澳大利亚应对“高温事件”国家框架丨普华永道

普华永道 ▍2011

澳大利亚应对“高温事件”国家框架

编译：郭慧

在澳大利亚，过去200年间高温事件造成死亡的人数比其他自然灾害都多。如今，不仅在澳大利亚，全球不同地域均遭遇了各种破历史记录的高温肆虐。人口增长、老龄化、城市化进程加快，与气候变化合流增加了人类生存的风险。城市的建筑物、基础设施等如何抵御高温，改善社会中弱势群体的生活境况，这些是应对上述风险的重要策略；同时，应对高温天气也是全球重要的公共卫生问题。

澳大利亚因2004年在昆士兰，以及2009年在澳州东南部发生的高温事件，触发当地政府在10余年前即启动应对高温天气的各项行动。政府和社区组织联络各地一系列的利益相关方，共同制定了应对措施和规划，以管理高温带来的风险。普华永道于2011年针对澳大利亚的案例编写了一份有关应对极端高温，从公共政策视角出发，保护个体安全的国家框架报告《Protecting human health and safety during severe and extreme heat events——A national framework》，本文编译报告的主要内容供您参考。

为什么普华永道选择澳大利亚进行评估与报告呢？

在报告之初，他们提到了关注此议题的3个原因：

1）高温事件的影响是毁灭性且广泛的，并且社会中的一些人群比其他人面临着更大的风险；

2）澳大利亚极端高温事件发生几率相当高，并且预计会持续增加；

3）尽管政府在政策方面已取得一些进展，但仍然存在问题。解决这些问题并分享其中的经验将为社会应对极端高温提供坚实的基础。

普华永道出版报告封面

高温事件及影响

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对于何为高温事件（heat events），在报告发布时并没有国际公认的定义。这与高温天气发生的地域及环境密切相关。如居于靠近赤道的地区，经历高温天气的人们肯定与远离赤道地区的人们适应高温的能力不同。这份报告对高温事件的定义为：一段时间内，一个地区的高温模式有可能对特定社区产生不利的健康、社会及经济影响（同时也有必要区分严重高温与极端高温）。

高温事件最直接的影响是影响个体的身心健康与福祉。长时间暴露在高温下会导致与热有关的疾病（从热痉挛、热晕厥到无法调节体温的中暑，与死亡）。极端高温也间接地影响着人体健康与安全，如高温导致电力供应与公共交通网络的瘫痪，从而挑战个体长时间抵御高温的能力。同时，由于高温期间对救护车与医院救助服务需求的增加，社区应对高温的能力也降低了。

长时间暴露于高温工作，面临巨大健康风险。

图源：本报告

社会影响

高温会产生一系列的社会影响，有大量研究表明，高温与犯罪之间存在联系，炎热的天气引发压力荷尔蒙的分泌增加，更易造成骚乱，出现更高频率的街头暴力、家庭暴力。

经济影响

高温事件对经济的影响，如农作物、牲畜及森林受到高温损害（高温与干旱影响，经常相伴而生）。2003年欧洲遭遇的严重高温事件造成的损失估计为150亿美元，同时进一步引起食物价格的上涨。

不平等影响

高温不会平等地影响每一个个体，如果长期暴露在高温下，社区内部分个体可能比其他群体更容易受到不利于健康的影响。如老年人更易诱发合并病症，以及低收入群体由于经济压力，没有能力享有空调，导致抵御长时间高温的能力不足。此外，性别、户外暴露程度、社会交往能力、地域的交通可达性等因素也造成了不同个体应对高温的风险差异。

高温应急响应

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极端高温对个体及社会造成了诸多影响，让我们不禁要问：当前的制度安排，是否足以管理高温带来的风险呢？澳大利亚作为深受其影响的国家，政府与社区组织已制定并实施了专门针对高温事件的响应规划。本报告梳理了澳大利亚各层级在应急响应方面的最佳实践案例，以及有待完善制度安排。

澳大利亚联邦政府在报告发布时（2011）尚未有针对高温时间的任何具体规划和响应安排，不过联邦政府支持各州及领地发展其应对紧急情况与灾难的能力，并对紧急情况下无法应对的地方政府提供物资援助。澳大利亚的6个州及2个自治领地，对各自行政区划内进行应急管理。各州及领地均普遍认识到高温事件带来的风险，然而相关的规划及响应安排存在较大的差异。至2011年，已有4个州（新南威尔士、昆士兰、维多利亚、南澳大利亚）制定并发布了专门的高温应对计划。

 澳大利亚行政区划图

研究团队通过与各级政府及利益相关方的广泛访谈与沟通，梳理了澳大利亚在应对高温事件相关规划与响应安排中的最佳实践与存在的差距。最佳实践中值得参考的响应政策包括以下六点：

全州范围整体关注

全州（类似中国的行政省份）范围内整体关注。如南澳大利亚州的“极热计划”（Extreme Heat Plan）中提供了一种全州范围协调相关机构与社区的预防和响应机制，这有助于更全面系统的考虑高温事件潜在的各种直接与间接影响。

指定“危险负责人”

指定“危险负责人”（Hazard Leader），如南澳大利亚州的“紧急服务处”被指定为该州的危险负责人。该机构负责每年审核并更新“极热计划”，并与其他相关机构合作制定不同功能性的“热浪计划”。这些为南澳州应对高温提供了强大的制度基础，并保证该州内的相关政策一致性，避免重叠。

实时监控机制

实时监控机制，如新南威尔士州建立了公共卫生紧急部门实时监控系统（PHREDSS），进行对州内医院急诊科就诊情况的日常监测。实时监测不仅提高了卫生系统应对高温的能力（在响应速度与适应性方面），还收集了宝贵的数据信息，以辅助应对高温事件的响应计划制定。

