝一直担心贼众据城不易讨伐，因而不许台湾府、县筑城。但地方社会确实有保障安全、限定空间的实际需要。经过长期争论，清廷才准许台湾府、县在所划定城基之外先修木栅或刺竹，权以为城。于是直到康熙四十三年（1704）台湾入清版图二十载时，诸罗县才率先筑起全台第一座木栅城。相比之下，同期设置的台湾府（台南）贵为全台首府，军事布防严密；凤山县有天然山水形势依凭，且有左营重兵把守，其防御需求皆不如诸罗，因此这1府1县的筑城时间又滞迟了近10年。雍正年间增设的彰化县、淡水厅皆于设治后10余年始筑城，虽为竹城，但其相对时间已比初设府、县提前不少。直到乾隆晚期受林爽文事件影响，清廷在台湾的“不筑城政策”才有所松动。乾隆皇帝特许台湾府城（台南）、诸罗县城改建砖石城垣，其余彰化、凤山诸县仍沿用竹木。此后随着台地经济发展、人口集聚，不少竹木城垣才陆续改为土石。
澎湖厅于设治后160年才筑城，又为一特例。雍正五年（1727）澎湖厅治初设于文澳。起初因其山岛环抱、天然形势易守难攻，且布有重兵，并无专门筑城之需。但光绪十一年（1885）中法战争中澎湖陷落，清廷方意识到城池防御不容忽视，遂于光绪十三年（1887）发兵筑城于妈宫。
3.2
中后期筑城较前期为迅
第二类（即设治后1～5年开始筑城者）数量次之，皆为清廷治台后期增设之府、县。由于同光之际台湾在东南海疆的战略地位日益突显，清廷出于海防考虑而不再干预台地筑城，因此大多数新增府、县能在设治后较快开始筹划筑城事宜。如光绪元年（1875）增设的台北府，其实到光绪四年（1878）才任命首任知府启动规划，1年后即划定城基、培土植竹，3年后兴工筑城。光绪十三年增设的省会台湾府（台中），在建省同时已大致勘定基址，2年后兴工筑城。同为光绪十三年（1887）增设的云林、苗栗二县则分别于设治后1～3年兴筑竹城。
3.3
设治同时筑城者出于特殊安防需求
相比于前两类不同程度的迟滞筑城，第一类（即于设治同年立即筑城者）虽数量不多，却十分引人注目。尤其是在清代台湾这样一片孤悬海外的新辟疆土，筑城的资金工料皆不充裕且高度仰仗大陆输送，庞大的筑城工程能在设治同年立即上马，必有其特殊原因。
噶玛兰、恒春、埔里社3县厅的共同特点是地处汉番交界前沿。其设治本就由外患内乱所起，因此它们更加迫切地要求修筑城池，以保障国家领土，护卫人民安全。如前文所述，恒春县的设立源于同治十三年（1874）日军以番地不隶中国为由对台湾南部进犯（即牡丹社事件）。清廷为宣誓主权、以绝日人窥伺，于次年（1875）在琅峤一带增设恒春县，并立即筑城加强防御。恒春城全部为砖石砌筑，城楼、城垛、窝铺、炮台、城壕完备。该城也是现今全台保存最完整的一座清代城池。光绪四年（1878）增设埔里社厅，则正是清廷于台湾中路开山抚番的战略部署。埔里社地处深山、毗邻生番，城池防御自然不能松懈。因此不仅迅速筑城，且由台湾总兵吴光亮主持，与台地一般府、县多由知府、知县主持筑城不同。噶玛兰厅的设厅背景是将适宜农耕的兰阳平原纳入统治。兰阳平原一马平川、无山川限域，特别需要人工城垣防御生番、保障安全，故嘉庆十五年（1810）选定厅治于平原中心后便立即兴筑土城。此类县厅对安全防御的突出要求导致其城垣材质往往直接选择土城或砖石城，而较少经历木栅或竹城阶段。
学宫的规划建设时序及特点
明清时期地方府、县皆设官学，为一邑文教之中枢。地方官学往往包含庙、学两部分：庙即文庙，行祭祀之责；学即儒学，行教育之职。但清代台湾僻居海隅、建置未久，并非所有府、县皆能庙学兼备。19个府、州、县、厅中，有10个庙学兼备，有2个建有文庙但未建儒学，还有3个虽无庙学但建有官方书院，以“辅儒学之不逮”。本文将这15座庙学及书院皆视为地方官学，建置率为78.9%；并以其规划建设文庙、儒学或书院的最早时间作为其官学始建时间（表3）。
表3 清代台湾省府、州、县、厅官学建置情况
