碳中和背景下德国能效政策研究报告（77页）

全球越来越多的国家和地区承诺，将在本世纪中叶或之后十年间实现气候中和。能效政策对气候中和目标的实现发挥着支柱作用，而且能够对包括可再生能源、氢能经济以及可持续生物经济或碳捕集与封存在内的其他政策产生协同效益，增强政策推行接受度，提升实施效果。与此同时，供应侧的低碳措施往往会带来更大的环境与经济影响，例如资源利用、（新的）进口依赖、消费者群体之间的分配效应以及潜在的接受度问题。

正是出于上述原因，欧盟将“能效优先原则”（Energy Efficiency First Principle）纳入欧盟法律，从而认可了能效的决定性作用。“能效优先原则”被视作欧盟能源政策的指导原则，应被纳入到包括金融业在内的欧盟所有行业的政策中。该原则不应仅局限于能源系统，而应在各个层面得到体现。在为供应侧及其他政策领域制定新规则时，能效应被视作规划和投资决策的首选解决方案。

欧盟委员会于 2021 年推出的“减碳 55%”（Fit-for-55）一揽子计划中规定了欧洲政策框架设计，新一届德国政府也于同年 11 月提出了更高的气候目标，承诺在 2045 年实现气候中和，这将助力德国在政策实践中有效贯彻能效优先原则。基于新的框架政策带来的机遇，本书将分析各项政策的优劣势。

近年来，为了将本世纪全球平均气温上升幅度控制在 1.5°C 以内，实现气候中和已成为世界各国的一项主要行动目标。中国已表示力争在2030年前实现碳排放量达峰，2060年前实现碳中和目标。欧盟于 2021 年提出“减碳 55%”一揽子计划（欧盟委员会，2021a）。在这一提案中，欧盟重申了到 2050 年实现温室气体（GHG）中和的目标，以及 2030 年温室气体排放量与 1990 年水平相比至少减少 55%的中期目标。

能效是各部门实现气候中和目标的关键要素。如图 1 所示，在其发布的《世界能源转型展望》（World Energy Transition Outlook）中，国际可再生能源署（IRENA，2021年）在全球层面上就此进行了论述。根据该机构的分析，能效与可再生能源所能实现的碳减排份额将占温室气体减排目标量的一半，而进一步的减排贡献则来自直接电气化。如果采用相关可再生能源供应措施，包括氢能、工业中的碳捕集、封存和利用（CCS/CCU）以及生物能源碳捕集与封存，整体效率有望进一步提升，甚至实现二氧化碳负排放和碳抵消。

能效的气候中和框架（在欧盟和巴黎协定层面）

欧盟从 2015 年起批准了《巴黎协定》——这是一项具有法律约束力的全球气候变化协定。根据该协定，所有缔约方承诺共同努力将全球变暖限制在远低于 2 摄氏度的水平，并承诺采取措施以实现将全球升温限制在 1.5 摄氏度的目标。为此，欧盟迅速确立了减排目标。对于本世纪下半叶，气候中和的目标是通过消除排放温室气体到大气中的活动来抵消剩余排放量。在最初提交的《欧盟及其成员国国家自主贡献计划》（Nationally Determined Contribution of the EU and its Member States）中，欧盟承诺到 2030 年，欧盟整体温室气体排放量比 1990 年减少 40%。之后，欧盟对这一承诺进行更新，并将其提升至到 2030 年，欧盟整体温室气体排放量比 1990 年至少减少 55%。

随着 2021 年 7 月《欧洲绿色协议》（EU Green Deal）和《欧洲气候法》（European Climate Law）的实施，欧盟成员国就一系列目标达成一致，承诺共同努力使欧洲到2050 年成为世界上首个实现气候中和的大陆。为此，欧盟的主要目标是到 2030 年，欧盟整体温室气体排放量比 1990 年至少减少 55%；到 2030 年，可再生能源将占欧盟最终能源消费量的至少 40%，到 2030 年，欧盟最终能源消费量和一次能源消费量比 1990 年分别减少36%和39%（在2020年的基础上减少9%）。之后，欧盟进一步提出了到2030年减少 3.1 亿吨二氧化碳排放以及到 2030 年绿色经济为欧盟创造 16 万个就业机会的目标。通过《欧洲绿色协议》的融资约 6,000 亿欧元（欧盟委员会，2021a）。

所有欧盟成员国同意为推动上述目标的如期实现做出贡献。此外，欧盟还在《欧盟治理条例》（Regulation of the Governance of the European Union）中对治理进行了规定。各成员国需要参照一套通用模板，制定本国的《2030 年国家能源和气候计划》（NECP）。该计划应涵盖脱碳、能源安全、能效、内部能源市场以及研究、创新和竞争力等领域。成员国需在 2024 年之前对这一计划进行更新。此外，成员国亦需制定国家长期战略。成员国还必须每年向欧盟报告其二氧化碳排放量及其他温室气体排放量，而欧盟每年也都会通报整个欧盟的进展情况。成员国将于 2023 年 3 月首次报告本国能源和气候计划进展情况（欧盟委员会，2021h）。