受热浪事件影响最大的高危人群

图源：USEPA

承认地区温度差异

承认地区温度的差异，如维多利亚州的“热浪计划”（Heatwave Plan for Victoria），将该州分为9个天气预报区，每个地区都有自己的“健康温度阈值”，并有相应的响应行动计划。

关注面临最大风险群体

大多数的响应计划都有高温期间优先考虑高危人群的机制。其中南澳州的Telecross REDi系统（由该州红十字会运营）在这方面的表现尤其引人注目。该系统在州级别集中识别并优先处理有风险的人群（包括行动不便者、年老者及精神病患），为这些人提供问候及安抚电话服务。当这些人需要就诊或遇到不便时，将通过升级呼叫服务做出快速响应。

为地方政府提供技术指导

如维多利亚州政府为地方政府制定了“规划指南”，有助于克服地方议会在进行高温响应决策时的技术与资源挑战。

优先关注领域

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研究团队根据已有的各级政府高温响应政策措施，以及对利益相关方的访谈，收集了关于政府应采取哪些措施缓解高温影响的建议，并提炼出一系列优先关注领域，这些为后续更完善的进行高温风险管理提供了难得的政策设计与决策基础。

城市规划中应重点关注降低热岛效应

图源：NYTimes

减少处于高温空间的几率

建筑物——建筑选址朝向、设计与施工过程中的材料选用，很大程度影响着高温对室内外环境的影响。尤其正在开发的新住宅，应适应性的考虑高温影响。如设计足够长度的屋檐、部分或完全覆盖屋顶的植被设计、增加外墙的反射率而不是吸收率、房屋周边环境营造、足够的绿地及树木提供遮荫与降温功能。

城市生态和规划——由于城市的热岛效应，高密度生活的模式将公众个体置于更危险的境地中，因此有必要在城市整体规划方面进行高温的应对规划。同时，由于气象、地理因素和城市发展特点，每个城市的热岛效应的形式与强度在时空分布中又有不同，因此需要制定适应性的应对规划。

交通——交通工具可以使人们快速地前往较凉爽的地区或有空调的建筑物内，并与家人、朋友和外部支持网络保持便利的联系。然而，交通轨道因高温变形、交通设备机器故障等现象，也会限制运输网络的承载力。因此公共交通管理部门及运营商，需要考虑高温期间运输系统的保障情况，尤其是否能够满足对高危群体提供服务的能力。

改善主动降温的机会——增加拥有空调的家庭数量，貌似是一个直观简单地应对高温天气的适应性策略，但城市中大量的使用空调也将造成能源紧张，并增加热岛效应。因此在设计相关政策时，应针对高温人群（而不是普通人群）实施空调使用保障计划，制定宣传计划教育大家如何正确使用空调设施，并对低收入人群提供一定的经济援助。

电力供给——长时间的异常高温将使个人及机构更加依赖空调等制冷设备，造成用电需求增加，同时高温也会限制输电能力。一般情况下会采取减载措施或者轮流停电措施，但这些增加了高危人群的风险。因此基础设施规划与设计人员，在设计电网及升级现有容量时，应考虑严重高温事件的可能风险。此外，采用智能电网技术进行全国的规划，将可平衡用电高峰时电网过载的威胁。

巴基斯坦正在遭遇高温事件下的社区救助

图源：The Express Tribune

对高温影响进行有效管理

教育——有效应对严重的高温事件不仅是制度安排，这最终需要个人、家庭、社区都有了解。公众需要知道高温事件是什么，它会产生什么影响，以及公众可以做什么以减缓影响。新南威尔士州政府开展了“战胜高温”（Beat the Heat）教育活动，旨在提高个人对如何避免与高温有关疾病的认知。

保持响应能力——为社会提供基本服务与社区服务的工作者，需要在高温时保持一定的服务水平，但他们的付出也将影响自身的健康与安全。因此需要为这些提供基础与社区服务的人员制定专门的高温劳动力保护计划，包括职业健康和安全的工作程序与劳动力协调机制，降低员工长时间暴露在高温环境下的可能。

社区响应——由于在社会、经济及地理因素方面存在的差异，各社区如何响应也存在较大差异。因此，为每个社区制定和指导应对措施与框架非常重要，这些措施应是动态的，并以社区基本情况为依据，识别可以赋予社区的权力，并且可通过发展本地的协作网络加强应对能力。

气候变化影响下一代生存

图源：网络

结合上述的分析，普华永道设计了应对高温实践的国家政策框架，该框架依据预防、准备响应和恢复政策框架制定（prevent, prepare, respond and recover，简称PPRR），并分别从国家层面、州及领地层面、地方层面及个人层面进行行动建议（政策框架可在文末左下角点击“阅读原文”查看）。同时提出政策框架设计的5项重要原则：优先考虑风险最大的人群、社区与地域；识别各地区存在的差异性，尤其地方机构的能力差异；认识到规划、准备、预防、响应与恢复之间的相互依赖关系；启用不同层级间的联动响应机制；设计负担得起且可行的政策措施。

People can't do something themselves,

they need unified all together.

编者注：世界气象组织（WMO）提出将日最高气温高于历史平均最高温5℃及以上，且持续时间高达5天及以上的过程定义为高温热浪（heat wave）。我国的国家气象中心将此称为“高温热浪事件”或“高温事件”。本文编译过程中，均采用“高温事件”一词。

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报告 / 普华永道

编译 / 郭慧

点击“阅读原文”，可获得原文报告

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