毒地修复或面临“无人买单”窘境：苏州百亿地块背后的悖论与难题 | 清流
出品|清流工作室
作者|梁耀丹 主编｜赵妍
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苏州百亿“毒地”案，掀开了隐蔽的土壤污染议题冰山一角。
一位刚在广州市广钢新城买了房的业主看到了“毒地”新闻后，开始担心起正在装修的房子。据此前媒体报道，广钢新城号称被建在“广州最大毒地”上，开发前后因土壤污染修复问题一度引发争议。
同样被“毒地”引发忧虑的还有上海某小区的一位业主，得知自己所居住小区建在曾经的重化工厂区之上，他感觉到一阵“郁闷”。
然而，在这起事件发酵以前，毒地治理是一个长期缺乏关注度的话题。一个隐蔽的事实是，随着中国城市化进程的展开，此前位于城市较为中心区域的重化工污染企业纷纷外迁，遗留下大量的“毒地”，并建成住宅项目，苏州百亿“毒地”即为其中之一。
全国到底有多少块毒地，仍是未知之谜。据清流工作室统计，境内各行政区披露的最新建设用地土壤污染风险管控和修复地块，数量从2块到149块不等。然而，有专家同时指出，由于相关数据与当地建设用地的规划有关，这个数据很可能无法完全体现各地真实的“毒地”数量。
与此同时，一个鲜为公众所知的“悖论”是，一方面，毒地开发成住宅对居民存在潜在风险；另一方面，毒地修复成本高企，恰恰依赖于当地的房地产卖地收入。然而，随着近几年房地产行业的下行，毒地修复也面临着“无人买单”的窘境。
隐蔽的毒地
“毒地”是指受到污染的土地，在国外也被称为棕地（Brownfield Site）。业内人士向清流工作室指出，“毒地”一般可划分为三个类型：一是城市中的“棕地”；二是矿业污染地块；三是受污染的农田。其中，第一种类型是土壤修复行业的“主战场”，近期备受舆论关注的苏州百亿“毒地”也正属于这类型。
业内人士向清流工作室表示，“毒地”对长期居住在地块上的居民造成的健康影响往往是慢性的，也许要经过三十年、五十年才会显现。
以美国著名的拉夫运河小区案为例，上世纪70年代末，该小区不断出现妇女流产、死胎和新生儿缺陷等现象，成年人体内也长出各种肿瘤。该小区原本建设在一个化学废料大填埋场上，场地未经修复处理。这一事件最终迫使当时的美国总统卡特颁布了紧急令，允许联邦政府和州政府为拉夫运河小区近700户人家实行暂时性的搬迁。
与国外相似的是，在中国，“毒地”的形成与工业化、城市化进程息息相关：大批污染性工厂退出城市中心地带，许多工业用地纷纷转为住宅或商业用地。
“土壤污染普遍都是由工业用地造成的。”广州绿网环境保护服务中心（下称“绿网”）项目总监郭磊向清流工作室举例，广州海珠区的工业大道曾经属于郊区地带，建立了大批的工厂。但后来随着城市的发展，此处划为市区范围，大量工厂迁移离开，昔日的工业区也逐渐转变为住宅聚集区。
从“毒地”集中的行业来看，重化工通常也是土壤污染的“重灾区”。
绿网2021年2月发布的《全国土壤调查/修复相关报告分析及信息公开建议》统计了互联网公开的土壤调查、修复相关报告，从统计污染地块总数前二十的行业分布情况来看，化学原料和化学制品制造业、制造业、黑色金属冶炼和压延加工业所分布的污染地块最多，排名前三。其余进入前二十名的行业，则同样与重化工产业息息相关，例如金属表面处理及热处理加工、炼焦、铅锌冶炼、铅蓄电池制造等等。
（制图：张议文）
与此同时，工业遗留下的“毒地”未经修复或修复不彻底就开发的案例，比比皆是。
例如，就在2021年，重庆沙坪坝区嘉阅滨江楼盘因存在土壤污染，被当地环保部门紧急叫停建设和交付。这个项目地块原属重庆一农药化工企业，开发前已经过治理修复，但后来又被查出污染物超标。事发后，开发商组织与购房者解约退款。
