马 芳｜祁连山国家公园（青海片区）脆弱生态环境保护与修复的法治保障
祁连山国家公园（青海片区）脆弱生态环境保护与修复的法治保障
马 芳（1975-），女，回族，青海西宁人，青海民族大学法学院教授。研究方向：经济法、环境法学研究。
摘 要：祁连山是中国西部重要生态安全屏障，是黄河流域重要水源产流地，是中国生物多样性优先区域。但由于气候变化、历史及人为等诸多因素的影响，生态环境保护与修复的形势不容乐观，本文主要以祁连山国家公园（青海片区）脆弱生态环境保护与修复现状为视角，分析存在的主要问题并提出相应的法治保障措施，以期建立长期有效的祁连山国家公园脆弱生态环境保护模式。
关键词：祁连山国家公园；生态环境；保护与修复；法治保障
党的十九大报告指出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。这是以习近平同志为核心的党中央为中华民族的可持续发展提出的战略措施，意味着我国自然保护体系将从目前的以自然保护区为主体，转变为今后的以国家公园为主体。2017年，中共中央、国务院印发的《建立国家公园体制总体方案》明确指出，国家公园是中国自然保护地最重要类型之一，属于全国主体功能区划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围。2017年9月，中国政府批准建设祁连山国家公园，是中国10大国家公园之一，主要职责为保护祁连山生物多样性和自然生态系统原真性、完整性。2018年10月，祁连山国家公园管理局正式揭牌，标志着祁连山国家公园体制试点工作步入新阶段。
一、祁连山国家公园（青海片区）基本情况
祁连山国家公园位于中国青藏高原东北部，横跨甘肃和青海两省，总面积5.02万平方公里，其中青海省境内总面积1.58万平方公里，占国家公园总面积的31.5%，范围包括海北藏族自治州门源县、祁连县，海西州天峻县、德令哈市，共有17个乡镇60个村4.1万人。公园内生态系统独特，自然景观多样，平均海拔4000-5000米。冰川广布，分布多达2683条，面积7.17万公顷，储量875亿立方米，是青藏高原北部的“固体水库”。河流密布，主要有黑河、八宝河、托勒河、疏勒河、党河、石羊河、大通河7条河流，流域地表水资源总量为60.2亿立方米。公园内湿地总面积39.98万公顷。草地和森林广袤，草原面积达100.72万公顷，林地15.24万公顷。野生动植物丰富，有野生脊椎动物28目63科294种，野生高等植物68科257属617种。祁连山国家公园青海省境内包括1个省级自然保护区、1个国家级森林公园、1个国家级湿地公园，其中祁连山省级自然保护区核心区面积36.55万公顷，缓冲区面积17.51万公顷，实验区面积26.17万公顷。仙米国家森林公园面积19.98万公顷，黑河源国家湿地公园面积6.43万公顷。祁连山国家公园地处青藏高原向黄土高原和蒙古高原过渡的环境脆弱带，周围被干旱荒漠、半荒漠、戈壁滩沙漠所包围，自然条件严酷，生态环境极其脆弱，极易遭到来自于自然和人为因素的破坏。
由于祁连山国家公园地跨青海和甘肃两省区，为了加强对国家公园的有效管理，2018年10月29日祁连山国家公园管理局在兰州市挂牌成立，11月30日祁连山国家公园青海省管理局在青海省林业和草原局挂牌。同时在祁连山国家公园（青海片区）为了加强对所属区域内的管理工作，分别在在天峻县、德令哈市林业和草原局分别挂“祁连山国家公园天峻县管理分局、德令哈市管理分局”牌子，在门源县、祁连县自然资源局分别挂“祁连山国家公园门源县管理分局、祁连县管理分局”牌子。
