研读 | 基层治理常规化的数字赋能路径研究

作者简介

邵春霞，同济大学政治与国际关系学院教授

治理常规化是治理过程的规则化、标准化和系统化，常规化治理能力反映科层体系的理性化水平。在基层数字化治理转型中，数字技术的规范机制催生并强化规则系统，从而提升科层体系的规则化能力；技术设定机制强化科层体系的非人格性和专业性，有利于增强科层体系的标准化能力；技术整合机制促进治理全覆盖和科层内部整合，有助于促进科层治理的系统化能力。数字技术在增强科层常规化治理能力的同时，治理行动者对技术的理解与使用也影响技术发挥作用的广度与深度。因此，数字技术对科层制的重塑能力受制于科层体系自身需求及科层人员主观意愿和技术使用方式。

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基层政府治理常常面临的一个难题是，对复杂繁琐和易反复回潮的事务缺乏持续性的日常管理手段，这一治理难题表明科层体系的常规化治理能力有所不足，它在很大程度上源于政府科层体系进行日常管理的制度化水平不足。如何增强基层政府的常规化治理能力和推动基层治理现代化？2021年4月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，夯实国家治理根基需要加强基层政权治理能力建设，加强基层智慧治理能力建设，提高基层治理数字化智能化水平。基层治理难题反复回潮的困境能否借助数字化转型得以缓解？数字化创新能否促进基层治理常规化和治理效能长效化？出于对基层治理常规化和制度化发展的关注，本文以上海市M镇数字创新实践为考察对象，探讨数字技术破解常规化难题的可能路径。

一、常规化：科层治理的理性化取向

自韦伯以来，学者们使用一系列术语如合理化、专业化、程序化、标准化、制度化和常规化等来描述理想形态的科层理性特质，这些术语在内涵上虽有不同侧重，但其核心精神却共同指向普遍的形式合理性。它们所界定的是一种具有连续性和稳定性的治理过程，科层体系通过理性规则所规范的日常管理行为来保障稳定的治理效能。本文即在理性化语境下考察科层体系的常规化治理能力。

（一） 科层困境：理性化过度还是理性化不足？

马克斯·韦伯揭示了理性科层制在现代国家治理中的支柱性地位，他在讨论法理型统治的行政管理班子时，强调理性化科层结构的等级制、专业化、职业性、规则性、非个人化、职责明确性和纪律性等特点，这种理性科层制在理想状态下既保障国家行政管理的有效性，也使管理过程具有可预测性和常规性。当然，在现实治理实践中，现代科层体系的等级控制、专业分化、非人格化和标准化等理性化特质在带来执行效能的同时，也伴随僵化迟滞等科层弊病和功能异化，如默顿批评过度理性化的科层规则和非人格化倾向对科层效率的削弱，米尔斯批评科层制对自由和理性的侵夺，布劳和梅耶批评科层扩张性所带来的效率挑战，克罗齐埃则批评非人格化、等级隔离等结构特性使理性科层制陷入低效的恶性循环。对科层理性及其功能障碍所提出的怀疑和批判揭示了现代科层制的经验困境，而韦伯本人亦对现代科层制的形式合理性所面临的实质困境心怀忧虑。

为摆脱积弊深重的理性科层困境，欧美国家自1980年代以来，以新公共管理和重塑政府为标识进行了形形色色的科层制改革，这一运动影响了全球范围的政府改革取向，然而这些改革却难以实现对科层制正统的超越。在中国情境下，用于解决科层困境的一个常用工具则是在科层框架内实施运动式治理。不同于新公共管理和重塑政府的社会化和市场化改革手段，运动式治理内嵌于科层体系，它所依赖的集中资源和打破日常工作的运行机制具有非常规特点。如果欧美社会重塑政府的努力是希图通过市场化和社会化的去科层化机制，削弱过度理性化所带来的科层弊病，那么中国社会的科层运动化则是通过政治化的非科层机制，缓解理性化不足所产生的效能困境。