根据绿网数据库的统计，2019年以来全国共有三百多个地块的土地使用权人因地块再开发前未进行土壤污染调查或风险评估而被生态环境部门处罚。
郭磊向清流工作室表示，前述地块之所以在开发前没有进行土壤污染调查，涉及的主要原因包括两个：一是很多开发方根本没有意识到要做土壤污染调查；二是在监管机制上牵涉到两个部门的合作。生态环境部门并不主动掌握哪些是用途变更为一住两公用地的地块，需要自然资源部门共享信息，而两个部门的配合机制需要一定的时间才能建立起来。
清流工作室注意到，绿网披露的部分处罚案例中，地块再开发的用途包括：住宅、养老院，甚至是学校。
值得一提的是，2016年，“常州学校毒地事件”曾牵扯着公众的神经。当年4月，江苏常州外国语学校近500名学生被检查出血液指标异常、白细胞减少等症状,个别学生被查出淋巴癌、白血病等恶性疾病。后来经调查后发现，附近正在开挖的地块上曾是三家化工厂，学校受到的污染与化工厂地块上污染物吻合，但三家企业搬迁后并未对地块修复处理。
目前，全国到底有多少块“毒地”？
由于尚没有全面的统计数据，这个问题的答案仍不得而知。2017年8月，环保部会同财政部、国土部、农业部、卫计委联合编制了《全国土壤污染状况详查总体方案》，土壤污染状况详查在地方上陆续启动。但详查的结果，目前仍未披露。
清流工作室统计了国内除港澳台以外各行政区最新的建设用地土壤污染风险管控和修复地块数量。从统计结果来看，四川省的建设用地污染地块最多，高达129块，其次是江苏、重庆、广东与甘肃，分别有85块、69块、69块与53块。此外，内蒙古、海南、陕西、新疆、宁夏的数量最少，分别是5块、4块、4块、2块与2块。需要指出的是，清流工作室暂未找到西藏的数据。
（制图：张议文）
不过，郭磊同时也向清流工作室指出，各地统计的建设用地土壤污染风险管控和修复名录，与土地开发计划是挂钩的。如果一块土地暂无进一步开发计划，很可能先留着不做调查，就没有被列入名录里。一般统计入名录的土地有两种情况：一是土地即将要开发；二是未开发、但已经对周围的环境产生了严重污染的土地。因此各地的建设用地土壤污染风险管控和修复名录，并不能反映当地全部污染地块真实数据。
可以确认的是，从2014年基于首次全国土壤污染状况调查发布的《全国土壤污染状况调查公报》来看，全国土壤环境状况总体不容乐观。部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。
治理悖论与难题
治理“毒地”并非易事。其中，资金始终是其绕不过的难题。
E20研究院执行院长薛涛向清流工作室指出，土壤污染的修复成本远远高于空气与水污染，污染成本与治理成本可达1:1000，而且行业内所谓的土壤污染修复，仅仅是修复到污染对人体无害的程度。要完全修复到从来没有发生过污染的程度，从成本来看基本不可能实现。
首先，土壤修复的钱从何而来？
多位业内人士指出，国内“毒地”治理资金目前主要由政府承担，来源包括：一，中央财政设立的土壤污染防治专项资金；二，地方政府的出资。此外，根据《土壤污染防治法》中“谁污染、谁修复”的原则，部分建设用地的企业也承担起一小部分的修复成本。
其中，地方政府的土地修复资金又往往依赖于当地房地产财政收入。
“一块地如果把它开发成工业用地，再开发的利益也没多大。所以往往至少开发成住宅，才有可能有充分的资金来修土壤。”薛涛表示，这里面存在的毒地治理“悖论”，主要还是土壤的修复成本和污染成本完全不成比例导致的。
另一位业内人士也称：“一块地如果污染很严重的话，一般最好不要搞成居住用地。但城市要发展，地方也要钱去建设。大部分地方政府的财政收入还是靠土地转让。”