随着 2007 年《欧洲能源指令》（European Energy Directive）的颁布，欧盟在欧洲层面设定了到 2020 年需要实现的三项目标，并要求各国制定相应的国家目标。这三项目标是：到 2020 年欧盟整体温室气体排放量比 1990 年减少 20%；到 2020 年可再生能源将占欧盟最终能源消费量的 20%；以及到 2020 年能效比 2007 年设定的基线水平提高 20%。该指令已于 2018 年进行修订，设定了到 2030 年温室气体减排 32.5%的目标，并随附了到2023 年上调减排目标的条款。然而，欧盟实际实现的减排量仅占最终能源消费量的29.4%，占一次能源消费量的 29.7%（欧盟委员会，2021e）。

2021 年 7 月，作为“履行《欧洲绿色协议》”（Delivering on the European Green Deal）一揽子计划的一部分，欧盟提出了制定一项新能效指令的提案。新版提案建议将节能目标设定为 36%和 39%，意味着一次能源消费总量最多不超过 10.23 亿吨油当量（折合14.62 亿吨标准煤）、终端能源消费总量最多不超过 7.87 亿吨油当量（折合 11.24 亿吨标煤）。这意味着欧盟成员国必须将其年度节能目标从之前的 0.8%提高到现在的 1.5%，几近翻番。对于公共建筑、公共交通运输、供水和街道照明等部门，将节能目标设定为1.7%就是一个值得参考的良好示例（欧盟委员会，2021c）。

德国能效的气候中和框架

德国气候保护框架（见图4）由总体目标、目标、战略、措施和方案构成。其标题由《巴黎协定》指定。德国在《能源方案》（Energy Concept）、《气候行动计划》（Climate Action Plan）及《气候变化法案》（Bundes-Klimaschutzgesetz，2019 年）中明确了国家目标和长期战略。《能源效率战略》（EffSTRA）阐明了更具体的能效目标和措施（德国联邦经济和气候保护部，2019 年）。未来，通过推动资源效率与能效政策的更紧密结合，该框架可能会得以强化。

这些目标与具体措施的方案相辅相成，措施包括《国家能效行动计划》（NAPE）、《2045 年能效路线图》（Roadmap Energy Efficiency 2045）、《气候行动计划》以及《即时行动计划》。目标和计划与监控和评估相辅相成。

继 2011 年宣布在 2022 年底之前逐步淘汰核电的决定之后，德国又于 2020 年宣布了在2038 年底之前逐步淘汰褐煤和硬煤的决定。这两项决定定义了德国能源和气候政策的重要边界条件。

德国管辖权法院的一项裁决要求气候治理方式绝不可损害子孙后代的共同利益。该项裁决规定，国家有责任采取行动，以防止对青年一代的基本自由权和规划安全的过度限制。该项裁决旨在强调气候保护重要性，并推动了德国《气候变化法案》的修订。

长期战略—《气候行动计划》

在 2016 年首次发布的《气候行动计划》中，德国强调了其对这一目标的承诺。作为一项推动社会转型和行业转型的长期战略，该计划旨在提供明确指导，以避免投资失败。该计划明确了德国减排的长期目标以及所有行业的关键节点和目标。此外，该计划还规定了各个行动领域应采取的指导原则和战略措施。根据《巴黎协定》的规定，该计划须定期更新。年度气候保护报告将负责记录该计划的实施情况，并作为该计划及时修正的依据。

减排目标—《气候变化法案》修订版

德国在《气候变化法案》中明确了具有约束力的减排目标，即，到 2045 年实现气候中和的目标。到 2030 年德国二氧化碳排放量比 1990 年减少 65%；到 2040 年德国二氧化碳排放量比 1990 年减少 88%。自 2050 年起，德国的目标是通过吸收天然碳汇来实现负排放。

德国减排总体目标被分拆为六个行业的减排目标，这六个行业是“能源行业”、“工业”、 “交通运输行业”、“建筑行业”、“农业”和“废弃物行业/其他行业”。得益于这种明确且差异化的目标设定，实现气候中和目标的途径变得清晰透彻且具可预见性。此外，政府部门还可测定和监控目标完成进度。德国联邦环境署负责将年度报告提交给专家委员会。一旦相关行业超过排放总量控制指标，则政府必须立即制定行动计划，以确保该行业下一年实现减排目标。专家委员会在提出方案草案之前会对方案草案进行审查，并在草案之中随附审查声明。自 2022 年起，专家委员会将每半年提交一次专家意见，以阐明对气候政策目标、措施和趋势的洞见。

在 2030 年之前，德国每年的减排目标将保持恒定不变。德国将最迟在 2024 年，确定2031年至 2040年的减排目标。到 2034年，德国将制定 2041年至 2045年的减排目标。我们在图 5 中分列了自 1990 年以来德国的温室气体排放总量水平以及《气候变化法案》规定的到 2030 年力争减排 5.43 亿吨的目标。