新公共管理改革和运动式治理都试图缓解僵化迟滞的科层困境，但它们各自所面对的科层理性化水平不同。西方新公共管理改革所要解决的是科层理性的过度发展及其所带来的科层弊病，而中国运动式治理对科层体系的弥补或替代，则是科层理性化和制度化不足条件下的一种效率选择。王思琦在分析官僚主义现象时讨论了类似问题：官僚主义现象究竟是源于过度科层化还是科层化不足？他认为中国科层制的问题在于其科层化程度偏低而不是过高。凯登在讨论组织效率时区分了科层化的不同程度，他批评韦伯关于理性科层化与效率关系的论断过于简单，认为行政效率和理性科层化程度之间是一种更复杂的抛物线关系，在未达到充分科层化的最高效率之前，科层化的提升会提高组织效率，但达到充分科层化的最高效率之后，科层化与效率的正向关系便消失了。

过度理性化和过度科层化所带来的僵化弊病妨碍组织效率，并引发政府与社会的矛盾，因而需要通过政府改革和公民参与予以消解，但这或许还不是中国政府治理在当前所面临的主要挑战。对于中国的国家治理体系而言，提升科层体系的理性化与常规化水平才是更为迫切的问题。中国科层体系是专业性和政治性的混合结构，日常的专业任务时常被临时性职责所打断或挤压，科层运转呈现出常规化和变动性的周期循环。因此，中国科层制的优化路径面临双重压力，在努力消除科层理性化所带来的僵化弊病的同时，还需要弥补科层理性化不足所产生的非常规缺陷。本文即从常规化治理这一关切出发，探讨数字化治理的变革意义。

（二）治理常规化的三个分析维度

韦伯关于科层制功能模式的讨论，强调了近代科层制所特有的六方面特征：即明确的职务权限、上下级之间的等级制、以文书档案为基础的职务运作、专业化的职务活动、职业化的官员及其活动、一般性而非个别性的抽象规则。本文在韦伯以来经典科层理论基础上，结合中国基层实践所面临的治理长效化难题，将常规治理作为科层理性化发展的表现形式，从规则化、标准化和系统化等三个维度探讨理性科层制的常规化治理能力。

首先，规则化。常规治理以确定的理性规则为基础，而非以变动的权力意志为指针。在韦伯科层制理论中，合法律性的正式规则一方面设定了科层组织中行动者的权力关系和职责范围，另一方面也确立了行动者执行业务的常规程序和操作规则。韦伯强调科层体制的业务执行遵循一般性规则，这些规则必须是“明确的、全面包罗的以及可以学习的”，科层制的特有原则就是基于抽象的一般规则而行使权力，不同于传统官僚制下基于个人特权和恩赐的规制模式，现代科层制下的职务权限“并不意味着官府可以根据（针对个别事件的）个别命令来处理，而只是赋予它抽象的规制事务的权限。”在讨论现代科层制与平等化大众政治的一致性时，韦伯再次强调科层制下的一般规则与“特权”相对立，反对以“个案处理”方式行事。正是这些一般性的、不受特权支配的、反对“特事特办”的规章制度保障了科层行为的连续性、稳定性和可预测性。

其次，标准化。常规治理以专业标准为执行依据，约束行政行为的主观随意性。治理过程的标准化有助于保持科层运转的专业性与高效能。布劳和梅耶发现形式化和标准化并没有促进上司权威的集中化，反而促进了权威的分散化，其原因在于标准化的“正式规章和集中化指令是控制的替代机制。如果正式规则调节有效，则少有必要从上司那里发出指令。”科层体系的标准化体现在科层机制的多个方面和环节，如文书记录、信息传递、工作程序、处置方式、考核评估等，都需要按照统一和确定的标准予以执行。标准化是常规治理的效能基础。芳汀在讨论科层组织要素时强调了标准化的重要意义，将标准化作为韦伯式合理化的一种界定方式，她借助贝尼格使用“预处理”概念对标准化过程的解释，认为通过减少信息处理量，标准化有助于减少投入、产出、活动、行为等因素的变动，从而提高执行效率。