清流工作室注意到，除了近期发生的苏州百亿地块事件，广州广钢新城、武汉滨江“赫山毒地”等，均是典型的毒地修复由房地产“买单”的样本。其中，武汉“赫山毒地”曾在2006年挂牌出让，但后来施工过程中有工人中毒，停止了施工。然而，造成这块土地污染的原武汉市农药厂已经倒闭。武汉市土地储备中心收回了该地块并赔偿了开发商1.2亿元。2014年10月，历经三年修复并耗资约2.8亿元后，该土地重启挂牌出让计划，最终以14.4亿转让给新世界。
不过，多位业内人士同时也向清流工作室指出，由于近两年房地产整体处于下行阶段，土壤修复行业备受冲击，毒地治理也面临“无人买单”的窘境。
一位土壤修复公司的高管向清流工作室透露，土壤修复市场最火热的几年，事实上也是房地产发展最快的几年。近几年随着房地产和大经济环境的下行，土壤修复行业也迎来了寒冬。他所在的公司从前年开始收入就出现下滑了，去年公司做战略定位的时候，只要求今年和明年能够保本。
中关村众信土壤修复产业技术创新联盟秘书长高杰向清流工作室表示，国内土壤修复行业最大的问题，是需要突破商业模式的瓶颈。土壤修复目前以工程模式为主，但缺乏类似固废资源化的运营模式。高杰举例：“它不像污水处理厂，要建完了后期可以有水厂的运营，就可以通过收费回收成本。”
高杰同时指出，相比之下，工业污染场地等建设用地修复因与城市开发建设、土地流转相关，目前相对模式成熟一些，农用地治理、矿区污染修复盈利模式尚不明确，较为依赖财政资金。
前述土壤修复公司高管向清流工作室透露，近两年，由于政府预算有限，招标的价格也出现了压缩。有的土壤修复机构中标第一位，做成本核算的时候才发现超出预期很多，干脆弃标了。“政府就给那么一点钱，甚至出现了一些中标的企业，修着修着它自己倒闭了。”其称。
根据生态环境部环境规划院发布的《2021年土壤环境修复行业市场分析报告》，2017-2021年我国土壤修复行业公开招投标项目数量分别为800个、1468个、1698个、3521个、3626个；项目总金额分别为86.9亿元、141.6亿元、118.4亿元、142.7亿元、156.8亿元。
然而，从每个项目的平均单价来看，每年的平均单价却在不断下降。具体来看，平均每个项目的单价从2018年最高的180.2万元/个降低到2021年的113万元/个，下降比例达到37.3%。报告指出，这在较大程度上也反映出行业整体的利润空间越来越小。
（制图：张议文）
薛涛告诉清流工作室，国内部分从事土壤修复的上市公司，掌握的技术远远超过了需要应用的能力，可能“手里有10个武器，招标的时候只能用上一两个”，原因是招标方往往选择成本较低的方案。
“毒地”背后的治理史
苏州百亿“毒地”案仍是“罗生门”，个别业内人士却发现了部分关键问题所在。
根据苏钢集团的说法，2016年转让地块时，该公司已如实披露了第三方专业机构关于相关土地存在部分污染的调查结果及报告全文。但据陆家嘴集团披露，后来公司委托第三方机构出具的调查报告显示，与苏钢集团2016年挂牌时所披露的信息不符。
为何两份调查报告得出的结论不同？
在郭磊看来，前后两份报告所依据的标准发生了变化，有偏差几乎是必然的。
例如，近期新发现超标的物质中，苯并[a]芘是一类致癌物，属于半挥发性有机物，萘介于挥发性有机物和半挥发性有机物之间。非焦化区的土壤在2014年时没检测半挥发性有机物（包含苯并[a]芘和萘），虽然不够保守，但当时的规定也没有对此作出强制要求。直到2018年8月1日开始实施的《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》才将中已将半挥发性有机物（包括苯并[a]芘和萘）列为土壤污染调查的必测项目。
事实上，苏州百亿“毒地”的调查、土地转让和开发，也跨越了国内土壤污染防治领域的法律法规、技术规范和标准从无到有、从少到多的过程。前后两份土壤调查报告得出的结论不同，部分原因可能是因为不同时期依据的标准已经发生了变化。
