食用农产品监管部门职责衔接与协作——学习新《农产品质量安全法》感悟（上）

以下为全文：

食用农产品监管部门职责衔接与协作

——学习新《农产品质量安全法》感悟（上）

文：魏均新

2022年9月2日，中华人民共和国主席习近平签署第一二〇号主席令，公布了新修订的《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下称“新农安法”），并将于2023年1月1日起施行。

这次修订与现行的《农产品质量安全法》（以下称“旧农安法”）相比，单就监管体制就作了大幅度根本性的变动，农产品质量安全监管，已不再是按主体加生产与流通环节监管分工的格局。市场监管部门对食用农产品的监管也不再局限于对销售者，同时也承担对食用农产品生产者进入市场进行销售行为的监管；农业农村主管部门对农产品质量安全监管的主体，也突破了“农产品生产企业、农民专业合作经济组织”的范畴，涵盖所有“农产品生产经营者”。因此，农业农村主管部门与市场监管部门在食用农产品质量安全监管中必然存在职责交叉，产生“共同管辖”状态。需要指出的是，从法律上彻底划清两部门的职责边界不仅不可能，也是不必要的；既然有交叉，两部门更多的是要做到相互协作、无缝对接，而不是相互扯皮、诿过对方。

市场监管部门仍然是新农安法的执法机关。新农安法注重与食品安全法的衔接，市场监管部门在实施对食用农产品质量安全监管中，将不再单纯适用食品安全法，也应同时适用新农安法。

本文试图在学习新农安法基础上，对市场监管部门食用农产品质量安全监管工作中，如何适用新农安法并与食品安全法进行顺畅衔接以及与农业农村主管部门建立相互协作机制等问题进行探讨。

一、关于食用农产品

对食用农产品的质量安全监管，首先需要厘清食用农产品的相关问题， 避免出现实务中的认识偏差。

食用农产品的法律概念，来源于2009年版的《食品安全法》，其第二条第二款规定“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守农产品质量安全法的规定。”2015年以及以后的修订，未改变这一规定。食用农产品本质上属于农产品，是可供人们食用的农产品，从农业农村主管部门角度，是完全按农产品实施监管，至于新农安法或者食品安全法对食用农产品质量安全管理有特别规定的，则按照特别规定执行。

市场监管部门对食用农产品的认识和监管是有变化的，可以追溯到食品安全法出台以前。2004年6月29日《卫生部关于制发豆芽不属于食品生产经营活动的批复》（卫监督发[2004]212号）称“豆芽的制发属于种植生产过程，不属于《中华人民共和国食品卫生法》调整的食品生产经营活动。”这就表明源于种植的豆芽菜生产销售均不在食品生产经营活动之内，后续的质检总局对此也予以认可，豆芽菜制发不是食品生产行为。2009年6月食品安全法实施后，同年7月公布的工商总局43号令《流通环节食品安全监督管理办法》（2015年11月废止）第六十七条规定“食用农产品的监督管理适用《中华人民共和国农产品质量安全法》。”明确工商机关流通环节食品安全监管，不包括食用农产品，食用农产品的质量安全监管，应当依照农产品质量安全法规定实施。

需要说明的是，食品安全法的“食品”定义，2009年版与食品卫生法相同，2015年修订并无实质性变动，只是将“药品”一词修改为“中药材”而已，一直延续至今。此外，食品卫生法以及后续的食品安全法，将“肉类及其制品”“禽、畜、兽、水产动物等及其制品”列入食品监管范围，应该是一种例外。上述肉类等及其制品从性质上讲，应属食用农产品，但从食品安全监管的角度，由食品安全法直接调整的事项，应该具有“排除”意义，故工商总局43号令所指的食用农产品，并不包括由食品安全法直接调整的物品。

