原文刊发：《中国行政管理》网络首发,2022-4-1.https://t.cnki.net/kcms/detail?v=hkgmXNJ-y-cpCuRFNGExMcuP941_h_ZbSG58wWoQ00PNf6jtuVv4zMAb1kncbiO9S3csWLMdwLLowByu9Vc8t5TcDGH13F--BmHUvioR514-GYH_5abs5w==&uniplatform=NZKPT.
作者：谢炜，华东师范大学公共管理学院副教授
［摘 要］ “项目制”是对口支援政策有效落实的基本载体。我国对口支援“项目制”的运作以援受双方存在经济实力、技术水平、行政层级等方面的梯度位差为前提，通过将组织要素、项目要素和行动者要素等进行梯度适配，实现治理增益的目标。其中，组织要素蕴含“小组制”和“科层制”之间的周期性适配、相关性适配、控制性适配和嵌入性适配，项目要素反映受援地“所需”和支援地“所能”之间的领域性适配、目标群体适配、流程性适配和造点性适配，行动者要素则体现“挂职者”与“任职者”之间的结构性适配、延续性适配和交换性适配等关联。
［关键词］ 对口支援；“项目制”；梯度适配
一、问题的提出：对口支援“项目制”的三重向度
作为萌发于20世纪50年代的制度安排，对口支援既是推进区域协调发展的重要举措，也是解决经济问题和社会问题的权威性政策工具。对口支援包含援助和合作两层涵义，［1］“完善运作机制”被认为是这一制度性安排的重要基础。［2］对口支援在初期往往采用行政动员的方式，后期则体现国家援助、经济合作、社会责任和区域协调四类驱动因素，［3］实现从单一政治义务到复合价值理性的转变。［4］在中央统一部署下，对口支援具有分散风险、分摊成本、汇集资源、形成合力等功能，促进了规模治理负荷向规模治理效应的转化，［5］呈现发达区域带动欠发达区域发展的“扶弱向度”。
“项目制”是对口支援政策有效落实的基本载体。习近平总书记曾指出，“坚持从受援地区实际出发，因地制宜，有的放矢，使对口支援项目、内容更贴近当地需求”。在既有文献中，“项目制”作为规模资源再分配机制，通常指向政府运作的特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置，［6］并成为上级部门“调动基层政府常用的手段”。［7］作为新双轨制的增量部分，［8］项目制旨在依托国家财政专项转移支付等手段，突破以单位制为代表的原有科层体制束缚，［9］形成项目制运行过程中的府际互动。［10］作为治理工具，项目制的直接目的是“硬化”预算约束，［11］规避财政资源配置的随机行为，［12］深层目的是实现由总体支配到机制建构的现代化转换。［13］“项目制”隐含纵向控制和横向竞争两层制度精神，［14］在原有行政体制之外形成了一种“项目权力”。项目化运作不仅提供了从上至下的控制渠道，同时增生了由下至上的反控手段，［15］呈现在动态竞争和控制中的“择强向度”。
梯度（Gradient）即事物依照一定的次序分出层次，［16］在空间内形成不均匀分布的状况。［17］支援地和受援地之间的梯度位差，［18］是对口支援政策工具得以实施的前置条件。梯度概念由德国经济学家杜能正式提出，认为农业集约化程度在中心城市最高，围绕中心城市向周边农牧区逐渐下降，进而形成梯度分布。［19］经过五十余年的演化，梯度被广泛用于阐释区域发展现象，［20］并为发展政策提供理论指导。［21］当国家或地区的经济技术发展水平不均衡时，客观上已形成一种梯度位差。有梯度位差就有空间推移，综合实力强的高梯度地区会依据条件的成熟状况，将先进技术和生产能力向欠发达的低梯度地区推进，［22］逐步缩小区域差距。对口支援作为基于财政平衡视角下的政策性行为，［23］由经济发达地区对上级指定的欠发达地区给予人、财、物等方面的支持与帮扶——依托产业项目促进持续增收，稳步缩小收入差距；［24］依托公共服务项目改善民生福祉，［25］构筑社会保障长效机制，呈现通过区域合作实现共同富裕的“均衡向度”。
综上而言，既有研究立足制度安排、技术治理和共同富裕等视角，分别析出了对口支援“项目制”运作的“扶弱向度”、“择强向度”和“均衡向度”，为本文理解对口支援实践中的府际互动、控制策略及核心要旨等提供了重要的学理基础。然而单一取向的研究可能产生的过度化、模式化应用容易抹煞“其自身丰富性和多元化的特征”，［26］既有成果并未阐释在看似相悖的“扶弱、择强、均衡”三重向度之下，我国对口支援的制度安排如何基于“项目制”的运作，实现治理增益的目标。由此，本文试图探讨的问题是：在强与弱的梯度位差下，在“扶弱”与“择强”的梯度意蕴中，对口支援“项目制”何以成功运作？支援地和受援方如何在“项目制”运作中实现共同富裕的均衡要求？本文将结合2016-2019年S省P市对口支援C省A市K县的个案进行阐释。实证内容来源于2019年2月-6月、2020年9月-12月及2021年4月-10月所进行的参与式观察及针对援受双方挂职干部的深度访谈资料。