再次，系统化。常规治理是一种系统化的整体治理，而非片面性的局部治理。理性化科层体系在结构上表现为一个高度协调的整体，在功能上追求连续性的有效执行和全方位达成组织目标，其“工作流程的渠道或多或少是成系统的，它推动信息、活动、生产和决策等因素的流动。”从结构上看，科层组织被设计为完成工作目标的理性工具，它是一种“简洁、严肃的有意识地协调行为的系统”。理性科层体系的专业分化和职能分工是为了更有效地达成组织整体目标，而绝非满足于仅仅孤立地完成某些特定的治理目标。就组织的整体目标（而非个人目标）而言，组织的行为有其目的性，为了理性地和有效地达成整体性的组织目标，组织本身需要专业化、分工化，从而形成职能体系。从功能上看，吉登斯在讨论现代国家的能力特性时提出，交通和信息等技术革新为现代国家实施“全面监控”提供了技术基础。借助这一概念来理解国家治理体系与治理能力的现代性表征，可将常规治理视为一种全面的和系统化的治理形态，它要求治理体系全方位、全过程的有效执行。一方面，就全方位的治理领域而言，科层体系全面履行规定职责，要求组织及其成员负责任地履行每一项日常职责并达成治理目标，而不是在集中完成重大任务时搁置甚至忽略其他职责；另一方面，就治理全过程的连续性而言，理性科层制实施日常的依规而治，而不是在日常治理中疏于应对，等到上级压力增强或治理问题积弊深重时再图毕其功于一役。

二、数字技术重塑科层治理的分析路径

数字技术能否“使中国科层制更像韦伯式科层制”？这是学界讨论技术变革如何影响科层制发展的重要议题。本文也是在技术与制度相互建构的视角下探讨数字技术为基层治理常规化所提供的可能性。

（一）数字技术影响科层治理的基本逻辑

就新兴数字技术应用于科层治理而言，简·芳汀在怀疑技术决定论的同时，也批评社会建构论未能深入分析结构变化和行动策略的细节，她从制度主义视角提出技术执行理论，用以解释信息技术对结构和制度变迁的影响机制，认为技术既是制度变化的赋能者和催化剂，同时对技术的使用也受到制度和组织安排的严重制约。因而，数字技术引发的制度调适尚未改变科层结构的核心要素，科层结构及其所产生的治理效能仍然是支撑现代社会有效运转的根基。

关于数字技术推动科层治理变革的中国经验，大量实证研究在关注数字技术所携带的制度变革能力的同时，也观察到制度调试作用比技术调试作用更直接影响治理结构，技术本身也难以打破既有的科层制结构。而数字技术与科层体制相互建构的诸种复杂机制则已成为学界关注的焦点。如沈费伟从制度主义视角强调制度支持在技术治理中的作用，提出应重视技术与制度的动态平衡和共生发展。吴晓林在技术执行理论视角下提出技术赋能科层、科层规制技术的双向互动性。张廷君等整合技术驱动和制度驱动的不同理论取向，提出技术-制度双向调试框架，认为技术与制度持续的双向调试推动了制度重塑。王磊等提出结构采纳技术和技术重塑结构的循环过程推动着结构与技术的互动与适配。陈那波等在技术赋能与科层约束两类论争的基础上，讨论多样性的技术和多层级的政府之间存在的张力，认为科层逻辑在技术治理过程中依然显著。

现有关于数字技术变革科层制的研究常常把政府科层体系视为发展成熟的韦伯式科层制，聚焦于数字技术如何克服理性科层制的僵化弊病，关注数字化转型如何突破碎片化的条块治理藩篱，以及如何塑造政民良性互动，从而优化科层制治理逻辑。这些研究都有其重要意义。但是，中国基层治理实践还面临着理性化不足和专业化不充分的科层困境，科层理性不足的困境在治理过程中即表现为科层体系的常规化能力不足。本文关注中国独特的科层体系和治理常规化不足的问题，因而研究的重心不在于运用数字技术平衡理性科层制的固有弊病，也不是为了揭示技术理性的囚笼所带来的消极影响，而是分析新技术的使用如何促进科层体系的常规化运转，探寻技术促进科层理性和治理长效化的可能路径。

本文在技术执行的理论视角之下，从治理常规化的三个维度出发，对上海M镇智能码管理系统的作用机制进行经验分析。正是科层体系的自身需求与积极推动促使智能化管理系统得以建立，并通过技术规范、技术设定和技术整合等三种机制，分别在规则化、标准化和系统化维度上推动基层治理的常规化发展，其内在逻辑如图1所示。