2015年2月，食品安全法进行了大修，以适应食品安全统一监管的需要。由袁杰（时任全国人大常委会法工委行政法室主任）、徐景和（时任食药总局法规司司长）主编 的《<中华人民共和国食品安全法>释义》（中国民主与法制出版社2015年5月第1版，以下称《食品安全法释义》）明确，食用农产品属于食品。此书写道“食品安全法规定，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，如蔬菜、瓜果、未经加工的肉类等。而食品指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品（引者注：原文如此）的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。根据这一定义，食品包括食用农产品。”（P33）。2016年3月1日实施的食药总局20号令《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》直接明确，将“市场销售”的食用农产品等同于食品，适用食品安全法实施监管和处罚，似乎与《农产品质量安全法》不相干了。

现在新农安法已经出台，实施已指日可待，有关食用农产品市场销售法律适用争议应止息，但厘清食用农产品与食品（指经生产加工后可直接入口的产品，下同）的关系仍具有现实意义。

食用农产品按食品监管，并不等同于食品，仍有它的特殊性，与食品存在差异是客观事实。食品安全法第二十条第一款和第二款都将“食品、食用农产品”进行并列表述，更别说第三十五条将食用农产品排除在食品许可备案范畴，说明它们不是同一类别；食药总局11号令公布的《食品安全抽样检验管理办法》第五十条规定，对食用农产品的抽样是“参照本办法执行”，也足以证明食用农产品与食品存在差异，否则不应是参照而是依照。所谓“参照”其含义是“适合的照着办”，反之不适合的地方，仍需要排除适用。

前述《食品安全法释义》对食品生产的描述，可以进一步帮助我们认识何为食品。“食品生产包括食品生产和加工，是指把食品原料通过生产加工程序，形成一种新形式的可直接食用的产品。比如小麦经过碾磨、筛选、加料搅拌、成型烘干，成为饼干，就是食品生产的过程。”（P31）。小麦是食用农产品，但食用农产品绝大部分是不能直接食用的，它们不能完全等同于可以直接入口的食品。食品安全法有关仅适用食品的条款，不能直接套用到食用农产品执法监管中，如食品安全法禁止销售“霉变生虫、污秽不洁、混有异物”食品，但食用农产品带泥或者混杂其他物质销售是正常状态，如番薯带泥（有利于存储保鲜），蔬菜的捆扎带，蔬菜正常采摘中混入的非食用草类植物，甚或毛豆、长豇豆等食用农产品带虫等等。虽然我们执法中不至于如此机械操作，但法理上确实需要有一个明确认识，特别是一些边缘的事项。比如一箱苹果中含有一只生虫或者有少部分霉变状况的，投诉索赔1000元，法律认识不明确，底气不足，是很容易被职业打假人带偏，把自己置于百口难辩的境地。

市场监管部门现在主要是抓紧做好过渡，改变现有的执法监管思路和做法，加强与农业农村主管部门的联系，为食用农产品质量安全监管的无缝对接和协作机制的建立而共同努力。

二、食用农产品“抽样检测”部门职责的变迁

按照旧农安法第三十四条，农业行政主管部门承担“对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查”职责。农业部令2012年第7号《农产品质量安全监测管理办法》第三条第三款规定“农产品质量安全监督抽查，是指为了监督农产品质量安全，依法对生产中或市场上销售的农产品进行抽样检测的活动。”据此，农业行政主管部门对农产品质量的监督抽查是全覆盖的，不限于生产环节。按照工商总局43号令《流通环节食品安全监督管理办法》第六十七条的规定，工商部门对流通环节食品安全的监管，不含食用农产品，因而其流通环节食品抽查检验，自然也不及于食用农产品。食用农产品监督抽查以及风险监测，全部由农业行政主管部门独家负责，工商部门不介入对食用农产品的抽样检测活动，不存在两部门抽查检验与监督抽查之间的冲突问题。