二、S省P市对口支援C省A市K县：案例的呈现
作为西部多民族聚居的省份，C省长久以来深受贫困问题之扰。2012年国务院确定由6个省（市）的8个城市分别对口支援C省8个市（州），并要求支援方资金安排原则上每年不低于3000万元。位于东部沿海的S省由国务院指定对口支援C省A市，第一批次为期三年的协作自2013年正式展开。
2016年7月，S省启动第二批对口支援。针对扶贫协作C省A市的国家指定任务，S省合作交流工作领导小组沿用第一批次对口支援模式，从P市、B市和T市政府部门按照“自愿报名，组织选拔”的方式确定了S省援C省A市干部联络组（以下简称干部联络组）的10位成员。初期，干部联络组延续“4+6”①的方式，挂职市级层面的4位干部中，联络组组长出任A市市委常委、副市长，联络组秘书长挂职A市扶贫办副主任，另2名干部挂职市级职能部门。干部联络组下设三个联络小组，统筹9个县的对口支援工作。每个联络小组由一名副处级干部和一名副科级干部组成，每个联络小组负责帮扶3个县。K联络小组两位成员均来自S省P市的政府部门，联络小组组长挂职K县县委常委、副书记，另一位科级干部挂职K县扶贫办副主任。联络小组同时协调K、L、M三县的资源分配和扶贫协作，其中K县为国家级贫困县，L、M两县为省级贫困县。（①“ 4+6”的方式为：4 名干部挂职 A 市，6 名干部组成联络小组挂职A 市所辖县域。）
（一）项目督办：“新挂需理旧账”
2016年7月K联络小组就位后，随即收到A市督察局发来的督办函，告知2013-2015年K县第一批对口支援16个项目中有3个项目未如期完成，责令紧急催办。第一批对口支援项目主要集中于民生及新农村建设领域，3个未完工的项目包括学校操场建设不达标、文化广场建设滞后、村级道路修建长度名不符实等。K联络小组“新挂需理旧账”，开启了以“项目制”为载体推进对口支援工作的模式。
除了催办延期的项目，K联络小组履新后的主要任务为：其一，跟进前任联络小组确立的本年度6个项目②，2016年K县900万对口支援资金中，295万用于学校建设，405万用于修建敬老院和村文化广场，200万用于产业发展；其二，筛选和确定2017年度将要立项的全部项目。K联络小组依据第一批次对口支援的做法，明确了项目安排的基本原则：1.落实支援方S省“教育为先，人才为要，民生为本，产业为重”的项目导向；2.项目资金用于县域一般不超过10%，大部分下沉乡镇村级；3.项目资金分散使用，单个项目资金尽量不超过200万元；4.重视项目实绩，致力于打造“一个示范园区、一批示范项目和一片示范区域”。（② S 省对口支援C 省的项目要求提前一年完成申报。）
（二）项目调适：受援地的诉求与支援地的回应
就在K联络小组拟执行项目方向时，C省A市向S省表达了关于人事安排和项目安排的看法：“小组制”方面，S省派出的三个联络小组虽对口帮扶9个县，但事实上因仅驻点其中3个县，导致资金和资源大幅度倾斜驻点地，如K县对口支援财政资金持续大于L县与M县之和③，而财政资金之外由S省P市、B市和T市提供的社会帮扶资金，更是“钱随人投”，驻点3县可各达千万，其他县却一筹莫展，故建议支援地的干部挂职应直接配备至每个县。“项目制”方面，第一批对口支援项目集中于教育医疗等民生领域，虽旨在提升公众福祉，但国家精准扶贫关注的重点是“一达标，两不愁，三保障”，首要靶向贫困户家庭年人均可支配收入是否达标，而民生事业与贫困人口直接增收的利益联结机制并不凸显，且通常属于“一次性投入”，缺乏资金追加，故建议对口支援的立项重点应转向产业发展。（③ 以2013 年为例，K 县获得S 省对口支援财政资金600 万元，L 县250 万元，M 县270 万元。）
S省对C省A市的建议进行了回应。在人事安排上，2016年底S省增派6名科级干部，分别在联络小组未驻点的6个县挂职扶贫办副主任。随后，国家层面要求每个贫困县至少保证一名支援地派出的处级干部参与对口帮扶，S省再次增派6人挂职6县，出任县委常委、副县长一职。在项目安排上，基于国家层面东西部扶贫协作考核正式启动，且产业项目带动人口脱贫更具可持续性，S省将对口支援“教育为先”的导向调整成“产业为先”，要求一般情况下产业类项目在年度资金分配总额和项目数额的比例上均达50%以上。此外，针对第一批对口支援项目延期比例较高的问题，S省明确了“当年立项，当年开工，当年完工，当年见效”的运行规则。
（三）项目甄选：评价链形成与存疑义项目
