政府工作报告中的化债细节大盘点
核心观点2024 年化债仍是地方政府的重点攻坚领域，政策层面更加强调标本兼治，地方政府在防风险的同时推动平台转型，产业类主体的打造或是后续重要推进方向。同时，我们判断 2024 年政策层面较大概率维持偏紧状态，市场或迎来常态化资产荒格局，考虑到地方层面仍旧重视防风险，城投债整体风险仍然可控。作者：杜渐/唐嵩全文：3855字 | 10分钟阅读
摘要
中央层面：地方债务风险标本兼治1、 从“治标”的角度：化解地方债务风险需要围绕城投平台债务开展，控增化存等针对性措施预计将持续，我们判断地方债务的监管政策或延续 2023 年思路，地方融资平台严监管的大方向不会改变，政策层面较大概率维持偏紧状态，城投发债审核预计不会放松，城投债供给难以放量，市场或迎来常态化资产荒格局。2、 从“治本”的角度：加强地方泛财政收入或更为重要：一方面，进一步深化财税体制改革，健全中央对地方的转移支付制度，均衡各地财政收支压力；另一方面，促进地方融资平台转型，使其具备造血能力，产生可持续的正向现金流，债务问题将随着时间逐步缓解。
地方层面：普遍强调压降支出，重点省份重视防风险
1、 重点省份：2024年防风险仍是核心目标之一，但在化债政策推行之下，仍有部分区域存在债务压力：青海和宁夏均有提到个别地区化债压力较大。重点省份仍处于化债的攻坚阶段，在地方统筹资源聚焦化债时期，我们认为出现实质性城投债务风险的概率较低。2、 非重点省份：整体债务压力相对不大，省际间存在差异。四川、陕西、湖南、河北、新疆和安徽部分区域债务压力较大、风险水平偏高，在前述省份进行下沉挖掘时建议保持一定审慎；江苏、浙江、福建、海南、西藏、广东、上海和北京等省市区域债务压力不大。我们认为 2024 年政府化债思路主要有以下几点：
1、在当前化债周期内，各地仍会将重心放在制定和实施一揽子化债方案上，同时从各省工作报告和预算报告的表述来看，重点省份在化债方面的着墨更多，表述更偏积极，因此重点省份在化债方案的推进力度和速度上，较大概率会领先于其他非重点省份。
2、从 2024 年政府工作报告来看，站在统筹全局的角度，中央层面可能适当加大对困难地区的转移支付力度，重点省份的财政支出压力或将得到一定缓解。
3、出于统筹地方债务风险化解和稳定发展的考虑，同时结合各省工作报告和预算报告披露的内容，各省或将加快推进地方融资平台转型，产业类主体的打造或是各地后续重要推进方向。
风险提示
化债政策出现重大变动；地方一揽子化债方案落地效果不及预期；
正文
一、中央层面：债务风险标本兼治
2024 年 3 月，国务院披露 2024 年政府工作报告，其中地方债务仍然被重点提及。中央层面提出要标本兼治化解地方债务风险，并且强调要统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。同时，健全风险防控长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。
地方债务问题的表层原因或在于地方在提振区域发展的过程中通过城投平台举借了较大规模的债务，因此从“治标”的角度来看，化解地方债务风险需要围绕城投平台债务开展，控增化存等针对性措施预计将持续。我们判断地方债务的监管政策或延续 2023 年思路，地方融资平台严监管的大方向不会改变，政策层面较大概率维持偏紧状态，城投发债审核预计不会放松，城投债供给难以放量，市场或迎来常态化资产荒格局。
进一步探究地方债务问题的深层原因，我们认为地方中长期发展目标与短期财力阶段性不足的错配或为重要因素之一，因此从“治本”的角度来看，加强地方泛财政收入或更为重要：一方面，进一步深化财税体制改革，健全中央对地方的转移支付制度，均衡各地财政收支压力；另一方面，促进地方融资平台转型，使其具备造血能力，产生可持续的正向现金流，债务问题将随着时间逐步缓解。