（二）个案概况：效能需求催生智能码管理系统

上海M镇是城乡结合镇，城市化率85%以上，农村地区本地户籍人口与外来租住人口比例接近1：6，大量村民自建房长期出租供外来人口居住。农村环境卫生状况差，庭院安全隐患多，虽经整治却反复回潮，治理难度大。为应对治理难题和提升治理效能，M镇从自身实际出发，自主开发建设了智能码管理系统。其数字化转型过程可区分为三个主要阶段：

1.垃圾分类的“人海战术”阶段。2019年上海市加快落实生活垃圾管理新政，雷厉风行推动生活垃圾分类管理，不仅要求居民分类投放，而且厨余湿垃圾必须“破袋”投放。能否有效规训城乡居民严格执行标准，改变投放习惯，就成为决定新政成败的关键。为了督促和加强实施力度，上海市通过发布“生活垃圾分类测评排行榜”，实施“生活垃圾分类示范区、达标（示范）街镇（乡、工业区）综合考评”等办法给各级政府和基层管理者增压。M镇在工作开展之初，跟大多数街镇做法相似，依赖社区干部、保洁员和志愿者定点蹲守垃圾投放点监督居民正确投放。这种“看死盯牢”的办法需要投入巨大人力物力，在城市社区还可能行得通，因为其志愿者配备更充足，并有物业公司和摄像头提供助力。但农村地区居住分散，垃圾桶归各户独立使用，依靠人工监督，成本既高，又难以保证效果。到2019年底，M镇垃圾分类工作未能通过上海市第二批生活垃圾分类示范街镇创建考评。

2.数字化治理的垃圾分类“一码专用”阶段。为了弥补“人海战术”在农村地区的先天不足，M镇与联通公司合作，针对农村居民垃圾投放监督难题，于2020年初引入数字扫码系统，不加大人力投入，不安装摄像头，通过一个“二维码”激活垃圾治理流程。具体做法是，街道统一为每家农户印制带有二维码的门号牌，安装在庭院大门外。垃圾清运人员进行日常清运时，负责对每户扫码，并将垃圾投放信息上传系统。如有投放不合格，系统自动将信息推送至村委会相关责任人，由其上门督促整改。镇政府和相关部门负责人均需扫码进入系统，掌握垃圾分类运行状况。“二维码”串联起从源头分类到收集和监管的全流程，通过及时采集每户数据实施精准监督，较为有效地解决了农村垃圾分类管理难题。系统运行数月后，又将全镇城区沿街商户纳进来，同样取得显著成效，最终使M镇通过了上海市2020年生活垃圾分类示范街镇考评。

3.数字化治理向基层城市管理扩展的“一码通用”阶段。由于智能码系统的简洁高效与可靠性，在区领导支持下，该镇根据市区两级政府相关工作要求和本镇工作实际，逐步将垃圾分类“一码专用”系统向城市管理领域的“一码通用”拓展。至2021年底，智能码应用场景已囊括市容管理、安全管理、农村自建房管理、督察督办和营商服务五大领域，形成5个大项（其中包括18个小项，51个子项）和1个商户ABC分级管理专项，从而建立起多领域覆盖的一码通用智能化管理系统。不论该智能化系统如何扩展，它的起点始终是一个二维码，管理流程从各相关工作人员手动扫码提交信息开始，各农户、各商铺或相关管理单元的数据链从扫码到分析，从处理到评价，确保实现全流程闭环处置，并对扫码人员和处置人员的工作轨迹和过程实施全程监督。

三、基层治理常规化的数字赋能机制

简·芳汀的技术执行理论区分了客观技术和被执行的技术，客观技术是指数字技术本身及相关物质构件，被执行的技术则指用户对技术的理解与使用。技术执行理论认为技术的物质构件仅代表一种潜在能力，只有实际使用时才发挥作用，而技术使用体现行动者的主观性。在M镇智能管理系统的设计和使用中，同样观察到科层体系对于技术使用的不同态度：一方面基层管理者希望通过使用数字技术加强信息能力和执行能力，另一方面，也希望将技术使用限制在保障专业化和科层自主性的范围以内。