运行规则确立后，K联络小组依据国家层面“项目紧密围绕脱贫”、S省层面“项目下沉乡镇村级”、A市层面“项目带动脱贫增收”、干部联络组层面“项目形成连片示范效应”的复合性要求，进行了2017年度项目甄选。K联络小组对初选入围的贫困村进行了走访，首要判断的是“是否属于县域交通主路一小时可达范围”这个先决条件：对受援地而言，交通的要求主要源于K县地处高原，能够发展的产业大多为种植养殖类，产品保鲜与冷链物流的有效衔接尤为重要；对支援地来说，每年S省和市区级层面会分别组织党政代表团赴A市考察，如果距离主路过远，基本无法获得被实地考察的机会。符合交通条件后，联络小组判断的标尺为乡镇党政负责人“是否具有产业发展思路和能力”。在交通要素和干部要素作为排他性标准之后，联络小组进入村级研判的原则为“贫困村是否具有产业发展的自然禀赋、产供销环节是否清晰、是否能让贫困人口直接受益”等，由此“县域（交通）—乡镇（干部）—村级（受益）”的甄选链基本形成。
实地走访后，K联络小组汇同县扶贫办召开项目遴选会，邀请县委办局及行业专家参加评审，并按1：1.2的比例（资金比例而非项目数比例）由支援地联络小组组长和受援地分管副县长合署签字。经过受援地A市扶贫开发工作领导小组确认后，报送支援地S省合作交流工作领导小组终选，并差额选出部分项目。2016年10月，K县报送第一批8个项目至支援地审批，S省合作交流工作领导小组提出疑义——8个项目中虽有5个为产业项目，且资金数额超过50%，但其中4个项目皆位于上风镇，资金使用过于集中。干部联络组和K联络小组做了“计划打造一片对口支援示范区域”的说明后，S省合作交流工作领导小组明确其中1个豪猪养殖项目必须调整至其他乡镇，并要求之后批次的项目资金尽可能分布使用，故K县该年度第二批次的9个产业项目覆盖了8个乡镇的9个贫困村。
（四）项目追加：方向性共识与内容性分歧
2017年，S省省委书记和省长领衔的党政代表团赴C省A市参加扶贫协作联席会议，援受双方在持续强化产业扶贫、深化合作机制等方面形成共识。S省随后为A市追加了1亿元的对口支援年度专项资金，K县作为国家级贫困县，获得了其中的1000万。
S省对于专项资金的项目使用方式和期限给予了较大的自主权。K联络小组和K县政府达成一致，决定放弃“小而散”的做法，集中使用资金打造一个重点项目。不过，在项目的具体内容上，双方却出现了分歧。K县提出两个选项：或在县城建一个游泳馆，或在中雨镇盖一幢游客中心。K联络小组未接受提议，认为虽然S省同意资金集中使用，但项目必须符合扶贫协作的基本要求，建游泳馆和游客中心非产业发展、民生领域及新农村建设的迫切之需。随后，K联络小组和K县政府反复调研和听取意见，最终决定由县卫健委牵头建设医疗康复中心，项目于2017年年底正式开工。2018年，K县政府自行对项目进行了两处变更：一是将实施主体由卫健委变更为民政局；二是将项目名称由“康复中心”改为“康养中心”。变更实施主体主要基于民政部门争取了本系统的部分配套资金，变更项目名称则是希望扩大康复中心功能，将理疗康复与养老产业结合。作为妥协，K联络小组同意实施主体的调整，拒绝了项目名称和项目内容的实质性替换，因为S省在项目流程控制中，严格限制调项，仅许可在重大政策变化、重大自然灾害等不可抗力确已完全丧失实施条件的情况下，由受援地项目责任主体征询干部联络组意见后依原项目申报路径逐级归口审核。经过多次协商，“康养中心”最终复名“康复中心”并顺利建成。
（五）项目示范：从“找到项目”到“找好项目”
2018年S省对口支援C省A市的资金大幅增长，远超年增长8%的比例要求，资金规模的扩充让K联络小组的重点任务从“找到项目”转换为“找好项目”。事实上，2016-2017年K联络小组曾历经多重挑战：头花寥种植项目遭遇天气干旱，70%没有收成；七彩土鸡项目因环境被破坏，产品质量无法保证；小龙虾项目因土地流转的阻力，迟迟不能开工；花椰菜项目因和Y省主产区收成周期重合，大面积滞销；马桑菌项目因仅给贫困户提供菌种和技术，引致其他农户不满与干扰；奶牛场项目因资金所限，乡镇政府和村级组织消极配合。
重重困境之下，联络小组确立了K县产业项目“以销定产、绿色生态、共享发展、社会参与”的立项路径。2018年S省省长领衔的党政代表团赴K县考察之前，K联络小组对过往五年的42个项目进行梳理，特别追踪了18个产业项目的发展现状，力图立足现有基础打造示范性产业。联络小组关注到生态山羊项目的现实瓶颈，该项目在2014年即获对口支援资金的支持，建立了养殖基地；2015年获追加立项，120万元资金用于物种基因认证。然而，生态山羊项目始终未能打开规模市场，更无法形成品牌效应。K联络小组向S省党政代表团汇报了相关问题，随后S省6家企业直接与项目对接，产品的稳定销量得以保障。2018年对口支援资金再度追加，用于为建档立卡贫困户发放种公羊，直接带动2000户贫困家庭及8000人脱贫。在整合对口支援项目的基础上，K县政府亦设立了1亿元专项基金，发展2万余养羊户，年存栏量增至70万只，形成了完整的产业链。