二、祁连山国家公园（青海片区）脆弱生态环境保护与修复现状
（一）环保宣传工作开展情况
祁连山国家公园（门源片区）环保宣传工作主要以门源县生态环境局、祁连山国家公园管理局门源管理分局、森林公安、林场（管护站）为主体，结合“六·五”世界环境日、“爱鸟周”等进行广泛宣传，同时各管护站在日常巡护过程中深入各农户进行入户宣传。充分利用网络、微信、新闻媒体等宣传媒介，多层次、多渠道地宣传如何加强祁连山国家公园的生态环境保护，以及祁连山国家公园生态环境保护的相关政策法规，营造了良好的生态保护氛围。
祁连山国家公园（祁连片区）重点开展“村两委+”共管模式。环保部门积极与野牛沟乡边麻村、扎麻什乡郭米村、阿柔乡日旭村两委对接，通过群众通俗易懂的设计风格采用图文结合方式建设生态文化宣传长廊、宣传橱窗及生态保护理念的知识墙。利用传统民族风俗的则柔、斗曲等表演形式对祁连山国家公园生态环境保护相关政策法规等进行深入宣传。在村两委积极带动下使农牧民群众成为建设祁连山国家公园生态环境保护的主要力量。同时还建设了祁连山国家公园生态保护与宣传教育基地，通过开办生态学校开设生态讲堂，积极培养孩子们从小热爱大自然、保护环境的生态文明价值观，推动试点工作有效开展。
（二）祁连山国家公园环境保护与修复取得成效
祁连山国家公园（门源片区）范围内共有探采矿点30处，目前已全部完成生态环境综合整治工作。并结合“祁连山自然保护区春季巡护执法专项检查”“绿盾2018”“绿卫2019”等专项行动，推动祁连山国家公园体制试点工作，完善了“一企一册”档案。公园内7处无主矿已全部纳入门源县“山水林田湖草”生态保护与修复试点项目。制定并印发了《祁连山自然保护区水电站退出方案》，目前已完成元树沟、元树二级水电站退出资产评估工作。
祁连山国家公园（祁连片区）主要开展了山水林田湖草生态保护与修复试点工程废弃矿山修复项目、祁连山生态保护与建设综合治理工程、祁连县林业有害生物防治工程、青海祁连山生态保护与建设综合治理工程、祁连县湿地保护和建设项目及林业有害生物防控项目等。祁连山国家公园（祁连片区）涉及矿山企业48家，目前涉及祁连山自然保护区内的12家矿山企业已注销矿权，完成退出工作，剩余36家已开展生态综合治理工作，通过县级验收。国家公园内10个无主废弃矿山治理与生态修复项目已完成覆坑平整、回填夯实表土、撒播草种；重点湿地保护1.13万公顷完成方案编制，已完成开标工作；实施完成了8.33万公顷黑土滩型退化草地治理；开展鼠害防治工程，面积为666.67公顷。
（三）祁连山国家公园环境执法情况
祁连山国家公园（青海片区）强化自然资源、生态环境、交通运输、水利、农业农村、林业草原等部门生态环境保护综合执法长效机制，着力加强试点区域动态监测和督查执法，清理整治祁连山国家公园违法违规活动，重点对祁连山国家公园草原、森林、湿地、水源地、冰川和野生动植物保护进行监管。对生态系统现状和生态环境整治情况进行巡查，严厉打击偷采偷挖、偷牧过牧、盗猎等破坏自然资源和生态环境的违法行为，全力保障和维护国家公园生态安全。祁连山国家公园（祁连片区）在每年开展2次以上拉网式执法检查专项行动的基础上。先后组织开展了春季秋季执法检查、违法违规开发建设活动清理、生态环境问题整改落实情况督查、清理整治“回头看”“绿盾2017”“利剑”“飓风”等专项行动，加强矿点、道路违法违规项目的监督检查和整改落实。保护区以森林公安为主力，集中力量对保护区保护管理和日常巡护工作进行严格督查，严厉打击破坏生态环境和野生动植物资源等的违法违规行为。截至2017年底，保护区内354个人类活动点及72条道路核查台账全面建立，形成“一矿一册”“一点一表”档案资料150余册，18处违法违规建设项目查处整治到位。