（一）技术规范推动基层治理规则化

M镇智能码系统通过便捷的信息采集与高效的信息传递，帮助基层部门及工作人员在日常管理中及时和持续发现问题，以一套精细化的规则体系协调闭环处置流程，并以明确和权威的考核机制保障执行效率。智能码系统所赖以运转的数字技术规制，为基层治理的规则确立和规则强化提供了动力机制。

首先，数字系统催生精细化治理规则。如果说“一码通用”智能化管理系统的硬件是一套操作简便的技术系统，那么它的软件就是规范治理全流程的复杂细密的一整套规则系统。这套系统为各个管理子项分别设定了精细的操作规范和执行标准，形成应用场景运行规程、系统角色权限清单，及针对系统绩效评估的考核细则共3个规范性文本。其中，“角色权限清单”以表格形式，清晰呈现25种角色及部门在51个管理子项中各自承担的职责与权限，如镇网格监督员承担市容管理大项中“门责自治”“非机动车管理”“店招店牌”“重点点位监督”4个小项全部子项目的扫码责任。而农村自建房大项中的各小项及子项目由第三方巡查队员和各村外来人口管理队员负责扫码。城管街面巡查员、村居各类角色人员、安监专职巡查、消防专职民警、市场所、垃圾收运、城运办、五违办、共享单车公司等条线部门和第三方公司各有其扫码或处置之职。此外，镇分管领导、纳入系统的职能单位负责人和督察专员负责对全部管理子项进行扫码监察。场景应用的运行规程也以表格形式呈现，每个管理小项单独制成一表，该管理小项所涉及的角色人员、扫码频次、处置时限、处置方式（包括派单、一级正常处置、二级督查处置三类）和具体工作流程一一详列。管理事项指挥手册则综合应用场景运行规程和系统角色权限清单，使之成为一整套精细的规则体系。

复杂的规则系统并非仅仅来源于数字技术，但将智能码系统引入治理过程，技术自身运行和基层政府治理任务共同提出了更复杂精细的规则需求。基层治理中的规则化不足，一方面表现为规则阙如，另一方面是将规则束之高阁。本案例中，数字技术促进了规则内容的完整和精细化；而技术系统关于扫码频次、处置闭环的监控则提升了规则运行的常规化。正是设计和建设智能管理系统的需要，推动了基层政府制定更详尽清晰的规则体系，并通过技术系统的强制性运行来保障这些规则付诸实践。

其次，数字技术有助于巩固治理规则。M镇智能码管理系统是在上级目标的强大压力和治理效用不足的情况下应急而生的，它的产生过程和有效运转表明，数字技术具备赋能科层体系以克服资源困境的潜力。一方面，数字化治理以精准投入取代人海战术，帮助基层政府打赢垃圾分类攻坚战；另一方面，数字技术所要求的规则化和流程化操作体现着代码技术的规制能力，有助于固化治理规则和增强治理常规性。

M镇智能码系统向农村自建房管理领域的扩展，也是一个从人海战术转向精准投入的过程。由于农村庭院电瓶车火灾事故，该镇在安全治理的强大压力下开展了农村自建房消防安全隐患专项整治，在镇村两级成立推进农村自建房消防隐患整治工作领导小组和推进组，集中配置资源，按规定在5个月内完成出租户清退、未见证建筑、非机动车智能充电站点等消防安全隐患的整治。完成这次专项整治目标后，镇党委镇政府决定拓宽“一码通用”智能化系统平台，开发“农村自建房常态长效综合管理”专项应用模块，涵盖“有证出租房屋、无证未拆保留房屋和辅助用房”中涉及的人、事、点（户）等管理内容。之所以在专项整治完成后将这一问题纳入数字化日常管理范畴，正是因为管理者认为，仅仅依靠一次或几次突击整治无法长远解决这一问题，要从根本上防止此类易发安全问题的反复回潮，需要找到可持续的常规化治理方式。农村自建房安全管理案例表明，基层政府将集中突击视为快速缓解治理压力的有效工具，而保持治理连续性和长效化的希望则更多寄托于数字技术所支持的智能化管理。智能化系统明确扫码人员、扫码频次、处置人员、处置时限、处置方式、结案闭环和复核督查的具体规则，其有效运转有助于将相关领域的治理规则稳固下来。