按照2013年3月全国人大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，将食品安全监管由工商、质监和食药“三段式监管”，改成由食药部门统一监管，为此组建国家食品药品监督管理总局。2014年10月31日，农业部、食药总局联合发布了农质发〔2014〕14号《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，明确“食用农产品质量安全监管体制调整后，《农产品质量安全法》规定的食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行，农业行政主管部门不再履行食用农产品进入市场后的相应质量安全监管职责。”据此，农业行政主管部门退出对“市场上销售的农产品进行监督抽查”。2014年12月，食药总局11号令《食品安全抽样检验管理办法》第五十条明文规定“食用农产品进入食品生产经营环节的抽样检验以及保质期短的食品、节令性食品的抽样检验，参照本办法执行。”食用农产品正式列入食品抽检范围。2019年8月，国家市场监管总局对此修订公布的第15号令《食品安全抽样检验管理办法》第五十四条第二款规定“餐饮食品、食用农产品进入食品生产经营环节的抽样检验以及保质期短的食品、节令性食品的抽样检验，参照本办法执行。”保留了食药总局11号令第五十条的基本内容。

新农安法在食用农产品监管方面注重与食品安全法的衔接，强化了农业农村主管部门的监管职责，因而其“卷土重来”或者“重操旧业”，对“市场销售”的食用农产品实施“抽样检测”已不可避免！

三、农产品监督抽查与食品抽检的部门职责交叉

新农安法第十五条第二款规定“县级以上人民政府农业农村主管部门开展农产品质量安全风险监测和风险评估工作时，可以根据需要进入农产品产地、储存场所及批发、零售市场。采集样品应当按照市场价格支付费用。”因此，农业农村主管部门及其委托的检测机构工作人员，进入食用农产品批发、零售市场采样检测，是其依法履职行为，市场监管部门应予以配合支持。

新农安法第三十七条第一款规定“农产品批发市场应当按照规定设立或者委托检测机构，对进场销售的农产品质量安全状况进行抽查检测；发现不符合农产品质量安全标准的，应当要求销售者立即停止销售，并向所在地市场监督管理、农业农村等部门报告。”对照旧法第三十七条第一款，新法在“并向农业行政主管部门报告”中增加了“所在地市场监督管理”字样，实现与食品安全法第六十四条的有机衔接。修订保留旧法第三十七条第一款规定，这说明对农产品（主要是食用农产品）批发市场，农业农村主管部门将重新介入监管，不再受原农业部农质发〔2014〕14号文分工约束。食用农产品批发市场主办者应当依法履行法定义务，按照新农安法第三十七条第一款和食品安全法第六十四条的规定，发现不符合农产品质量安全标准（就食用农产品而言，食品安全标准与此具有同一性）的，应当采取措施停止销售，并同时向市场监管部门和农业农村主管部门报告，而不是单单向市场监管部门报告。

新农安法第四十七条规定“县级以上人民政府农业农村主管部门应当建立健全随机抽查机制，按照监督抽查计划，组织开展农产品质量安全监督抽查。”此虽然删除了旧法第三十四条中的“对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查”内容，但并不意味着农业农村主管部门无权对市场上销售的农产品实施监督抽查。删除意在与食品安全法抽检规定的衔接，从法律上改变原有的农产品质量安全的“抽样检测”由农业行政主管部门独家承担的格局。

按照新农安法第七十条和第七十一条规定，“农产品生产经营者”销售含有国家禁止使用的农药、兽药或者其他化合物的农产品；销售农药、兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的农产品；销售含有的致病性寄生虫、微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准的农产品等，“尚不构成犯罪的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令停止生产经营、追回已经销售的农产品，对违法生产经营的农产品进行无害化处理或者予以监督销毁，没收违法所得，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；”并处罚款。注意这里表述的是“农产品生产经营者”，即不限于旧法中的“农产品生产企业、农民专业合作经济组织”的农产品生产者主体，也不再有旧法第五十二条的生产与流通环节监管处罚的分工。故农业农村主管部门监督检查的面不可避免地将及于市场销售的农产品，包括食用农产品。监督检查自然也包括采用监督抽查的手段在内。

市场监管部门仍将依照食品安全法以及国家市场监管总局15号令《食品安全抽样检验管理办法》以及《食用农产品抽样检验和核查处置规定》（国市监食检[2020]184号），履行对市场销售的食用农产品抽样检验职责。因而，在食用农产品质量安全监管中，市场监管部门的“抽查检验”与农业农村主管部门的“监督抽查”存在交叉，是各自履职中必然会产生的状态。