这15座府、州、县、厅官学的规划建设时间与其设治时间的关系亦可分为三类：第一类于设治同年即建学，共3座[ 即台湾府学（台南）、台湾县学（台南）、凤山县学]；第二类于设治后1～5年建学，共7座[ 即彰化县学、台北府学、淡水县学、台湾府学（台中）、云林县文庙、埔里社厅启文书院、基隆厅崇基书院]；第三类则于设治后10年以上建学，共5座（即诸罗县学、淡水厅学、宜兰县学、恒春县文庙、澎湖厅文石书院）。
4.1
设治同年即建学者皆为初设府、县
第一类（即于设治同年立即规划建设官学）3府、县皆为清廷治台初辟之府、县。这3座庙学也是清代台湾最早兴建的3座府、县官学。其中，台湾府学（台南）系康熙二十三年（1684）由时任台湾最高长官台厦道周昌、首任台湾知府蒋毓英创建文庙，康熙三十九年（1700）巡道王之麟续建儒学。台湾县学（台南）系康熙二十三年（1684）由首任知县沈朝聘始建文庙，康熙四十二年（1703）续建儒学。凤山县学系康熙二十三年（1684）由首任知县杨芳声在规划县治一带依托天然泮池择址创建。这3座官学皆是在未建署、未筑城的情况下先行规划建设，并由时任最高地方长官起事，可见开台之初对地方文教之重视。
其中，凤山县学尤其值得关注。由于初设时凤山县治地人烟稀少，该县职官一直寓居府城办公长达20年。而凤山县学正是在荒凉的规划县城一带创建的第一座官方建筑。究其原因，一是其选址前有天然泮池、右有凤山拱峙、左有屏山插耳，龟山、蛇山旋绕拥护，“形家以为人文胜地”，是极符合中国传统的理想学宫选址。二是在当时台湾草莱初辟、汉番杂处的境况下，兴建学校对地方社会有着人文开化、移风易俗的重要意义。
4.2
设治后1～5年建学者居多
第二类（即于设治后1至5年内建学者）是后来增设府、县中之主流。此类7 座府、县官学中包括4座庙学、1座文庙、2座官方书院。其中，彰化县学系雍正四年（1726）由知县张镐创建，在其设治后3年。台北府学、淡水县学系光绪六年（1880）由知府陈星聚创建，皆在设治后5年；但若以台北府、县规划正式启动于光绪四年（1878）算，则两座官学的始建仅迟滞2年。台湾府学（台中）系光绪十五年（1889）台湾巡抚刘铭传规划建设，在设治后2年。云林县虽未建儒学，但于光绪十五年（1889）“暂就文昌祠奉祀孔子”，权作文庙，在其设治后2年。埔里社厅、基隆厅虽未建庙学，但分别建启文书院、崇基书院，约在设治后5年。
4.3
设治后10年以上建学者各有原因
第三类于设治后10年以上才建设官学者各经历了不同波折，但都表现出地方城市对文教建设的不懈追求。诸罗县学系康熙四十三年（1704）知县宋永清择地议建，已届设治后20年。开台1府3县中，唯诸罗县建学最晚，然而其学宫仍是诸罗县四类要素中最先规划建设者，说明文教建设在城市总体规划建设中的优先地位。淡水厅学系嘉庆二十二年（1817）淡水同知张学溥建，已届设治后95年。清代台地之“厅”一般不设儒学，生员赴附近府、县考试。不过，淡水厅官员曾多次申请设立儒学，“就厅考试”，可惜一直未被准行。直到嘉庆十五年（1810）时值闽浙总督方维甸巡台，淡水生徒再次题请设立学校，方获批准。经过一番筹备，终于嘉庆二十二年（1817）兴工建学，二十四年（1819）开考。噶玛兰厅设立之初也未建儒学，而附试于淡水厅。但时任知府杨廷理认为文教不可缺，故于两年后（1812）创建仰山书院，“以辅成乎庠序”。光绪元年（1875）噶玛兰厅改宜兰县，次年（1876）即正式建立宜兰县学。这座庙学的最终建立，一方面源于改厅为县后的规制要求，另一方面则得益于噶玛兰籍“开兰进士”杨士芳的鼓舞和捐助，显现出地方社会欲以庙学建设倡导文风、鼓励后学的意图。恒春县文庙系光绪十二年（1886）以城内猴洞山澄心亭改建。“亭内供至圣先师、文、武二席神牌。山下濬泮池，建棂星门，环筑宫墙，权为文庙”。规模虽然狭隘，但泮池、棂星门、宫墙皆备，系按文庙规制悉心营建；并有未来“另选空旷，建造黉宫”之打算。澎湖厅于设治后39年（1766）由通判胡建伟创建文石书院，“在澎湖所关为独重”。