再次，智能考核强化规则权威性。只有得到遵守的规则才具有规则化能力，规则化意味着规则能够在人们的行为中形成惯例化、模式化和约束性。唐斯在讨论正式规则对于协调复杂行为的重要功能时强调，官僚组织职能的实质内容越是重复的或常规的，官僚组织就越可能在详尽、广泛的规则下运作；相反，一个官僚组织在执行其职能时越是面临不可预测的和变化多端的环境，它就越不可能被这种规则所支配。而考核是保障规则系统落到实处的有力保障。智能化管理系统所记录和分析的大量数据可用于监管和考核，并以信息公开及自动生成分级考核报表的方式提供精准的考核依据。绩效数据以系统自动生成报表的形式予以清晰呈现，镇、部门、居村三级考核报表共24张，其中“人员”管理类报表13张，“事件”管理类报表11张。此外还以工作月报的形式对每月绩效进行公示，为相关负责人研判和部门考核提供明确依据。在系统应用初期，由于相关数据查询系统未完成研发、且考核的权威性也未确立，相关部门在实际操作和数据分析的应用上流于形式，为扫码而扫码，难以达到提升城市管理绩效的工作目标。为了保障系统规则落到实处，镇政府进而制定“智能化管理考核办法”并使系统生成的绩效数据凌驾于整体面，成为各部门考核依据。值得一提的是，M镇智能化考核的重点是日常化治理效能，而非仅仅关注急难险重事务的干部担当和危机处理能力，这类日常行政的基础性工作对于提升治理常规化水平至关重要。

（二）技术设定促进基层治理标准化

对于标准的制定，特别是标准的实施与巩固，数字技术比传统技术具备更强塑造能力。如芳汀所言，“在计算机程序和操作系统内部，设计者通过提供菜单和选项来迫使用户执行设定的决策路线，继而限制或预处理用户的选择或选项，由此使得工作的过程变得标准化。”

首先，技术设定强化科层体系非人格化色彩。M镇智能码管理系统为各类业务处置制定了专业化和标准化的清晰规范，并根据系统记录的执行过程分析数据和自动执行操作，从而强化了执行的标准刚性。举例而言，针对安全管理（消防安全）、市容管理（跨门经营、门前杂物、区内保洁、非机动车乱停放）事务，系统设定了商户ABC分级管理标准，即根据发生问题的次数，确定升高或降低管控等级。A类属于强化管控级别，从触发升级为A类管控后连续七个自然日内，安全类事务要求每日一次上门巡检，街面管理类事务要求每日两次巡查。B类属中等管控级别，连续七日内巡检次数相对A级减半。C类为一般管控，按照系统日常管理要求操作。一旦达到规定标准，系统即触发自动升级，如安全管理类项目，发现一次问题即触发自动升级到A类管控；市容管理类项目，同一管理子项七日内累计发生五次即触发自动升级到A类管控。为确保管理效果，在规则制定上遵循升级容易降级难的原则，下调管控等级需要连续七天巡查无问题。而且，如果在降级过程中又触发升级规则，消防安全类事务自动升级管控，街面管理类事务重新计算管控周期。

这是一套繁琐而又清晰的执行标准，相关规则细致入微列在表格中提供给商户和基层执行人员，使双方都清楚明白具体操作标准。这套分级管理标准还关注到市容管理和安全管理事务的易发性和反复性特点，除了日常扫码发现和处置流程之外，针对反复发作、屡整不改的现象，还通过加大执法力度予以扼制。提升强度的执行方式也依据明确标准进行。该智能化系统的信息记录、自动计算和自动触发调级等技术设计，在更大程度上减少了商户和执法人员讨价还价的余地。技术设定减弱了人格化因素的影响，限制了执法人员自由裁量的范围，更为有力地保障了管理运行的标准化操作。

其次，技术执行偏好专业化和执行标准化。如芳汀技术执行理论所强调的，技术赋能改变科层运转，但同时技术用户对技术的理解与执行直接影响技术实际发挥作用的范围与方式。M镇智能管理系统的使用一直面临一个争论：是坚持最大程度的专业化？还是进而向公众开放？