2018年底，国务院针对K县开展专项评估，结果显示各项指标均达贫困县退出条件，K县成为C省首个脱贫的国家扶贫开发工作重点县。2013-2018年，S省累计投入财政帮扶C省A市资金10.28亿元，实施帮扶项目566个，助力K县和其他贫困县实现脱贫摘帽。2019年，在完成脱贫的背景下，S省对口支援K县的年度立项资金增至4486万元。
三、梯度适配：对口支援“项目制”运作的逻辑框架
梯度，是政治生态和行政发展中普遍存在的现象，结对帮扶、联村联户、干部驻点、上挂下挂、先富带动后富等政策工具均展示出复杂、生动的梯度位差治理图景。对口支援包含的梯度位差体现在：其一，从援受双方来看，支援地和受援地既存在经济发展水平的高低梯度差异，也有着地理空间的梯度距离；其二，从行政层级来看，对口帮扶的目标辖区通常会比支援地低若干位阶，如S省按国家要求对口支援的区域具体到Q省G市、H省Y市L区、X省Z区四县等；其三，在央地关系上，如果说横向援受双方体现的是发展先后的“序差”，那么包含决策与执行、考核与被考核关系的中央政府与援受地方政府之间则呈现高低位次的“等差”；其四，就“项目制”运作而言，援受双方既具有落实脱贫攻坚总目标的趋同性，也存在具体目标各自分解的梯度反差。
适配理论（Fit Theory）源于种群生态学模型和情境理论，［27］认为一个系统之所以稳定存在是基于系统内外部各要素之间达成了互相匹配的状态。适配理论以协同学为基础，重点关注诸多子系统之间相互协调的价值，但适配并非简单的集成或合作，［28］更加强调复杂系统中变量与变量之间的关联性、兼容性与互补性。
梯度适配区别于一般意义上对等主体之间的双向协同，关注适配行为发生的前因位差与不对等性；梯度适配也超越了政策执行调适的内涵，还蕴含主体之间“配对”的联结关系，而且这种关系不管是原生或者被制造，通常都具有一定的生命周期。梯度适配即在“非均衡”情境中，通过要素的调适与匹配实现治理增益的系统过程。对口支援“项目制”的运行以援受双方存在经济实力、资源分布、治理水平、行政层级、职务位阶等的强弱位差为客观前提，将组织要素（O）、项目要素（P）和行动者要素（A）进行梯度适配（见图1），折射复合性和动态性的治理特征。
复合性体现为对口支援“项目制”运行突破了“项目”本身这一单维要素，与“组织”和“行动者”共同构成了梯度适配整合框架：1.组织要素指向支援地政府派出的干部联络组与支援地政府本身的科层架构之间的关联，即“小组制”与“科层制”间的适配关系；2.项目要素涉及关于立项、申报、审核、考核、监管、验收、评估和奖罚等一系列理性程序的运转，在受援地“所需”和支援地“所能”之间寻求适配；3.行动者要素确认组织成员除了具有共同的脱贫攻坚任务外，亦存在理念、方式和诉求的差异，该要素着重考察支援地“挂职干部”和受援地“任职干部”之间的适配性。仅有单体的组织要素、项目要素或行动者要素的内部适配均无法达成对口支援目标，只有实现三个要素的复合适配，才能摒弃“有组织的无序”、“事本位的无序”和“有行动的无序”。
动态性表现为“项目制”运行要素之间的适配关系并不总是趋于稳定，包含从初始状态的适配到要素变化过程中的不适配再到调整后的新适配等跃迁过程。如案例所示，以组织要素为例，2016年S省对口支援A市初期延续了前一批次“每个联络小组对接三个县”的做法，但因产生了资源过度集中于联络小组驻点所在县等问题，故调整为每个县均配备一名副处级干部和一名副科级干部，实现了“小组制”和“科层制”的梯度适配。在项目要素中，S省“教育为先”的立项导向也被动态调整为“产业为先”，以满足带动贫困人口脱贫的需求及产业项目比例达标的要求。在行动者要素中，原有从支援地向受援地“单向输出”的干部挂职方式也逐渐向“双向对挂”转化，实现“挂职者”与“任职者”的互动适配。
四、对口支援“项目制”运作的梯度适配表征
相较于传统“项目制”的共性特征，对口支援“项目制”的运作具有一定的特殊性：首先，作为规模资源再分配的机制，“项目制”通常以自上而下的方式对专项资金进行配置，而对口支援“项目制”则是支援地和受援地政府之间专项资金的横向转移；其次，纵向控制和横向竞争是传统“项目制”的基本属性，对口支援“项目制”虽然也体现出竞争和控制要素，但援受双方在顶层设计约束之下的合作关系占据主导；再次，传统“项目制”主要关联与科层制运行之间的张力，但对口支援“项目制”的实施除了涉及受援地政府科层架构外，还加入了支援地政府派出的干部联络组这个具有一定运行年限的“小组制”主体；最后，传统“项目制”中，“发包者”、“打包者”和“抓包者”的角色较为清晰，而对口支援“项目制”中支援地政府虽为出资的“委托方”，却被定位为“协作者”，权责关系的调整使援受双方的互动关系更具弹性适配的空间。
（一）组织要素：“小组制”与“科层制”梯度适配