（四）祁连山国家公园生态管护员发展情况
目前祁连山国家公园范围内聘用管护人员，各管护站负责制定巡护分工、路线。祁连山自然保护区22个基层管护站承担着一线巡护监测的重要责任，在保护管理工作中发挥着积极作用，是保护区保护管理体系中极为重要的力量。保护区管理部门加快推进管护站规范化建设步伐，进一步健全完善管理制度。制定了《管护站站长和管护员职责》《巡护制度》《管护责任制度》《人员管理制度》《管护人员销假制度》等工作制度。进一步明确管护标准，不断规范巡护程序，制作《祁连山自然保护区分布图》《巡护责任划分图》等图件。加大资金项目、设施设备保障力度，逐步改善基层管护站工作条件，巡护设施设备更加完善。组织开展规范化建设培训，加快提升管护人员整体管护能力，督促指导管护站进一步加大巡查监管力度，细化完善巡护路线，明确巡护人员责任。管护站认真开展巡护检查工作，确保第一时间掌握保护区生态保护情况和自然资源状况，及时有效处置发现的各类问题，管护站一线管护作用得到充分发挥。
三、祁连山国家公园（青海片区）生态环境保护与修复中存在的问题
近年来随着国家和地方政府层面对祁连山国家公园生态环境的重视，尤其是采取了一系列保护和修复措施后，祁连山国家公园生态环境恶化趋势得到有效遏制，生态环境明显改善，但由于气候变化、历史及人为等诸多因素的影响，生态环境保护与修复的形势依然不容乐观，主要存在以下问题：
（一）缺乏长效的保护和修复机制
近年来由于“山水林田湖草”综合治理项目在祁连山国家公园（青海片区）的全面启动，对该区域内的矿山治理、草原生态恢复、农村环境整治以及河网建设等产生重大作用。祁连山国家公园（青海片区）的生态环境保护和修复工作总体在好转，但这大多属于政府层面专项的保护和修复行为，短期的阶段性的治理行为不具有长效性。长期以来形成的重发展、轻保护的历史原因对祁连山地区脆弱生态环境的保护带来了很大的影响。矿山开发开采活动造成地表植被破坏、环境污染、水土流失，水电站截留发电造成流域水生态的破坏。各专项治理活动对祁连山国家公园（青海片区）的生态环境保护和修复起到了重要作用，如对破坏的地表植被进行平整、对塌陷的地表进行回填等，并且修复工作整体趋于缓慢。部分专项治理活动或应急性的治理行为不能彻底、也不能长期解决祁连山国家公园（青海片区）的生态环境问题，因此，长效的保护和修复机制较为缺乏。
（二）缺乏统一的监管体系
生态环境监管是一个系统工程，涉及方方面面的内容。如果缺乏对监管的总体设计和组织领导，势必会出现政出多门、九龙治水、多头监管等问题。在调研中发现环保部门虽然实施总体监管，各部门各负其责，但由于环保部门与水利、林草、农牧等相关部门在行政关系上都属于同一级别，互不隶属，所以很难实现与其他部门的协调管理。在祁连山国家公园的所属区域，即祁连和门源地区分别设置了祁连管理分局和门源管理分局。但祁连管理分局及祁连县林草局属于祁连县自然资源局挂牌机构，无人员编制，国家公园（祁连县片区）相关工作依托县林草局、县林场开展推进。试点工作时间紧、任务重，人员力量明显不足，影响和制约了管护及各项工作的开展。门源管理分局也是依托县林草局，两块牌子下是由共同的工作人员负责管理事务。这一方面影响了监督管理的效率，另一方面也会导致职责不清。另外，原祁连山省级保护区外的国家公园新增区域目前还未建立统一监管体系，缺少监管依据和标准。
（三）综合监测系统不完备