系统设计初衷是从管理者的角度，用二维码串联管理事项的全流程，形成主动管控和可持续的日常管理。它通过规则来固定扫码人员的角色与职责，并通过权威性考核固定执行效果。在全部管理项目中，除市容管理模块中有两位商户代表参与“非自动车乱停放”子项目的扫码和“门责自治”“店招店牌”小项的处置以外，其余扫码和处置人员全部来自科层体系内部各类执行人员。用智能码系统相关负责人的话来说，“码是管人管责任用的”。也就是说，该系统是设计用来管理的，不是用来参与的，技术只能服务于设计者和使用者的意志。M镇管理者主张日常管理工作要依靠专业人员，比如电线老化这类问题，只能让专业人员去检测。一些参与型“E家园”治理项目的失败也促使该镇技术执行者坚信专业化的重要性，不仅反对学者关于扩展公众参与的建议，也不支持上级领导提出向公众开放的意见。技术执行者不仅反对将智能码系统拓宽到公众参与领域，而且反对将之扩展成为一种综合指挥系统。他们认为，智能码系统应该针对易反复的“牛皮癣”事务，适合应对简单易发事务，不适合用于解决公安、工程监督等问题，其治理功能必须有所限定，其管理目标应局限于保障镇层面常规事务治理。

可见，以专业化程度为衡量标尺，M镇智能码系统基本排除了向公众开放的治理事务，也不打算纳入更特殊的公安、工程监督等事务，而是将其限定在较为一般性的专业性事务领域。这类事务是科层体系日常面对的、较为分散且反复发生的、既非公众性也非特殊性的管理领域。此类事务因其广泛分布和持续发生，特别需要保持科层人员的责任心以保障执行的连续性。智能化管理系统恰恰提供了由技术所规定的强制性流程，有助于提升科层体系对这类常规事务的专业化把控能力和标准化操作水平。

（三）技术整合提升基层治理系统化

常规化治理是一种基于结构整合、功能协调的理性科层制所支撑的连续性治理形态。它表现为系统化的全面治理，而非偶然性和孤立性的局部应对。数字技术引入基层治理，为日常性和全面性地及时发现问题和有效解决问题提供了便利条件，有助于促进科层组织在结构上的整合性和功能上的全面覆盖性。

首先，数字技术促进科层结构的系统性整合。该智能码系统通过信息传递和数据分析整合科层体系，系统运行没有额外增加一人，它向科层体系注入信息流，却不改变现有人员和组织结构。其一，从机制融合来看，系统通过数据之网融合“城市管理乱点趋零化”“居村联勤联动”“门责自治”“路长制”等现有工作机制。其二，从人员整合来看，将各职能部门专职人员、镇网格监督员、城管街面巡查人员、物业公司、路长制相关人员、村居联动站人员、街面商户、志愿者等21类人员角色整合成以专职人员为主的综合管理队伍。其三，从权力结构来看，该智能系统遵循“不替代、不越位”原则处理它与职能部门的关系，它的权力主要在于制定一个由技术牵制的工作流程，发布一份由数据分析产生的绩效报表，具体工作和具体考核则由职能部门完成。该系统及其运行机构不参与具体治理工作，不扩张权限，其数字监控权将科层力量整合为一个系统性主体，同时尽量不额外增加组织和成员负担。因而，由基层自主创新的数字系统或许提供了缓解指尖形式主义的一种可能性。

其次，智能码系统为常规治理全覆盖提供技术动力。非常规治理的日常工作往往由一个个治理难点所牵引，无暇顾及日常事务的全面统合治理。智能码系统有助于减弱头痛医头的局部性治理缺陷，因为数字技术所蕴涵的信息能力，以及系统运行的强制能力有助于修补日常治理的断裂链条。一方面，信息能力提供了治理领域全面覆盖的可能性。智能化管理系统涵盖市容管理等多个领域事务，各个细小事项几无遗漏地统揽于治理结构之中。如果技术使用者认为有必要，其覆盖面仍可继续扩展。事实上，该系统建设两年多以来，一直处于扩张之中，一些尚未进入系统的职能部门甚至主动要求将相关事项纳入系统管理。M镇下阶段计划将该系统进一步拓展至共享单车管理、居民小区地下空间管理、群租群居长效管理和土地管理等多个领域。另一方面，系统固有的强制性能力给组织及其成员带来的紧迫压力，促进了治理流程的畅通和闭环化，从而保障治理在过程维度上的全流程覆盖。该系统在运行过程中遵循扫码、派单、正常处置、督办处置、结案闭环的全流程管理，并提供考核硬指标数据，这种追求工作流程全要素智能化的技术设计，有助于保障治理任务贯彻始终。

