2021年10月18日,在美国财政部的主导下,发布了一份对其管理和执行经济和金融制裁(economic and financial sanctions)的报告,发布该报告的目的是从国家层面切实保护美国经济与国家安全,同时将经济与金融制裁的执法力度作进一步提升,在该份最新的报告中也同时列举了强化制裁的最新举措。该报告回溯美国在施行经济金融制裁的20年期间,美国财政部以及其下设办公室实施制裁指认(designation)的数量。如下图,实施制裁数量,从2001年刚刚推出该举措时的912个,逐年递增,至2021年为止总计为9421个,该趋势显现出在21世纪的头二十年,美国政府采取制裁措施的对象在数量上呈现逐年递增的分布趋势。美国重点制裁的国家包括伊朗(Iran)、巴基斯坦(Pakistan)、利比亚(Libya)、朝鲜(DPRK)、委内瑞拉(Venezuela)、古巴(Cuba)。近年俄罗斯(Russia)、叙利亚(Syria)等国也成为美国制裁的聚焦国。美国对各国制裁理由各不相同。根据美国说法,美国制裁古巴,是打击古巴的“国家恐怖主义”(state-sponsored terrorism),强迫古巴进行民主化改革;制裁伊朗、利比亚和朝鲜,是用来打击国际恐怖主义的滋生和发展,同时也是用来严格禁止这几个国家发展核武器。至于俄罗斯,因为其早年间与车臣、格鲁吉亚直至近几年与乌克兰之间的战争,经济上美国对其采取一波又一波的强势制裁,政治上又采取孤立俄罗斯的战略,前后一系列的动作很快就使得俄罗斯的证券市场大跳水,不论是国家资本还是私人资本均大量外流,从而导致卢布进一步贬值。在受制裁的国家中,伊朗(占比21%)和朝鲜(占比9%)成为被美国制裁最多的国家(如下图所示)。特朗普总统上台后,对中国发动贸易战,单方面制裁中国高科技企业、限制中国企业同外国贸易,近两年美国大幅增加了对中国的制裁项目,这是美国国际制裁的最新动向。
为有效执行上述立法及法律规定,美国成立了专设部门以促进与确保制裁决策的施行。美国财政部(Department of Treasury)逐渐成为美国实施制裁的主责部门,其在制裁领域的重要地位日益凸显。1940年美财政部海外所有资产制裁管理办公室(OFAC)成立,在其后长达80多年的发展时间里,逐渐发展成为美国在全球经济和国际贸易政策制裁管理领域的重要中坚力量。该办公室主要职责是搜集信息并采取措施。包括及时搜集被经济制裁对象在美国海外所有资产相关信息;冻结经济制裁中的对象个人在美国的所有资产及外汇账户;对涉嫌违反经济制裁的外国个人或其他企业实体处以高额罚款;将调查对象纳入黑名单,那些涉嫌参与经济威胁、严重损害美国外交政策、其他国家安全战略目标外国个人和企业实体将被纳入违反经济制裁的对象黑名单。如个人指定实体制裁对象名单(Specially Designated Nationals and Blocked Persons List,也可以被称作SDN名单);以任何涉嫌严重危害美国外交国家安全目标利益将其个人纳入其进出口贸易管制中的黑名单;指定实体制裁清单(Entity List)等,以此方式来对经济制裁中的对象名单进行一个名单化的管理,并在美国总统府的授权下随时对制裁名单内容进行及时调整。此外,OFAC也随时发放许可证。例如,当美国条款规定一方需要合法合规动用冻结的财产,OFAC随时都有可能会主动批准其它相关合法合规金融机构对许可证的申请,从而随时可以有效豁免,相关合法金融机构对其他人原本所有的财产需要自行依法承担的一切法律义务。除了前述的执法手段外,美国也通过其在世界金融体系和货币体系中的地位与影响力最大限度发挥其经济与金融的制裁效力,该金融领域的实施手段也是美国在制裁方面特有的软实力。这些金融软实力可以体现在其强大的全球国际金融市场影响力,比如通过充分运用其在全球国际金融与全球货币政策市场上的国际主导地位协助其实行具体的国际经济制裁政策举措,其中就可以包括环球银行金融电信协会(Society For Worldwide Interbank Financial Telecommunication,‘SWIFT’)、纽约存款清算所使用银行个人同业存款支付信息系统(Clearing House Interbank Payment System‘CHIPS’)等美元支付和结算通道,以促进与增强该制裁效果。这家总部地址设在比利时布鲁塞尔的SWIFT公司其实是一个属于国际银行间或者非盈利性的国际合作组织,但由于作为SWIFT重要的组成部分之一的CHIPS支付系统由美国掌控,从某种程度上来说美国间接控制了SWIFT支付系统的基础。911事件后,在美国政府的政策主导下,所有在新的SWIFT安全管理系统账户代码文件中,所有相关国际金融汇款及其账户系统代码中的信息,都仍然可能需要在该新的安全系统中经过严苛的安全系统审查。这一严厉制裁举措,必将直接使得任何国际金融恐怖组织,不再有可能如往常一样能够轻易成功直接对外国人汇出或者接受任何国际金融汇款。通过CHIPS取得SWIFT系统的控制权后,如果美国政府表明想要有直接目标制裁他国,就能够直接获取包含有制裁目标未被制裁过的所有国际账户代码信息,并据此获取信息后就可以直接实现追溯每一笔具体款项间的国际债务往来。通过审查可以直接限制被制裁对象通过国际清算通道进行国际支付,是美国对这些目标被制裁的国家、机构及其他制裁个人或者组织等所实施的对国际金融主权市场经济制裁最具高度、国际性和威慑力的一种制裁方式。比如朝鲜被从SWIFT中除名,这使得朝鲜无法与国外银行进行支付往来,很难与外国进行贸易往来。2003年,美国通过SWIFT发现澳门汇业银行与朝鲜之间存在交易。2005年9月美财政部根据《爱国法案》将澳门汇业银行列入黑名单[1],直至2020年8月,汇业银行才被解除制裁,世界各地的其他银行由于担心也面临美国的制裁而中断了同朝鲜的联系。