三坛一庙的规划建设时序及特点
明清时期府、县城市有“三坛城隍，国典也”的说法，即社稷坛、风云雷雨山川坛（下文简称山川坛）、邑厉坛、城隍庙是地方城市官方坛庙之标配。相比于治署、城垣、官学之于城市日常生活的功能性和实用性，三坛一庙所承担的祭祀功能似乎并不那么直接和迫切。然而，清代台湾省16座府、州、县、厅城市在有限的时间里仍然规划建设起14座府、县城隍庙、8座社稷坛、8座山川坛和10座邑厉坛。其建置率分别为73.7%、50% 和62.5%，透露出这些坛庙对地方城市的重要意义。
5.1
城隍庙与建署、筑城时间相关
城隍庙供奉保障城池之城隍神，与人间之衙署存在意义与空间上的对应关系，因此其规划建设时间往往与该府、县的建署、筑城时间相关联。清代台湾14座城隍庙的规划建设时间与该府、县设治、建署或筑城时间的关联可大致分为三类：第一类系与建署或筑城同时进行，包括4个府、县、厅。噶玛兰厅于嘉庆十八年（1813）即设治后3年同时建厅署和厅城隍庙。台湾府（台中）于光绪十五年（1889）即设治后2年同时筑城和建城隍庙。云林县于光绪十四年（1888）即设治后1年同时建署、筑城并建城隍庙。苗栗县于光绪十六年（1890）即设治后3年同时筑城并建城隍庙。此类隍庙与治署、城垣同时规划建设的情况颇为常见。
第二类的规划建设早于筑城时间，包括5个府、县、厅。台湾府（台南）城隍庙系康熙二十五年（1686）修建，早于筑城37年。台湾县（台南）城隍庙系康熙五十年（1711）知县张宏始建，早于筑城12年。凤山县城隍庙系康熙五十七年（1718）知县李丕煜创建，早于筑城4年。彰化县城隍庙系雍正十一年（1733）邑令秦士望创建，早于筑城1 年。澎湖厅城隍庙的建设早于乾隆三十四年（1769），早于其筑城百余年。这5个府、县、厅皆为清廷治台前期所设，筑城迟滞。由于长期缺乏实质城垣保障安全，只得诉求于城隍庙的“象征性”保障功能。
第三类的规划建设晚于建署或筑城时间，且往往是四类要素中最后完成者，也包括5个府、县、厅。诸罗县城隍庙系康熙五十四年（1715）知县周钟瑄创建，晚于建署、筑城近10年。淡水厅城隍庙系乾隆十三年（1748）同知曾日瑛建，晚于筑城15年。恒春县城隍庙系光绪十七年（1891）知县高晋翰创建，晚于建署、筑城15年。台北府、淡水县城隍庙皆系光绪十四年（1888）创建，晚于建署、筑城近10年。这些府、县主要为清廷治台中、后期所设，设治后较快开展治署、城垣等基本建设，而城隍庙的规划建设滞后于前述功能性建设。
5.2
三坛中社稷、山川二坛多同时规划建设
三坛中，社稷坛和山川坛往往同时并建，表现出一种遵守规制的整齐感。清代台湾省8对社稷坛、山川坛即是如此。这8对社稷坛、山川坛的规划建设时间与设治时间的关系可大致分为两类：第一类系在设治后1~2年内快速建设，包括3个府、县。彰化县于雍正二年（1724）建社稷、山川2坛，在其设治后1年。噶玛兰厅于嘉庆十七年（1812）建2 坛，在其设治后2年。台湾府（台中）于光绪十五年（1889）建2坛，亦在其设治后2年。这种在设治后快速规划建设坛庙、开始祭祀的做法，带有“快速达标”的意味。
第二类则接近或晚于建署、建学、筑城的最晚时间，包括5个府、县、厅。台湾府（台南）较早完成建署、设学，在迟迟无法筑城的情况下，于设治后27年（1711）并建社稷、山川2坛及城隍庙，意在完成地方城市建设规制。诸罗县于奉文归治后2年内迅速设学、筑城、建署，再10年后（1715）并建3坛及城隍庙。淡水厅在完成筑城、建署后很长时间于道光九年（1829）并建2坛。恒春县、台北府则分别在完成建署、筑城、设学后于光绪十三年（1887）、十四年（1888）并建三坛。