环境监测工作是进行环境保护和环境管理重要基础，也是衡量环境质量及治理环境污染成效的重要依据。随着祁连山国家公园（青海片区）生态环境保护和污染防治行动计划的深入实施，环境监测质量总体改善，也面临着一些亟待解决的问题。一是环境监测管理体制还不完善。目前环境监测相关规定过于原则，缺乏统一的的监测标准和方法，环境质量监测质控体系尚未健全。在环境监测省级垂直管理的影响下，监测机构的定位和职责、管理模式等都发生了较大改变。基层环境监测机构无法招收专业技术人才，尤其是环境监测业务人员、监测专业技术人员流动性大、不稳定，监测队伍薄弱，环境应急能力建设、信息化管理手段相对滞后，缺乏现代科技技术支撑，制约着地方生态环境保护工作的开展。另外，环境监测服务逐渐向市场开放后，有关对社会监测机构的监测体系尚不健全。二是祁连山国家公园（青海片区）所涉四区生态环境监测缺乏联动和协作。目前还没有建立有效的数据共享机制，导致相关监测设施不能充分利用，也无法利用监测数据开展综合性的分析，这些都严重制约着祁连山国家公园（青海片区）生态环境保护与治理的监管能力。三是环境监测自动化和智能化水平不高。祁连山国家公园（青海片区）环境监测机构对大气、水、土壤及噪音等污染进行监测时对监测数据的采集及分析的自动化和智能化水平较低，不能很好地利用大数据平台来采集、分析和传输数据，导致监测效率低，监测效果不明显。另外，自动监测系统的监测点位较少，不能适应公园内较大范围监测的要求。
（四）环境综合执法效率不高
青海片区自试点工作启动以来，针对试点区可能发生的突发事件，加大同邻省、邻县兄弟单位的协作配合，经常性召开跨区域警务合作联席会议，研究形势、解决问题，不断推进务实交流与合作。重点核查试点区域内各类山水林田湖草项目、无责任主体矿，砂石料场、旅游开发、水电站等，着力强化试点区域自然资源保护和开发利用监管，全面清理违法违规项目，依法严厉打击破坏自然资源违法行为。但由于祁连山国家公园所涉面积较广，环境保护专业执法队伍力量不够，所以导致祁连山国家公园环境保护的综合执法，尤其是青甘两省联合执法还面临执法主体缺失、合作力度不够、职责分工不明等诸多问题。需要加快建立资源环境综合执法机构，增强人员队伍力量，明确工作职责，以强有力的执法队伍对国家公园实行最严格的保护和管控。另外，跨区域环境联合执法缺乏法律依据。对跨行政区域的水污染纠纷的处理，《中华人民共和国水污染防治法》第二十八条有规定，但该规定还是都过于原则和笼统，没有明确环保部门的职责和权限以及具体的处理机制，在实际应用中缺乏可操作性。
（五）农牧民参与环境保护和修复的动力不足
生态环境保护是社会公益性事业，需要全社会的共同参与才能确保其效果。在祁连山国家公园建设中，农牧民的参与是生态环境保护和修复的重要力量。祁连山国家公园区域内分布着大量的森林和草地，农牧民长期以来形成的放牧习惯，使得其对草原有较强的依赖性。放牧是农牧民一直以来的最基本的生活和收入来源，但过度的放牧行为也会加大草原的生态承载力，打破祁连山国家公园内的生态系统平衡，继而出现草原沙化、植被破坏等后果。国家实施禁牧政策以后，农牧民都不同程度地享受到了奖补政策所带来的优惠。但从长远的生活保障来看，由于农牧民文化水平不高，缺乏从事其他工作的必要技能，就业渠道狭窄，外出务工收入低，部分农牧民的奖补资金不能很好地解决全家人的生活保障。迁离出国家公园核心区的农牧民和受到禁牧限制的农牧民自我发展能力薄弱，生活来源受到很大限制。
四、祁连山国家公园（青海片区）生态环境保护与修复中的法治保障
祁连山国家公园（青海片区）的生态环境保护与修复工作近两年来虽然取得了明显的成效，但是生态保护和建设中面临的问题依然突出。需要采取具体的措施来加以解决，尤其是通过法治层面的保障措施进一步的加强对祁连山国家公园的生态环境的保护与修复。