四、总结与讨论

科层体系的常规化治理能力对于我国基层治理现代化建设具有重要战略意义。本文从规则化、标准化和系统化三个层面分析科层治理常规化的数字赋能路径，从M镇数字化治理创新实践来看，作为新型治理手段的数字技术嵌入政府科层体系，通过其技术规范、技术设定和技术整合路径，在一定范围内弥补科层体系不足并提升其常规化治理能力，对解决基层治理的复杂难题和保持治理效能的稳定性具有积极功能。

在技术与制度的复杂互动中，如何理解数字技术的变革作用？从M镇个案来看，数字技术在不改变既有科层结构的情况下，通过技术规范路径、技术设定路径和技术整合路径重塑治理结构与治理流程，增强治理过程的连续性和治理绩效的稳定性，有助于提升基层常规化治理能力。数字技术改变的是科层体系的常规化运转功能，使其发现能力、信息能力、流程控制能力、监督能力和执行能力得以增强。如芳汀所指出的：“因特网在官僚体系中的使用可能导致更大的合理化、标准化以及规则系统的使用。规则可能看不见，大多数规则却可隐藏在软件和硬件里。规则不仅可以保留，而且其权力还可以增长。技术可能被用来促进合作、加强传播并扩大信息共享；同样，它也有可能通过设计被强行用来促进控制及人们对规则的遵守。但无论出现上述哪种情况，官僚机构都不会降低其重要性。”由于技术执行的作用，数字技术对科层制的影响并非一种简单的因果机制，而是受制于技术使用者的主观意愿。一方面，数字技术进入制度体系，是科层组织及其人员应对管理难题的主动选择；另一方面，执行者对技术的感知、理解、设计和使用决定技术发挥作用的范围，也影响技术变革制度的深度和发展取向。在M镇个案中，执行者表现出通过技术手段清除常规化管理障碍的强烈愿望，对于技术的这种理解方式使其偏重于增强组织成员的专业执行能力，并追求组织自身标准化和理性化发展，数字技术正是通过科层体系自身的推动促进治理常规化。

关于数字技术是否促进参与的问题，本研究个案也呈现出技术执行理论所强调的，组织及其人员对于技术的理解和使用最终决定技术所能发挥的变革作用。就基层治理而言，以科层专业性和公众参与性的相互关系为标准，各种治理事务可区分为三种类型：第一类是参与需求较强的治理事务，如居民小区事务、旧城改造更新等；第二类是专业性要求极高的特殊类事务，如公安、交通等，不是说这类事务不需要公众参与，而是它更依赖国家强制力；第三类是专业性较强的一般性事务，包括类型多样的公共服务、政府监管等，这类事务对于公众参与具有排斥性，是否容许一定程度的参与，取决于制度和执行的环境。M镇智能码管理系统所含事务主要属于第三类即一般性专业事务，执行者对公众参与抱有明确的怀疑和排斥态度。专业性为科层行动确立了合理标准，是理性科层制常规化治理能力的重要来源，数字技术恰恰契合了这一需求。在这个意义上，参与性问题或许属于另外一套技术系统的治理目标。

数字化治理仍处于变革过程之中，技术与制度的相互塑造还有待进一步展开。就本研究而言，M镇智能码管理系统是一种开放性设计，基层政府根据实际需求不断将更多治理事务纳入其中，该系统未来将发展到怎样的规模？不同类型事务的治理效果会否有所差异？产生于基层治理实践的这一技术创新能否与自上而下的城市“一网统管”相整合？整合之后会发生什么改变？目前该系统所推动的常规化变革能否保持长久？该系统的深入推行又将遭遇什么样的挑战？这些问题都需要进一步跟踪研究和更深入的理论探讨。

内容来源 / 《学海》，2022年第3期

今日编辑 / 范姝含

责任编辑 / 戴晟昱

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