清代台湾省16座府、州、县、厅城市共建有10座邑厉坛。它们中大部分的规划建设时间与社稷、山川2坛同步或接近，如诸罗县、恒春县、台北府、台湾府（台中）、台湾府（台南）、淡水厅6县厅。但也存在一些例外，如凤山县未建社稷、山川2坛，但建有邑厉坛。噶玛兰厅建有社稷、山川2坛，但未建邑厉坛。云林县、苗栗县均未建社稷、山川2坛，但建有邑厉坛，且规划建设时间早于设治。这大概是因为设治之前当地人口已较稠密，故有祭祀厉鬼之需求。
总而言之，3坛的规划建设时间大多接近，且多位居建署、筑城、设学之后。
四类要素的规划建设时序规律
前文分别考察了清代台湾省城市中治署、城垣、学宫、三坛一庙四类要素的规划建设相对于其设治时间的特征和规律。如果考察这四类要素之间的规划建设时序，则发现19个府、州、县、厅呈现出15种不同的时序组合（图1，四要素分别以ABCD表示）。不同组合中主要呈现出以下四点规律。
图1 清代台湾省城市治署、城垣、学宫、坛庙的规划建设时序组合
6.1
治署优先：“听断无所，无以肃观瞻”
治署不仅是清代台湾省城市中建置率最高的官方设施，也往往是这些地方城市中最先建设的官方设施，甚至是少数后期新辟县厅唯一建设的官方设施。
清代台湾省19个府、州、县、厅中有18个建有各级治署，其建置率在四类要素中排名第一，说明治署是清代台湾省城市中最普遍建置的一类官方设施。治署于地方城市之重要，首先是职官办公、施行政治之中枢，正所谓“署，位之表也。莫不有署以为出而治事、入而退思之地，此署之所由设也”。其次，治署也是国家行政之表观，于系一邑观瞻。康熙年间的凤山知县宋永清曾感慨于署廨未建：“制度规模付之荒烟蔓草，上而朝廷，下而民社，体统不肃，如观瞻何？”于是创建治署。继任者李丕煜也曾有“听断无所，无以肃观瞻”之语。其三，治署还是沟通民情、教化民众的重要场所，即“衙署之设，固系听政平情之所，亦为士民发祥之地”。
这18个治署中有11个是各城市四类要素中最先（或唯一）建设者，首建率为61.1%，说明治署在地方城市规划建设中具有突出的优先地位。不过，这种优先也呈现出阶段性差异：11个优先建署的府、州、县、厅绝大多数为光绪元年（1875）以后增设；而7个非优先建署的府、县则全部设置于清廷治台前、中期。概而论之，前期初辟府、县多因旧办公，未必新建治署；中期增设县厅多先建城垣以固防卫，治署自可缓图；而同光以降内忧外患之下，清廷决意积极经略、以求长久，故新增府、县多优先建署，以便快速施展治理。
6.2
城垣当急：“卫国守民，存国体而壮观瞻”
城垣在清代台湾省城市中建置率排名第二，在四类要素中的首建率也仅次于治署。在地处战略前沿、汉番杂居的清代台湾，城垣作为地方城市的基本防御设施和空间限定手段，在城市规划建设时序中仍具有较普遍的优先性。
清代台湾省16座府、州、县、厅城市中有13个建有城垣。其中7个在四类要素中首先筑城，城垣的首建率为53.8%。这7个优先筑城的府、县中，有3个于设治同时筑城（即噶玛兰厅、恒春县、埔里社厅），其筑城行为在整个城市规划建设过程中属绝对优先，主要出于前沿县厅外御敌寇、内防番乱的考虑。另外4个府、县（即诸罗县、淡水厅、台湾府、云林县）并非于设治同时筑城，但其筑城时间仍在四类要素中相对优先，主要是由于其规划治城一带草莱初辟，须依托城垣确立空间边界、保障官民安全。在其余6个非首筑城的府、县中，筑城在四类要素中排序第二者1个，排序第三者3个，排序第四者2个，总体上也处于较优先的位置。