（一）构建长效的生态环境保护和修复机制
构建祁连山国家公园生态环境保护和修复的长效机制，从法律层面来看，自然离不开立法的规制与保障。在国家公园的立法保护方面，2017年6月2日青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过了《三江源国家公园条例（试行）》（以下简称《条例》）。对规范三江源国家公园的建设和管理活动，加强三江源国家公园生态环境保护及永续利用，促进生态文明建设等方面都起到了非常重要的作用。但该《条例》仅适用于三江源国家公园所属区域，并不适用于祁连山国家公园的生态环境保护和修复。另外，三江源地区与祁连山地区在地理环境、造成的污染以及治理和修复等方面都存在着一定的差异。为此要发挥省人大立法主导作用，按照立法规划并结合祁连山国家公园自身的特点做好相关立法工作，积极建立健全最严格、最严密的祁连山国家公园生态环境保护与修复的法律制度。
一是制定严格的生态保护和修复的地方性立法及评估标准体系。针对祁连山国家公园生态环境保护和修复的特点及现状，制定包括保护和修复的基本原则、保护和修复的内容、污染防治、生态旅游及公众参与等内容，重点要对林草、土壤及水生态等的保护与修复做出具体的规定和措施。同时还需建立有效的评估标准体系，如要对生态脆弱区评估标准、生态环境质量评估标准以及修复标准等进行明确规定，并要求对评估内容通过一定方式予以公开。
二是对开发建设项目规定严格的申报条件和审批程序。在国家公园的建设中，除加强对其的保护之外，还可进行合理的开发利用，如进行游憩、科研及教育等活动。所以在开发和利用的过程中，从开发建设项目的立项环节开始，规定严格的立项条件和审批程序。如达不到立项条件的，以及没有进行严格的报批手续的，不得立项，未按照规定条件和程序立项就进行开发建设的，要给予严厉的处罚。
三是建立严格的生态环境保护与修复问责制度。为了保证祁连山国家公园生态环境保护和修复的效果，提高相关管理人员的责任意识，需建立严格的生态环境保护和修复问责制度，加强问责的制度化、规范化建设。通过立法进一步明确问责的主体、权限、对象、事由及具体的程序，建立生态环境保护责任终身追究制，以确保问责的可操作性。另外，为了加大问责的力度，还需明确问责监督主体的责任，形成问责制度的全面落实，使问责成为一种常态。只有这样才能提高对祁连山国家公园有效保护的意识，也有利于构建长效的保护和修复机制。
（二）建立健全监管体制
一是对监管权限进行明确划分。《三江源国家公园条例（试行）》（以下简称《条例》）中明确规定了国家公园管理局统一行使生态环境保护的管理权，省和州人民政府相关部门配合管理机构做好相关工作，但对该管理权及辅助工作的行使如何进行有效监督规定并不明确。笔者认为，在祁连山国家公园的环境保护管理中除可以借鉴《条例》中有关管理权的规定之外，还应加强各级人大对履行自然资源和环境保护管理工作的情况开展监督。针对监督管理中发现的问题和社会举报的问题，约谈违法责任单位、个人以及管理不力的部门负责人，通报环境保护事件、责任人以及违法管理和管理不力的部门。可以采取如下措施：首先，建立各级人大监督公开信息网络，接受实名投诉制度；各级人大在互联网上建立监督信息公开平台，对各种环境管理违法违规行为予以通报，可以在一定程度上提高管理效率；其次，在祁连山国家公园地方立法上将各级人大对管理监督的法定程序细化，使其具有可操作性；再次，完善环境管理违法约谈制度，对管理机构及地方政府的不作为或环境行为进行约谈，督促管理机构及地方政府提高环境保护和修复中的管理效率。