对比近 3 年政府工作报告可以看出：1、在节约支出方面，近三年均强调要坚持过紧日子，严控一般性支出。2、在转移支付方面，2024 年提出适当向困难地区倾斜，缓释弱财政区域收支压力。3、在防范风险方面，2024 年针对地方化债的表述更趋完善，在防范风险的同时强调区域发展，措辞上专门强调分类推进地方融资平台转型，因此我们倾向于认为后续在促进平台转型方面可能会有更多的支持政策，产业类主体或将成为监管鼓励方向。
各省普遍强调压降支出，重点省份重视债务防风险。经过梳理各省份披露的政府工作报告或预算报告发现，强弱省份在防范债务风险方面的表述存在一定差异，弱省份在制定化债方案、债务重组、压降支出等方面均有着墨，而强省份更加注重清理拖欠企业账款和压降支出。
具体来看，重点省份中，除云南和重庆以外，其他省份均有提到开展一揽子化债方案，2024 年防风险仍将是债务负担偏重区域的核心目标之一，但在化债政策推行之下，仍有部分区域存在债务压力：青海省在 2024 年预算草案中提到，个别地区债务负担沉重，化债压力较大；宁夏在 2024 年预算草案中提到，个别地方政府债务还本付息压力较大，债务风险防范化解难度较大。从基本面角度来看，重点省份仍处于化债的攻坚阶段，部分区域债务压力仍然存在，但在地方统筹资源聚焦化债时期，我们认为出现实质性城投债务风险的概率较低。
非重点省份整体债务压力相对不大，但省际间存在差异。四川、陕西、湖南、河北、新疆和安徽有提到部分区域债务压力较大、风险水平偏高，因此在前述省份进行下沉挖掘时建议保持一定审慎；江苏、浙江、福建、海南、西藏、广东、上海和北京等省市关于化债的表述相对不多，或与区域债务压力不大有关，我们认为从结果上倒推，核心原因可能有二：1、区域经济财政实力较强带来较高的融资便利性，例如江苏、浙江、福建、广东、上海和北京；2、区域债务负担不重，现阶段尚且无需花费过多精力化债，例如海南、西藏。
从当前中央和地方的政策表述来看，2024 年仍旧强调地方债务防风险，政策层面较大概率维持偏紧状态，城投发债审核预计不会放松，城投债供给难有放量。基于对央地政府报告中有关化债内容的理解，我们认为 2024 年政府化债思路主要有以下几点：
1、在当前化债周期内，我们认为 2024 年各地仍会将重心放在制定和实施一揽子化债方案上，同时从各省工作报告和预算报告的表述来看，重点省份在化债方面的着墨更多，表述更偏积极，因此重点省份在化债方案的推进力度和速度上，较大概率会领先于其他非重点省份。
2、从 2024 年政府工作报告来看，站在统筹全局的角度，中央层面可能适当加大对困难地区的转移支付力度，重点省份的财政支出压力或将得到一定缓解。
3、出于统筹地方债务风险化解和稳定发展的考虑，同时结合各省工作报告和预算报告披露的内容，各省或将加快推进地方融资平台转型，产业类主体的打造或是各地后续重要推进方向。
政策层面维持收紧、地方层面仍旧重视防风险，我们认为城投债整体风险仍然可控。此外，在控增化存政策的推动下，市场供需结构面临动态调整，城投债市场或迎来常态化资产荒格局，但从中长期维度来看，产业类主体的打造有助于区域更好发展，同时相关主体发债需求带来的信用债市场供需结构改善值得期待。
化债政策出现重大变动；地方一揽子化债方案落地效果不及预期；
分析师
杜渐 <执业证书编号：S1230523120005>
唐嵩 <执业证书编号：S1230524020003>
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