城垣之所以在清代台湾省城市规划建设中处于较普遍的优先地位，源于其防御安全、限定空间、彰示国威的三重意义。安全防御和限定空间是城垣的最基本功能，正所谓“城池之设，上以卫国，下以卫民”，“保障攸关，未可缓图”。不过，清代台湾省不少城市在筹资困难、工料匮乏的情况下，宁可先植刺竹或先建城门也要筑城，还因为城垣具有“存国体而壮观瞻”的象征意涵。这在光绪元年（1875）以后增设的11个府、州、县、厅中表现得更为明显：其中8个筑有城垣（2个府、县同城），首筑城者4个，次筑城者2个；与开台府、县大多最后筑城的情况十分不同。这一时期筑城之普及和迅速，除去新增府、县多临海近山、对安防有突出需求外，还有内忧外患之下清廷欲借城垣之完整坚固以彰示国威、安民抚番的原因。
6.3
学宫唯要：“化民成俗，莫先于学”
学宫在清代台湾省城市中的建置率在四类要素中位列第三。尤其开台府、县中学宫的首建率最高，为此后全台文教设施建设奠定了基调。
清代台湾省19个府、州、县、厅中有15个建有地方官学。其中，开台一府三县全部是在未建署、未筑城的情况下优先建学，首建率为100%。台湾府（台南）、台湾县（台南）、凤山县皆于设治之初立即建学；诸罗县也屡有建学之议，在奉文归治启动城市整体规划建设后，学宫仍然是四类要素中最先规划建设者。在其他11个建有官学的府、县城市中，建学在其四类要素规划建设中排序第一者1个，排序第二者8个，排序第三者1个，总体上仍表现出较明显的优先性。
学校对于地方城市的重要意义，正所谓“地方风俗之美，人才之盛，皆视学校为转移”；“黉宫为教化风俗所自出”，尤其具有“为里党树典型，为国家宣德教”的重要价值。对于僻居海隅、汉番杂居、风气未开的清代台湾，兴建学校既是培养人才、振兴文风的途径，也是移风易俗、安邦抚民的手段。因此，早期渡台官员们在兴建学校方面有着高度共识：开台知府蒋毓英以“化民成俗，莫先于学”而创建台湾府学；凤山教谕以建立县学寄托“台之发科者自凤山始”的美好愿望。那些无法速成宏敞庙学的县厅则分期实践，如噶玛兰厅先建书院，但许下有待“人文必盛，乃建专学”之承诺；恒春县权以猴洞山诚心亭改建文庙，仍抱有“将来人文蔚起，应另选空旷，建造黉宫”之打算。清廷治台后期增设的11个府、州、县、厅，在极有限的开发时间里仍心系建学：其中3个已庙学兼备，2个权建文庙，2个创建官方书院，但都存有来日展拓官学、振兴文风之志向。总体来看，清代台地府、县大多重视学校建设，一方面官学本就是地方城市空间要素的基本配置；另一方面在台湾通过学校施行教化、培植人文、使之“与内地郡县同”，则有着更为迫切而深远的政治意义。
6.4
三坛一庙必备：“阳纲既立，阴律宜修”
三坛一庙在清代台湾省城市中的建置率为四类要素中最末。它们往往在四类要素中最晚建设，标志着城市官方设施规划建设之齐备。
清代台湾省16座府、州、县、厅城市共建有14座府、县城隍庙，8座社稷坛、山川坛，10座邑厉坛。其建置率虽然在四类要素中排名最后，但皆超过半数。地方府、县设置三坛一庙，不仅是规制要求，还因为它们在当时的确被认为是对地方社会具有“保障功能”的重要设施：城隍神“保民禁奸，通节内外，其有功于人最大，其仪（亦）在他神祠之上”；社稷坛“所以祈年也”；山川坛祈“出云雨，育百谷”；邑厉坛祀厉鬼使归之，“归之则厉不为民病，亦所以保民也”。正因为三坛一庙所“保障”的风调雨顺、农业丰收、百姓安居是中国传统农业社会的头等大事，故这些坛庙被列为官方祀典之首，在地方城市中获得格外重视。
不过，三坛一庙在清代台湾省城市规划建设过程中的时序偏好却与治署、城垣、官学有所不同。以城隍庙而论，14座城隍庙中有10座是诸城四类要素中最后或次后规划建设；再以社稷坛、山川坛而论，8对2坛中有5对的规划建设居于四类要素之最后或次后。它们似乎暗示着官方设施规划建设的几近完成。对于这种时序偏好，凤山知县李丕煜曾用“先安民，后理神”予以解释，他说：“国家先成民而后致力于神，非缓之也。民为神主，急其所当急，而凡百兴作，乃不至于缓所不可缓”。苗栗知县林桂芬也有类似见解，他到任治地后“衙垣坛庙，一一待举，经之营之。……首建衙门为抚字催科之地，继兴书院为观风问俗之区。阳纲既立，阴律宜修”，于是创建城隍庙，以“使民咸知畏敬”。由此可知，地方城市的规划建设有轻重缓急之序，正所谓“安民在先，理神在后”；“阳纲为首，阴律为继”。但无论务实务虚，设施之完备仍为守土者之职，不可缺也。“是前人之所缓，正今日之不可不急者也”，因此在优先实现行政、教育、防御等实用功能之后，仍须补全祭祀之职，达成地方城市规制齐备。