节能目标

德国政府的目标是使德国成为“全球最节能的经济体”，因为只有“不断提高能效，才能以降本增效方式实现能源转型和气候保护目标”（德国联邦经济和气候保护部，2019:6）。可再生能源和能效是实现减排目标的两种重要手段。从短期来看，能效在满足用户用电需求的同时减少所需常规发电量，从而直接促进减排。对于以可再生能源为主导的能源系统，能效的二次效应变得更加重要：能效有助于地球上有限资源的节约和综合利用，例如可再生能源设施或合成燃料的应用领域。因此，提高能效能够最大限度地降低能源供应成本（德国联邦经济和气候保护部，2019:33）。

在《2050 年能效战略》（EffSTRA）中，德国政府将能效目标设定为：到 2030 年，德国一次能源消费量比 2008 年减少 30%，到 2050 年减少 50%（见表 2）。然而，随着减排力度的加大和《气候保护法案》的修订，这些目标也必须变得更加宏远。据初步规划，德国应在 2030 年实现减量 40%的目标。到 2045 年应实现减量 50%的目标，即提前五年完成当前减排目标（德国联邦经济和气候保护部，2021a；普罗诺斯研究所Prognos、应用生态学研究所 Öko-Institut 及伍珀塔尔气候、环境、能源研究所 Wuppertal-Institut，2021 年）。除设定目标之外，《能效战略》中还包含《国家能效行动计划 2.0》 （National Action Plan for Energy Efficiency 2.0）。该行动计划是为了实现多项减排目标而制定的一系列措施，这些减排目标主要包括到 2030 年减排 30%的目标以及《2050 年能效路线图》中规定的减排目标。后者是以利益相关者为导向的模式而制定的一系列路径和措施，目的是实现 2050 年减排目标。路线图现已更新为《2045 年能效路线图》（Roadmap Energy Efficiency 2045），最终版预计 2022 年下半年正式发布。

《国家能效行动计划》和《2045 年能效路线图》

2019 年，作为《2050 年能效战略》的一部分，德国颁布了新版《国家能效行动计划 2.0》 （NAPE 2.0）（德国联邦经济和气候保护部，2019 年）。尽管电力系统改革将为一次能源消费量减量目标贡献近半壁江山，但显而易见的是，需求也必须大幅减少才能够实现减量目标。因此，新版《国家能效行动计划》专注于解决能源系统需求侧问题。其中涉及所有相关行业，包括建筑、工业和商业、交通运输及农业。该计划着力于制定措施以减少这些行业终端能源需求。《国家能效行动计划 2.0》的实施将推动 2030 年目标如期实现，即到 2030 年一次能源需求量减少 300 太瓦时（折合约 3687 万吨标煤）。该计划以《2030 年气候保护计划》中已达成一致的节能措施为基础，并在此基础上加以扩展。

《2045 年能效路线图》6设置了利益相关者进程，涉及到企业、社会团体、科学家及各联邦州代表。目的是制定出到 2045 年大幅减少一次能源需求的路径，并制定具体措施，以期在一个与所有利益相关者的密切对话和协作的环境中实现目标。路线图进程由全体会议和工作组组成，这些会议和工作组部分侧重于解决行业问题，部分侧重于解决跨领域问题。

德国联邦经济和气候保护部于 2021 年初启动了名为“2045 年供热领域气候中和”的第二个对话进程，作为对《能效路线图》的补充。为符合欧盟政策（“减碳 55%”一揽子计划）和德国新设目标的要求，德国正在修订能效战略。之后，在可再生能源份额不断增加且减少终端能源需求刻不容缓的社会背景下，德国还需讨论制定一项恰当的能效指标。《2045 年能效路线图》将讨论是否应将主要指标从一次能源需求转变为终端能源需求（德国联邦经济和气候保护部，2021a）。

绿色经济刺激计划和辅助计划

与其他多个国家如出一辙的是，德国也出台了经济刺激计划，以驱动经济从新冠疫情引发的低迷中复苏。德国在这些一揽子刺激计划中纳入了有助于加强气候保护的各类措施，以确保经济复苏与促进向气候中和的必要转型齐头并进，而不是与之背道而驰。

2020 年至 2021 年，德国在气候行动计划和经济刺激计划中拨付了 800 亿欧元用于气候保护。7根据《2022 年气候保护即时行动计划》的安排，预计德国还将另行拨付 80 亿欧元，用以支持工业脱碳、绿色氢能、建筑翻新改造、气候友好型电动出行以及可持续林业和农业发展。德国政府的目标是为重要气候保护措施融资提供进一步支持，在 2022 年 至 2025 年间支持资金将超过 930 亿欧元。

德国已出台多项计划，根据这些计划，私人家庭以及企业和市政当局可以获得与节能措施相关的财政资助。此类计划通常以较低利率提供投资赠款或贷款。此类计划可以分为四类：咨询支持、入门级支持、系统支持及专项融资。融资计划通常针对特定行业，因此将在相应章节中有所提及。

德国的主要融资工具是能源和气候基金。该基金的资金来源于拍卖二氧化碳配额的收入、最近引入的国家碳定价机制以及政府资金。

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