二是在借鉴河长制的成功经验的基础上，积极探索山长制。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施《关于全面推行河长制的意见》，河长制是完善我国水治理体系及保障国家水安全方面的重要制度创新。河长制自实施以来，有效地解决了我国较为复杂的水环境保护及治理中存在的问题，对于提高我国流域生态环境治理体系和治理能力发挥了重要作用，因此，在祁连山国家公园的生态环境保护和修复中也可以借鉴该模式运行过程中取得的成功经验，积极探索山长制模式。一方面有利于调动国家公园生态保护和修复中行政资源，通过对不认真履责的人追究责任，可以使很多环境问题在最短的时间内得到有效解决；另一方面有利于解决目前管理中权责不清的问题。因为祁连山国家公园所属区域内的山脉林立，很多环境保护和修复问题在一些区域是交叉存在的，而山长制的实施在一定程度上可以缓解在管理中的推诿扯皮等现象，提高管理效率。
（三）完善环境监测体系
一是要健全环境监测标准规范，不仅包括环境质量监测标准，还包括污染环境修复监测标准。加快建设祁连山国家公园（青海片区）环境监测的全面设点和数据共享平台，实现各部门信息的有效整合，互联互通，真实全面的反映祁连山国家公园环境保护和修复的总体状况，为相关决策体系构建及执法监管提供有力支持。同时还要加强企业污染物排放的自行监测，建立全天候的实时在线环境监控系统，强化在线监测计量认证工作，使在线监测数据作为环境执法有效依据。
二是要加强环境监测能力建设。严格日常环境监管，对祁连山国家公园（青海片区）内重点企业定期开展日常检查。坚持对重点污染源重点监测，督促重点企业安装了在线监测监控设备，采取常规监测和突击监测相结合方式，加大监测次数；强化规范监测技术，大大提高监测数据的精密度和准确度，提高环境监测质量；采取岗前培训、外出培训、站内培训等多种形式对人员进行多方面培训，不断提高监测人员业务能力培养；加大投入，改善实验室条件、添置应急监测设备，提高监测水平，实现各地区监测数据的共享，抓好环境监测站规范化建设。
（四）提高综合环境执法效率
一是加强环境执法建设。省厅、州局、县局三级环保部门联网，全面建立祁连山国家公园（青海片区）环境执法网格化机制，切实加大环境执法力度，提高执法效能。规范环境执法行为，建立健全环境执法责任追究机制，包括日常环境执法责任追究机制、环境执法监督工作责任追究机制和领导干部自然资源资产离任审计工作机制。要进一步加大生态环境保护与修复的执法力度，增加执法人员编制，吸收一些专业知识扎实、实践能力较强的执法人员，提高执法机构的整体水平。在祁连山国家公园（青海片区）设立统一的投诉举报邮箱和电话，并将公众举报的事项移送至分工负责部门具体办理，并监督办理回复的落实。
二是提高执法人员的业务素质。环境治理执法工作具有较强的权威性和专业性，随着青海省经济的快速发展，污染治理执法工作逐渐呈现出专业化、复杂化的趋势。因此，在祁连山国家公园（青海片区）的环境执法中，执法人员不仅要熟悉环境保护法律规范，正确适用法律解决问题，同时还要有一定的环境保护和污染治理专业知识，这样才能保证执法效果。首先，对现有的执法人员可通过专业知识培训和法律知识培训，提高执法人员的专业素质以及执法水平；其次，可及时补充新鲜血液，吸收一些专业知识扎实、实践能力较强的执法人员，提高执法机构的整体水平；再次，积极探索执法队伍管理新方法、新途径，建立工作绩效考核、将执法人员的执法效果与工作绩效挂钩，进一步督促执法人员的业务素质和水平的提高。