结 论
清廷治台200余年间，16座府、州、县、厅城市共规划建设有18座治署，13座城垣，15座地方官学，14座城隍庙，8座社稷坛，8座山川坛和10座邑厉坛。以上四类7项要素在清代台湾省城市中的建置率依次为94.7%、81.3%、78.9%、73.7%、50%、50% 和62.5%，皆为城市中最普及的空间要素。
这四类要素在城市中的规划建设时序各有规律和偏好。治署在四类要素中首建率最高。清代台湾省18座治署中有11座是诸城四类要素中最先规划建设者；尤其光绪元年（1875）以后增设的11个府、州、县、厅中，除省会台湾府（台中）未建府署外，其余全部首建治署。作为一邑行政之中枢，治署是清代台湾省城市中最优先规划建设的空间要素，正所谓“听断无所，无以肃观瞻”。城垣的建置率在四类要素中排名第二，首置率也排名第二。13座城垣中有7座在诸城四类要素中最先规划建设。它们全部位于所增设时期辖域之最前沿，或滨海以防御外敌，或近山以震慑“生番”——充分反映出清廷治台200年间安全防御的严峻挑战和疆域展拓的基本特征。城垣的优先建设，不仅因其“卫国守民，自难缓图”的功能属性，还因为其“存国体而壮观瞻”的象征意义。学宫在清代台湾省城市中的建置率仅排第三，但在开台一府三县中的首建率却是100%。初设府、县“崇学立庙”的坚定信念，为后来增辟府、县的文教建设奠定了基调：一些府、县官学虽然暂时简陋或建制不齐，但仍不断进取，力求壮大。可见对于僻居海隅、汉番杂居的清代台湾而言，通过官学建设培养人才、移风易俗，“为里党树典型，为国家宣德教”，乃是200 年间不曾懈怠之追求。三坛一庙往往在诸城四类要素中最后或次后规划建设，说明它们往往被视为地方城市规制完备的标志。相比于治署、城垣、学宫的务实利民、不可缓图，三坛一庙被认为具有“护国佑民，驱除灾害”的保障性意义，其建置虽可缓，不可缺矣。
清代台湾省城市中四类要素的规划建设时序也呈现出一定的阶段性特征。清廷治台初设之一府三县，皆以建学为先，筑城迟滞。这一方面深受当时“不筑城政策”影响，另一方面也充分反映出中国传统文化中对于新辟郡县强调文教而治、抚而化之的优先策略。清廷治台后期即同光以降增设之府、县，则大多遵循先建治署、再筑城或建学、最后完善官方坛庙的顺序，表现出积极经略态度下较为常规的城市规划建设时序。
综上，本文基于清代台湾省16座府、州、县、厅城市案例，考察了地方城市中治署、城垣、学宫、三坛一庙四类要素的规划建设时序。其中虽然表现出一定规律，但19组要素呈现出15种不同的组合排列，恰恰反映出地方城市规划建设时序的多样性。这种多样性正是地方城市规划建设过程中对复杂的政治、经济、军事、社会等条件的应对与调整。地方城市空间要素的规划建设时序虽有一定之规，仍变化万千。
（本文在第12 届城市规划历史与理论高级学术研讨会主旨报告的基础上修改完成。感谢东南大学李百浩教授、清华大学武廷海教授、贺从容副教授在本文撰写过程中的帮助。）
作者简介
孙诗萌，清华大学建筑学院助理教授，博士，主要从事城市规划历史与理论研究。
公众号图文有删节，完整阅读请参见《建筑史学刊》2021年第3期。版权所有，转载请注明出处。本文标准引文格式如下，欢迎参考引用：
孙诗萌.地方城市空间要素规划建设时序研究：以清代台湾省为例[J]//建筑史学刊，2021，2（3）：116-126.
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