四、食用农产品监管处罚的部门职责交叉

市场监管部门与农业农村主管部门在食用农产品监管中，除了存在抽查检验和监督抽查的职责交叉外，还存在其他监管以及行政处罚方面的职责交叉。

新农安法第四十条规定“农产品生产经营者通过网络平台销售农产品的，应当依照本法和《中华人民共和国电子商务法》、《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规的规定，严格落实质量安全责任，保证其销售的农产品符合质量安全标准。网络平台经营者应当依法加强对农产品生产经营者的管理。”这表明，网络销售食用农产品存在着市场监管部门与农业农村主管部门共同管辖的格局，当然也存在某些方面两个部门各自履职的状态。

新农安法第四十条以及其他条款中的“农产品生产经营者”，应当包括第二十六条所指的农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织和农户等农业生产经营者以及农产品销售企业、个体工商户和无需办理营业执照的其他销售农产品的自然人。从电子商务角度，这些主体都是电子商务经营者，属于市场监管部门网络交易监管范畴是无疑的，更别说从食品安全监管角度去认识。

市场监管部门与农业农村主管部门的“共同管辖”，并不意味着双方对农产品监管就没有分工。按照新农安法第七十四条的规定，对“冒用农产品质量标志，或者销售冒用农产品质量标志的农产品的”违法行为，属农业农村主管部门专项职权，市场监管部门既不能适用食品安全法，也不能适用产品质量法以及反不正当竞争法实施查处。因为这些法律都有相应“排除规定”，包括产品质量法第七十条、反不正当竞争法第四条规定。食品标签说明书虚假如属法律、行政法规专项规定的事项，应当予以排除，不适用标签虚假的处罚规定，如假冒注册商标、冒用质量标志以及反不正当竞争法第六条所指的仿冒混淆行为等等。必须彻底改变食品安全监管中的“一法独大”执法思维，牢固树立行政处罚的“适用依据正确”理念。

新农安法第七十七条规定“《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的违法行为和法律责任有规定的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照其规定进行处罚。”这里的“批发、零售市场”，并不单指农产品批发市场、农贸市场以及“县级以上地方人民政府指定的”集中交易场所等有型市场，也包括无形市场，如商场超市和小蔬菜门店的零售市场、农产品生产者的直销市场和网络交易的批零市场等等。

农业生产企业、农民专业合作社、农户以及其他农业生产主体通过“批发、零售市场”销售食用农产品，不论是自产自销还是经销，市场监管部门均有权对其实施监管处罚，这也必然形成市场监管部门与农业农村主管部门在食用农产品监管中的职责交叉状态。

五、食用农产品监管的部门职责衔接与协作机制的建立

按照食品安全法第二条、第六条、第七条和第八条以及新农安法第六条的规定，食用农产品按食品监管，实行地方政府“统一领导、组织、协调”的守土有责机制。加大对地方政府授权和强化其管理责任，是新农安法的一大特征。新农安法第五十八条上级政府“应当督促”下级政府和对下级政府主要负责人进行“责任约谈”的规定，都显示对地方政府“守土有责”履职要求的强化。

新农安法第六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当依照本法和有关规定，确定本级农业农村主管部门、市场监督管理部门和其他有关部门的农产品质量安全监督管理工作职责。各有关部门在职责范围内负责本行政区域的农产品质量安全监督管理工作。”直接授权地方政府“确定本级农业农村主管部门、市场监督管理部门和其他有关部门的农产品质量安全监督管理工作职责”，即当部门之间发生职责交叉，无法确定由哪个部门管辖时，地方政府有权按照新农安法以及食品安全法的原则确定本级政府工作部门的具体职责。应当指出，这个“确定部门监管职责”不单单是通过“三定”方式进行规定，也包括日常监管中矛盾纠纷协调的职责确定。县级以上人民政府以个案方式依法确定的本级部门职责，亦属部门法定职责，人民法院应予以尊重，本级部门不得借口与上级主管部门规定不一致，而拒绝或者拖延职责的履行。换言之，同一行政区域内的市场监管部门与农业农村主管部门或者其他行政部门，就农产品质量安全监管发生职权管辖冲突的，应当报同级人民政府协调解决，该地方人民政府具有法定职责予以处理。