任务是组织得以存在并发挥作用的前提，［29］援受双方因对口支援任务而产生联结，支援地政府派出的干部联络“小组制”和受援地政府的“科层制”形成新的组织间关系。沃伦·本尼斯把组织间行为看作“一个发生特定互动的组织间领域”，［30］是一系列交易与互惠的持续性社会联系集合。组织不断认识、判断、优化与其他组织间的关系，是现代组织获得所需知识、资源并保持竞争优势的条件和关键。［31］
K县政府作为受援方的“代理人”，主要遵循等级原则的科层框架。组织权力横向方面按职能进行分工，各部门依据责任清单参与对口支援“项目制”流程；纵向方面按职务层层赋权，形成泾渭分明的梯度，上下级之间严格遵守“命令与服从”［32］规则。受援地的“科层制”与支援地的“小组制”之间呈现周期性、相关性、控制性和嵌入性梯度适配特征。
在周期性适配方面，援受双方关系的“长期性”与任务型组织的“临时性”并非悖论，这里所指的“长期性”以“三年一个周期”为基础进行批次叠加，力图克服机会主义的弊病，降低资源投入的不确定性和“项目制”的风险性，并增加主体间的信任与承诺。为了更好完成协作任务，支援地和受援地在各自的科层架构中均衍生了独立的任务型组织，如支援地依次设立了S省合作交流工作领导小组、S省援C省A市干部联络组、3个联络小组等梯度组织，与受援地设立的C省扶贫开发领导小组、A市扶贫开发领导小组、K县东西部扶贫协作工作领导小组等形成对应适配。
在相关性适配方面，援受双方产生了相互作用和相互联系，不管是自主选择还是顶层要求，只要组织间依据经济产业、社会事业、劳务协作、技术转移等领域形成正式或隐性的契约，就有了可持续关联的诱因。案例中，在国家协调区域发展的经济、社会、反贫困相关政策要求下，支援地所在的省级人民政府精准对应受援地所在市级辖区的扶贫协作，支援地S省所辖P市、B市和T市同步降维帮扶受援地A市下辖的9个县，确保支援地具备充分财政实力与综合能力实现“包干到县”。
在控制性适配方面，对口支援总任务分解和落实过程中，需要对各个县的帮扶进展进行协调与约束，避免出现本位主义倾向，确保局部服从全局。控制性适配的功能在于通过不断接收和交换内外部信息，调查和监督对口支援“项目制”是否按原定计划执行，如发生偏差需及时矫治。案例中，K联络小组作为对口支援“小组制”的最微观单元，梯度向下协调了3个县扶贫部门的帮扶工作。即使L、M两县分别增派了副处级和副科级干部到岗挂职，K联络小组在3个县的资源整合、项目追踪、风险管理等方面依然发挥了统筹功能。
在嵌入性适配方面，嵌入性是组织间关系深度发展的表征，意味着在关系网络中援受双方对于共同目标的实现，高度依赖于嵌入的特殊位置，并通过这个位置进行信息传递、认同培育和声誉构建。案例中，在市级层面，S省援C省A市干部联络组组长出任A市常委、副市长，联络组秘书长出任A市扶贫办副主任，内嵌于受援地的科层结构；在县级层面，3名联络小组组长出任县委常委、副书记，分管东西部扶贫协作。组织中关键性岗位的嵌入，使对口支援“项目制”在梯度递进的审核环节中能够集合援受双方的信息信号并形成共识结论。
（二）项目要素：“所需”与“所能”梯度适配
委托—代理关系认为，基于委托方和代理方相宜的目标函数和信息不对称，组织运作的关键在于通过合理的设计，使得代理方的利益与委托方目标保持一致。S省作为委托方，将年度对口支援专项资金直接拨付至C省A市财政局，财政局按照援受双方协商确定的财政拨付渠道和办法，将资金拨付至县财政局，县财政部门再划拨到县扶贫办，由县扶贫办建立财务二级子科目。在“已交支票”的情况下，通过“项目制”所设计的“按需、按规、按质、按效”的遴选要求，可将资金使用于委托方严格框定的产业发展、乡村建设、劳务协作、人才培训和社会事业帮扶等模块领域。依托“项目制”这个合作载体，方能在受援地的“所需”和支援地的“所能”中寻求适配。
1.领域性适配：主导与配套。“项目制”的技术逻辑不仅能协调多元项目主体的一致性行动，更能提高国家治理的科学化和精细化水平，从而提高公共事务运作的标准化、专业性和效率化。［33］S省第一批对口支援C省A市的“项目制”立项原则是“教育为先，人才为要，民生为本，产业为重”，教育项目的地位突出。2013年教育项目占K县对口支援项目总资金的48.83%，2015年教育项目和新农村建设项目聚合了100%的项目总资金。支援地推崇教育类等项目的缘由在于：其一，教育作为民生之基，可以有效阻隔贫困的代际传递；其二，教育是受援地群众普遍关心的现实问题，项目推进阻力较小；其三，教育类等民生项目硬件建设见效周期快，宣传效应佳；其四，教育类项目通常属于一次性投入，后期需要追加资金或产生连带风险的概率较低；其五，教育类项目对挂职干部的专业性和市场敏锐度要求适度趋减。然而，从受援地“所需”的角度看，民生类项目的“输血”特征却强于“造血”功能，与带动贫困户就业、收入增长等要素的直接关联性不够，且无法实现东部地区的产业、技术等梯度转移，可持续效应较弱。随着国家东西部协作考核指标的确立，支援地顺势而为将帮扶导向调整成“产业为先”，将自身的“所能”和受援地的“所需”进行了匹配。2016-2018年，K县产业项目占全部立项数的64%，金额占比为56.98%。K县退出国家级贫困县后，2019年在S省对口支援资金未降反升的情况下，“产业为先”原则再次调整为“产业配套为先”，9个产业项目中8个为配套项目。通过强化配套功能，既体现支援地在乡村振兴阶段承担产业项目协作者的角色，亦能激励受援地自主参与治理，发挥主体角色。