三是健全行政执法与刑事司法联动机制。严格按照《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》中全面实施行政执法和刑事司法联动提出的具体要求，建立并加强祁连山国家公园（青海片区）范围内环保部门和公安机关之间的联动执法联席会议，细化并完善联合调查、案件移送、信息共享等机制。要求各级公安机关对涉嫌构成犯罪的环境违法案件，要主动、提前介入调查取证。完善检察机关对行政执法机关及公安机关的监督职能。行政执法机关对达到刑事犯罪标准的案件不进行移送，行政执法机关或公安机关不接受检察机关监督的应明确具体的法律责任并严格执行。
四是成立跨区域统一的生态保护执法机构。2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称“《方案》”）。《方案》明确提出:国家将“整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。”因此，祁连山国家公园可以建立生态环境保护综合执法机构，并加强与甘肃省相邻区域环保部门的协作和联动。一方面改变长期以来环保执法中的条块分割、各自为政的弊端；另一方面通过赋予环境保护综合执法机构较高的权威，能够更好地调动林草、国土、水利、农牧等相关部门，统一执行祁连山国家公园脆弱生态环境的保护和修复工作，并承担国家公园内的生态考核和监督职能。
（五）构建农牧民参与环境保护和修复的多元化机制
一是加强农牧民参与生态环境保护和修复的力度。农牧民是祁连山国家公园（青海片区）生态环境保护和修复中的主要参与主体，也是其权利需要受到保障的主体。为此，在祁连山国家公园生态环境保护和修复中应加强农牧民参与力度，但前提是要加强生态环境保护和修复过程的透明度。使农牧民对祁连山国家公园的环境保护规划、环境监测数据、环境修复状况以及一些项目的审批和进展情况等环境信息有所了解，并在祁连山国家公园（青海片区）的地方立法制定过程中，通过调查表等方式广泛征求农牧民的意见。另外，还要提高农牧民的生态保护意识，把保护和修复生态环境的观念内化为个人的自觉行为。
二是提高农牧民参与生态环境保护和修复的积极性。按照《青海省草原湿地生态管护员管理办法》第十九条的规定，海北藏族自治州海西蒙古族藏族自治州的生态管护员每人每月1200元的收入。生态管护员一般是从贫困农牧民中选出来的，经济条件较差，而该收入很难维持贫困家庭生活的各项开支，较低的劳动报酬从长远来看也难以有效提高生态管护员保护和修复环境的积极性。祁连山国家公园地域辽阔，园区基础设施构建成本较大，在建设过程中所需要的生态环境保护和修复费用较高。现阶段如果提高生态管护员的劳动报酬会增加建设中的成本，但随着祁连山国家公园建设的逐步完善，运行资金的逐渐宽裕，可考虑提高生态管护员的劳动报酬，以提高其参与生态环境保护和修复的积极性。
三是提高农牧民参与生态环境保护和修复的能力。国家实施禁牧政策以后，农牧民都不同程度的享受到了奖补政策所带来的优惠，但由于农牧民自我发展能力薄弱，生活来源受到很大限制。因此，应加大对农牧民相关技能的培训，让其了解并掌握更多的新知识、新技能，尤其要加大对生态环境保护和修复技能方面的培训。这不仅让当地农牧民接纳和学习自己平时无法了解到的知识和技术，有效地开拓农牧民的思路和自我发展能力，而且会很大程度上缓解当地农牧民的就业问题，使其更好地融入到祁连山国家公园生态保护和修复的过程中去。
注：1.原文刊于《青海民族大学学报》（社会科学版）2020年第2期，引用请据原文并注明出处。
2.为方便微信阅读，注释、参考文献从略，请以正式出版刊物为准。