按照新农安法第四十七条第二款农业农村主管部门“监督抽查不得向被抽查人收取费用，抽取的样品应当按照市场价格支付费用，”和食品安全法第八十七条监管部门“进行抽样检验，应当购买抽取的样品，委托符合本法规定的食品检验机构进行检验，并支付相关费用；不得向食品生产经营者收取检验费和其他费用。”的规定，无论是农产品的监督抽查，还是食品的抽查检验，都需要地方安排“买样”的财政预算。鉴于农业农村主管部门与市场监管部门，在对食用农产品进行质量监督检测中，方法一致标准相同，地方政府可以指定一个部门实施，只向一个部门安排预算，避免两部门进行重复抽检。上级农业农村主管部门或者市场监管部门，应当认可当地政府指定部门的抽检数据。

市场监管部门被指定承担食用农产品抽检职责的，应当严格按照市场监管总局《食用农产品抽样检验和核查处置规定》（国市监食检[2020]184号），并参照农业部令2012年第7号《农产品质量安全监测管理办法》第三章的规定执行。无论农业农村主管部门，还是市场监管部门在向对方交付抽检结果作为行政处罚证据时，都应当同时交付符合上述规定要求的“抽样文书”或者“抽样单”，必须由执法人员参与抽样。没有符合要求的“抽样文书”或者“抽样单”，检测报告不能作为行政处罚的证据。

按照新农安法第十三条至第十五条和食品安全法第二十条第二款“国务院卫生行政、农业行政部门应当及时相互通报食品、食用农产品安全风险评估结果等信息。”以及《食品安全抽样检验管理办法》第五十四条第二款的规定，市场监管部门的食品风险监测应不包括食用农产品，对食用农产品风险监测和风险评估的抽样检验，属于农业农村主管部门的职责范围，故应该不存在双方的职责交叉问题。

按照新农安法第四十五条第一款 “县级以上人民政府农业农村主管部门和市场监督管理等部门应当建立健全农产品质量安全全程监督管理协作机制，确保农产品从生产到消费各环节的质量安全。” 的规定，农业农村主管部门与市场监管部门具有建立健全双方“监督管理协作机制”的法定职责。因而市场监管部门与农业农村主管部门是荣辱与共的“利益共同体”，食用农产品的监管一旦出现相互扯皮或者监管空隙，责任必定在双方，而不是哪一方的问题，至少是双方没有依法建立健全“协作机制”。

实务执法中，产生管辖冲突或者管辖空隙是难以避免的，所以关键是需要使“协作机制”起作用，一旦出现执法空隙、执法矛盾或者执法难点、执法力量一方不足等问题时，包括技术、装备和人员的支撑，都是必须要相互支援的。“共同管辖”有利的一面，就是可以借助对方力量来加强监管，形成监管支援体系。

相互协作机制的建立，可以由两部门主要负责人共同签署“食用农产品监管合作”备忘录或者协议之类的文件，必要时可以由本级政府或者司法局进行鉴证。司法局负有代表本级政府进行执法监督的职责，故由其对协议履行情况进行监督，是顺理成章的。依据新农安法等法律规定签署的协作备忘录（协议）具有法定职责认定的法律效力，特别是经本级政府确定的，人民法院没有相反否定的理由或者依据，应当予以认可。备忘录（协作协议）可以就具体的监管事项进行管辖划分，比如市场监管部门在食用农产品网络交易市场监管中发现农户销售不合格农产品的，可以按照约定交由农业农村主管部门处理；农业农村主管部门在食用农产品风险监测等工作中，发现商场超市销售的食用农产品存在质量问题的，亦可反馈给市场监管部门处理。

总之，如何建立有效的合作机制，还需要市场监管部门与农业农村主管部门在实践中不断摸索，逐步完善，从而形成两部门密切配合的联合监管食用农产品态势，实现“确保农产品从生产到消费各环节的质量安全”目标！

2022年9月25日

来源：农法学用

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