中国“毒地”治理修复始于2004年。
当年4月，在北京宋家庄地铁站施工过程中，三名工人在地下作业时中毒，被送至医院。出事地点是一家农药厂的原址。中毒事件发生后，污染土壤被挖出运走进行焚烧处理，这被看做是中国开始重视工业污染场地修复与再开发的标志。
2005年4月至2013年12月，环境保护部会同国土资源部才开展了首次全国土壤污染状况调查。
2014年4月，调查的结果方才出炉，《全国土壤污染状况调查公报》公布。
同年2月，环境保护部发布《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》、《污染场地土壤修复技术导则》和《污染场地术语》等5项污染场地系列环保标准。这也是第一份由相关部委发布的全国性技术导则。
2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（也称“土十条”）。
同年8月，苏钢集团将“百亿地块”项目公司95%股权及债权在上海联合产权交易所挂牌转让，并披露了第三方机构对相关土地存在部分污染的调查结果。
2016年10月，上海陆家嘴集团旗下控股公司经过222轮激烈竞价，以85.25亿元竞得项目公司95%股权。
此后，与“毒地治理”相关的法律法规更加密集出台。
2016年12月至2018年5月，生态环境部先后发布实施了污染地块、农用地、工矿用地土壤环境管理办法三个部门规章。
2018年6月，生态环境部又进一步发布农用地土壤污染风险管控标准、建设用地土壤污染风险管控标准。前文提到，在此之前，半挥发性有机物（包括苯并[a]芘和萘）并没有列为土壤污染调查的基本项目，这或许也是苏钢地块2016年检测报告中没有检测出半挥发性有机物的原因。
2018年8月，生态环境部公布了《土壤环境质量建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》，首次明确了适用于土壤调查的土壤质量国标。此前，苏钢地块最早调查报告选用的标准是上海世博会制定的《展览会用地质量评价标准》。
2019年1月，《土壤污染防治法》正式实施，这是中国首部专门规范防治土壤污染的法律，土壤污染治理开始真正有法可依。
时间来到2021年6月，苏钢地块2号地块上建好的学校在办理办学许可证时，第三方环评机构对学校所在地的土壤污染状况进行调查，发现污染物超标。“百亿毒地风波”导火索被点燃。
郭磊向清流工作室指出，苏州“毒地”案例同时揭示了，由于近年来土壤修复的法律法规与标准发生变化，早年已修复的“毒地”不排除存在土壤污染调查失真的可能。
广东省生态环境与土壤研究所研究员陈能场向清流工作室表示，在土壤污染修复一系列政策出台后，土壤污染防治整体上控制得比较好，但政策出台之前的一些历史遗留的“毒地”数量比较多，以前留下的一些老问题之前没发现的，现在逐渐被暴露出来。
虽然与毒地治理相关的政策及法律法规较早期已大为完善，同时业内人士指出，相关制度仍有“纰漏之处”。
郭磊指出一个例子，《土壤污染防治法》中规定用途变更为一住两公用地的地块需要在变更前进行土壤污染调查。但关于“用途变更”的具体定义，《土壤污染防治法》中没有明确，部分地方做了规定。这也导致了在实际情况中，同一种情况，可能有的地方会要求做土壤污染调查，有的地方却不需要。
在陈能场看来，土壤修复相关的法律法规出台不久，有不足之处是正常的，与现实的磨合仍需要一段时间。就拿邻国举例，日本2002年开始实施了《土壤污染对策法》，到了2010年还是得重新修法。
（制图：张议文）
梁耀丹是清流工作室高级作者，常驻广州。
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