2.目标群体适配：在贫与非贫。基层政府处于压力型体制下端，面临着复杂多样、时间紧迫且强度趋升的专项任务，在有限的注意力配置中，贫困户成为扶贫政策的重点惠及者。对口支援“项目制”同样实施于贫困治理场域内，目标群体甄选的冲突反映的实质就是对扶贫政策这一“稀缺资源”竞争的矛盾。［34］对口支援项目90%运作于乡镇层级以下，且必须立项于贫困村。然而在欠发达地区，部分非贫困村与贫困村之间的差距并不大，却被排除了项目准入资格。如K县贫困村在2015-2018年的数量分别是127、67、15和0，这也意味着大量的村庄刚刚完成脱贫任务，告别了绝对贫困。即使是在贫困村内，非贫困群体中还保持着一定的边缘贫困人员，资金与项目的倾斜容易使非贫群体产生心理落差，造成新的不稳定因素，如联合信访、破坏资源等。K县对口支援“项目制”转向“产业为先”原则后，以带动当地贫困户脱贫增收为第一要务，力图使资金受益面扩大。随着脱贫攻坚的推进，当贫困发生率从22.3%下降至1.95%后，在一个村域内上百万的产业项目无法只对接贫困户，因而将“在贫人员”和“非贫边缘人员”有效吸纳入对口支援项目，成为了“防贫防返贫”的有效策略。
3.流程性适配：合作与独立。对口支援“项目制”具备一整套严密设计的技术系统，通过申报、梳理、评审、合署签字、确认、终选、批复、公示、执行、考核、验收和评估等一系列理性程序运作，有效厘清了援受双方的主体责任：立项申报阶段，主要由受援地乡镇政府进行广泛社会动员；县扶贫办随后进行项目梳理，并邀请职能部门及专家共同参与项目评审，其中支援地派出的副科级干部因挂职县扶贫办副主任，成为具体的立项经办人；评审结果由支援地联络小组组长和受援地分管农业发展、扶贫工作的副县长合署签字后，送达A市扶贫开发工作领导小组进行项目确认；最后由支援地S省合作交流工作领导小组进行项目终选，差额20%的申报资金。从项目流程来看，除两个环节外，其他过程均由支援地和受援地合作参与。两个特殊的环节为：项目终审由支援地独立决策，招投标环节由受援地独立实施。项目终审权是支援地作为资金拨付者的基本权限，通过决策性把关，将问题项目予以纠偏。案例中，2016年K县第一批申报的8个项目中4个皆位于同一个乡镇，不符合项目资金尽可能分布使用的要求，故被责令调整，而招投标权限对于“三年一周期”的联络小组而言是难点也是风险点，对于受援地政府却是自主性和激励性的体现，“小组制”成员不参与项目招投标成为S省对口支援C省A市的底线规则。
4.“造点”性适配：示范与黏合。在传统“项目制”研究中，“造点”被认为是基于地方政府的“反控制”行为而形成的项目运作结果，［35］基层组织出于追求政绩的动机，通过影响项目资源分配来塑造项目“示范点”，［36］造成治理功能式微的后果。然而，对口支援“项目制”中的造点现象更趋近于对援受双方共识性选择的客观描述，即通过资金倾斜、资源注入、人力配备及政策扶持等途径选取或打造特色性帮扶项目进行示范、宣传、推介和推广，从而产生典型引领、上层关注、公众知晓及创新扩散等效应。其中，“造点”的“示范”和“推广”主要指同类帮扶项目中的标杆树立和可复制经验凝练，“宣传”在于扩大对口支援项目品牌声誉，“推介”的直接对象则为援受双方所在省份的党政代表考察团。
对于支援地派出的联络小组来说，项目“造点”的基本要求是“空间可达，实物可察”。为规避信息壁垒，既让援受双方党政代表团更充分了解帮扶成效，也让任务型组织获得更多展示项目成果的机会，联络小组在项目“造点”中通常考虑两个关键因素：空间可达，意味着距离县域主路一小时车程以内，这样可满足示范性项目考察时的基础交通条件；实物可察，指具体物质形态可看可接触，如项目所包含的建筑物、设备、产业园区、器械配置等。对于支援地政府来说，关注的重点在于“因时制宜，为己所用”。如案例中，对于1000万额外追加的对口支援专项资金，K县政府提出建设游泳馆或游客中心的建议，即是在本县规划项目缺乏资金的情况下希望借力对口支援资金进行补充。在康复中心建设过程中，地方政府自行将项目主体和项目名称进行变更，也是对“扩大项目功能”这一信号的释放。整体来看，受援地政府和支援地联络小组对于“项目造点”的诉求原则上趋同，示范性项目对于援受双方接受来自上级党政考察团的检视以及国务院脱贫摘帽的考核均具有正向意义。不过对于联络小组来说，更倾向于打造具有明显对口帮扶特征、资金管理相对专用的示范性项目，受援地政府则更愿意将对口支援项目吸纳入本县既有项目安排，实现“为已所用”。
（三）行动者要素：“挂职者”与“任职者”梯度适配
作为信息的转译者，［37］行动者是在某个行动领域中基于其行为选择而对该领域中的规则构建产生影响和作用的组织或个体。［38］对口支援作为梯度联结东西部省份的政策工具，援受双方的行为选择处于一定的结构和规则体系之中。一方面，这些结构与规则围绕着预先确立的、稳定的“项目制”目标而设立，援受双方行动者的偏好受“小组制”和“科层制”结构的影响与约束，处于不同程度的“组织化”状态。另一方面，组织也可以被看作集合体，［39］“项目制”的具体执行人由干部联络组中的“挂职者”和受援地政府中的“任职者”共同担当，个体行动者就行为选择进行协商，寻求合理适配（见图2）。
资料来源：作者自制。
1.结构性适配：层级组合。挂职是干部交流的途径之一，人才培养通常被认为是干部挂职“制度设计的主要功能”，［40］无论是内挂中的下挂、上挂及平挂，抑或是干部的组织外挂，理论上对个人的培养应是最主要的。［41］然而，对口支援干部挂职明显区别于常规意义的挂职锻炼，实现帮扶资金合理使用、项目周期跟进、绩效及时产出等任务型要求的优先性常常位列“拓宽干部视野”、“提升干部能力”、“助推干部成长”等个体目标之前。干部挂职蕴含了职务和职位等要素，其中职务决定了挂职干部内嵌至受援地科层结构后的职权范围，“以事为中心”的职位决定了挂职干部的分管领域和具体职责。案例中，干部联络组由支援地派出的厅局级副职干部、县处级副职干部和乡科级副职干部共同构成，分别履职A市市级机关、县级部门和基层扶贫办，形成了职务层级与部门层级的梯度适配。服务于县域的联络小组初期由一名挂职县委常委、副书记的组长和一名挂职县扶贫办副主任的成员构成，负责3个县的对口支援项目运作，随后在国务院的要求和受援地政府的诉求之下，S省增派多名挂职干部，确保每个贫困县形成处级干部搭配科级干部的梯度组合，推动了“项目制”的有效运作。
2.延续性适配：前后交接。如果说结构性适配主要在援受双方的行动者之间展开，那么延续性适配则主要指向支援地政府派出的前后批次干部联络组成员针对“项目制”的交接性互动。区别于传统“项目制”依托相对稳定的科层架构进行，对口支援项目的运作主体干部联络组通常三年一批次轮换，体现“新挂需理旧账”和“先挂须留计划”的特点。对口支援项目一般提前一年完成申报，新赴任的挂职干部第一年负责追踪和跟进“上一年度申报、本年度实施”的项目，“先挂须留计划”意味着挂职干部第三年筛选的项目将交付继任的下一批次挂职干部完成。对口支援行动者的延续性适配主要基于：其一，“项目制”本身特征使然。提前一年申报既能保证项目梳理和实地调查的周期，也能为项目正式实施预留充分的社会动员和资源整合空间。其二，项目资金拨付的时限所致。对口支援财政资金的使用有严格限定，每年3月份支援地将年度资金直接拨付至C省A市财政局后，项目必须按时间截点有序推进，如若未提前进行项目申报，帮扶资金使用进度无法达标。其三，项目运作方式的示范性指导。干部联络组成员虽经支援地组织部门严格选拔，但大部分挂职干部此前并未从事过跨域协作或脱贫攻坚工作，第一年执行而非甄选对口支援项目对于履新的挂职干部而言可被视为新岗位的“学习性缓冲”。
3.交换性适配：双向对挂。2017年国务院将“人才支援”纳入东西部协作考核办法，重点考核东部地区“选派优秀干部挂职，开展人才支援和交流”的情况，重点考核西部地区“向东部省市选派挂职干部和专业技术人员交流学习”以及“为到本地挂职交流的东部地区干部和专业技术人才提供必要保障条件”等情况，既往从支援地向受援地“单向输出”的干部挂职方式逐渐向“双向对挂”演化。作为支援地与受援地干部定岗互派交流的方式，“双向对挂”依托信息交换、资源共享、项目对接等途径提升了对口帮扶的实质成效。2017年7月，受援地C省A市对等选派了10名干部赴S省挂职锻炼，其中包括A市所辖多个县的县委副书记、政法委书记、副县长等，挂职岗位包括S省所辖市或区的商委副主任、发改委副主任、街道党工委副书记及交通能源集团副总经理等。“双向对挂”使援受双方在信息对称的前提下增进项目共识，挂职过程中所接收的新理念、新思路和新方法等“软资源”有助于援受双方行动者在“项目制”运作中形成合力。
五、结论与讨论
作为特定政治生态中形塑而成的制度安排，对口支援是助推消除绝对贫困、完成脱贫攻坚任务的有效政策工具，呈现发达区域带动欠发达区域发展的“扶弱向度”、项目动态竞争和控制的“择强向度”以及通过区域合作实现共同富裕的“均衡向度”。这样看似相悖的三重向度如何并行于对口支援实践，并助推东西部协作任务的达成？本文以对口支援“项目制”运行这一微观角度为切入点，将支援地和受援地置于位差空间，通过解析援受双方梯度适配的逻辑表征，探讨在强与弱的梯度位差下，在“扶弱”和“择强”的梯度意蕴中，不同位阶的主体如何实现组织、项目和行动者等要素的互动适配，达成治理增益的均衡目标。梯度适配的逻辑框架在理论和实践中具有如下意义：
第一，该框架将区域协调发展过程中治理主体之间的梯度关系作为政策工具实施的前置条件，拓展了治理情境的解释空间。当国家或地区或群体的经济技术发展存在不平衡、不协调等问题时，客观上已然形成一种梯度层次，如二元分化、收入差距、供给落差等。有梯度就有空间推移，综合实力强的高梯度地区或群体会依据条件成熟状况，适时将先进技术和生产能力向欠发达的低梯度地区或群体推进，从而渐进缩小主体间的距离。结对帮扶、联村联户、干部驻点、上挂下挂、先富带动后富等政策工具均展示出复杂、生动的梯度位差治理图景。
值得说明的是，尽管治理主体间的梯度位差可能被弥合甚至发生对换，但在一定期限内，梯度关系仍具有相对稳固性，可将其视作在相对“静态”的时间节点上实现高梯度要素与低梯度要素之间的适配，如我国东部地区和西部地区的经济发展水平在一定时间范畴内大体稳定，中央政府以此为前提对东西部结对关系进行了指向性安排。尔后，随着国务院扶贫办对“东部有的省市具体实施、具体落实做的少，西部主动沟通、主动争取意识远远不够”等问题的梳理，2016年《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》对原有结对关系进行了动态调整，在完善省际结对关系的同时，实现了对民族自治州和西部贫困程度深的市州全覆盖。
第二，梯度适配逻辑框架提供了理解制度安排转化为治理效能的整体性视角，有助于更加系统、全面地认识顶层约束与地方自主性之间的关系。对口支援中的援受双方并非“偶然性结对”［42］或“单向政治性馈赠”［43］的线性关系，而蕴含了国家层面对于发达地区与欠发达地区进行结对适配的制度设计，并且随着初始状态的适配到要素变化过程中的不适配，中央政府对“那些组织无法控制的约束条件和偶然事件做出了调整”［44］，原有的结对关系实现了动态更新与重新匹配。援受双方亦跨越了“礼尚往来”［45］或“控制性竞争”［46］关系，双方既有完成脱贫攻坚的共同任务，也有理念、方式和诉求的差异，治理目标的实现更加强调复杂系统中主体之间的关联性、兼容性与互补性。
从整体性视角出发，梯度适配逻辑框架涵纳了“组织-项目-行动者”复合要素。组织“在任何一种进行协作的情况下，都将包含几种不同的体系”［47］，对口支援的组织要素指向任务型组织和科层组织之间的周期性适配、相关性适配、控制性适配和嵌入性适配。项目既是落实政策的基本载体，也是实现治理效能的关键保障，项目要素反映高低梯度主体“所能”和“所需”之间的领域性适配、目标群体适配、流程性适配和造点性适配。行动者要素的价值正如斯科特和戴维斯所论证的“社会结构的延续性取决于人们在其中的行动再生现行模式的程度”［48］这一命题，在控制性结构中，行动者容易丧失独立性和灵活性，而在适配性结构中，行动者具有了自主性与能动性。
第三，在实践层面，梯度适配逻辑框架对于指导高低梯度主体互动合作进而规避“梯度失配”的风险具有指导意义。一方面，仅有单一的组织要素、项目要素或行动者要素的内部适配均无法达成治理目标，只有实现三个要素的系统适配，才能摒弃“有组织的无序”、“事本位的无序”和“有行动的无序”。另一方面，在遵循对口支援“项目制”原则性底线的前提下，地方政府会创制弹性空间进行风险分摊和示范打造。
“梯度失配”由哈佛大学学者约翰·凯恩提出的“空间失配”概念引申而来，指主体之间因要素失衡而处于相对封闭的状态，既存在治理资源得不到有效利用，处于闲置或错位的现象，也呈现低梯度主体的需求得不到有效满足，共同发展的目标被侵蚀的后果。案例中，K县被督办的学校操场建设、文化广场建设、村级道路修建等3个项目分别折射出周期性失配、领域性失配和流程性失配之困，而花椰菜项目、马桑菌项目和奶牛场项目则体现了相关性失配、目标群体失配和造点性失配等问题。行动者只有将“梯度失配”矫治为“梯度适配”，治理绩效方能显现。
第四，梯度适配逻辑框架基于本土实践演化而成，试图解答不同位阶主体以何合作，进而何以合作的问题。梯度适配不同于一般意义上对等主体之间进行的双向协同，更加关注适配行为发生的前因位差与不对等性；也有别于政策执行调适的内涵，还蕴含了主体之间相对稳定的“配对”联结关系。虽然文中的个案能够在C省及相邻省份的对口支援实践中获得相似性佐证，但仍需通过更丰富的类型学划分和更充分的论据实现对研究结论的检视与复刻。与此同时，适配性与传统“项目制”研究中控制性之间的张力还有待做进一步的学理探讨，以更好厘清变量的边界属性。
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