庞洁 胡钰 金书秦：金融支持农业绿色发展：机遇、场景与政策需求

金融支持农业绿色发展：机遇、场景与政策需求

庞洁 胡钰 金书秦

作者简介：庞洁，农业农村部农村经济研究中心助理研究员；胡钰，农业农村部农村经济研究中心副研究员；金书秦（通讯作者），农业农村部农村经济研究中心可持续发展研究室主任、研究员。

引用格式：庞洁，胡钰，金书秦. 金融支持农业绿色发展：机遇、场景与政策需求[J]．农村金融研究，2022（7）：22-28．

「摘要」农业绿色发展的工作策略已由过去的攻坚战转为持久战，在稳产保供、经济下行、财政紧缩等多重压力下，以往依靠行政推动、财政激励的农业绿色发展模式已难以为继，亟需引入市场活水。金融支持农业绿色发展大有可为，绿色信贷、绿色保险、绿色债券、绿色基金、碳金融等金融产品具有广泛的应用场景。下一步，要制定绿色金融标准通用性目录、健全农村信用体系、用好财政激励政策、完善政策性绿色金融体系及搭建绿色信息共享平台，为绿色金融发展提供强有力的政策支持。

「关键词」农业绿色发展；绿色金融；应用场景；政策需求

一、引言

农业绿色发展是促进农业现代化、推动乡村振兴的重要途径，也是实现“双碳”目标的必由之路。“十四五”时期，我国农业进入绿色低碳转型、实现高质量发展的关键阶段，但无论是农业绿色基础设施建设、面源污染治理、绿色农业科技创新，还是发展循环农业、生态农业、智慧农业等新型农业，均会产生大量的资金需求，仅靠财政资金支持已无法满足。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，加快推动绿色低碳发展，需强化绿色发展的法律和政策保障，发展绿色金融。2022年4月，中国人民银行印发《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》中明确指出，要拓宽农业农村绿色发展融资渠道，丰富“三农”绿色金融产品和服务体系，积极满足农业面源污染综合治理、畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用、国土绿化等领域融资需求。2022年6月，中国银行保险监督管理委员会发布《银行业保险业绿色金融指引》，指导银行保险机构从战略高度发展绿色金融，助力经济社会全面绿色转型。经过“十三五”时期的大力推动，农业绿色发展已经取得较大成效，但未来农业稳产保供压力巨大，经济下行、财政不足，对持续推进农业绿色发展提出严峻挑战，亟需引入市场活水，构建绿色金融体系，发展绿色金融将成为未来推动我国农业绿色低碳可持续发展的重要举措。金融在支持农业绿色发展中大有可为，能够服务于绿色转型中多样化的资金需求，为农业绿色发展提供源源不断的动力。

二、农业绿色发展面临的形势与挑战

（一）粮食稳产保供有压力

当前国际粮食贸易形势、国内粮食供求格局和生态环境均发生了深刻变化（王晓君等，2020），“十四五”时期维持粮食丰收态势，保障农产品有效供给将面临更大压力和挑战。“十三五”时期，我国粮食产量已超过了粮食安全保障的基本要求，这一时期的主要任务是推进农业供给侧结构性改革，以推动粮食调结构、去库存、降成本、强产业、补短板为方向，促进农业发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变，这为农业绿色转型提供了较为从容的发展空间。在此背景下，以“一控两减三基本”为目标，主要依赖于政府的行政手段，辅以农业补贴等财政激励政策，我国农业绿色发展取得了显著成效。主要表现为：农业水资源利用效率不断提升，农药、化肥等投入品施用总量连续下降，农业废弃物资源化利用率稳步提高，农产品绿色供给水平逐年提高，农业生态系统逐步修复（金书秦等，2020）。进入“十四五”时期，突然爆发且持续蔓延的新冠肺炎疫情，叠加地缘政治、国际贸易摩擦和气候变化挑战等因素，特别是实施“粮食安全党政同责”后，地方政府保障粮食生产压力空前，一方面通过扩宽耕地增量加大粮食生产面积，另一方面为了保证粮食产量不敢贸然减少化肥农药的投入，这可能对农业绿色发展造成一定挑战。

习近平总书记强调治理农业面源污染、改善农村生态环境还处在治存量、遏增量的关口。在稳产保供的巨大压力下，以往依靠行政推动、财政激励的农业绿色发展模式已难以为继，需要引入市场化的经济手段，发挥金融支撑作用，更好地实现粮食稳产保供与绿色发展的“双重目标”。

（二）国际国内经济增长放缓

现阶段，世界发展格局面临巨大的不确定性，经济全球化遭遇波折，特别是俄乌冲突通过大宗商品市场、贸易和金融渠道产生全球溢出效应，在削弱经济增长的同时，也将加剧通胀。2022年4月，国际货币基金组织（IMF）发布的最新《世界经济展望》报告中，再次下调了今明两年的全球经济增长预期，预测2023年之后全球经济增速将进一步放缓，并在中期回落至3.3%左右。与此同时，我国经济也正处于由高速增长阶段转向高质量发展阶段，长期积累的矛盾与新问题、新挑战交织，经济下行压力进一步加大。2020年，我国GDP增长率仅为2.3%，2021年，GDP增长率为8.1%，两年均速是5.1%，明显低于以往数据，经济增速放缓。受经济下行压力和减税降费的双重影响，全国财政收支呈现“紧平衡”，财政政策空间明显收窄。除宏观表现外，微观的市场主体也处于较为艰难的处境，普遍面临着资金紧张的困境。在国际国内经济下行的双重压力下，农业绿色发展也面临着外部性资金供应不足等问题。因此，在这一关键时期，需要运用金融工具，引导社会资本投资解决农业绿色发展的资金难题，增加农业绿色发展资金供给，以确保农业绿色发展的力度不减。

（三）农业绿色发展的任务依然艰巨

我国农业绿色发展实现了良好开局，但农业主要依靠资源消耗的粗放发展方式没有发生根本性改变，农业面源污染和生态退化的趋势尚未得到有效遏制，绿色优质农产品和生态产品供给还不能满足人民群众日益增长的美好生活需要，农业绿色发展的任务依旧艰巨，究其根本原因在于各经济主体的参与动力不足。对农业生产经营主体来说，农药化肥减施、秸秆和畜禽粪便的资源化利用等绿色生产方式都将带来巨大的生态红利，但这些生态红利很难转化为经济收入，进而压制了进一步参与绿色发展的积极性。现阶段，农业绿色发展的工作策略已由过去的攻坚战转为持久战，要保持战略定力，通过市场化的运作方式，让各类主体充分享有农业绿色发展成果，持续增强农业绿色发展内生动力对于打赢这场持久战至关重要。

三、金融支持农业绿色发展的时代机遇

金融作为现代农村经济发展的核心，对农业经济发展发挥着举足轻重的作用（黄红光等，2018），农业绿色发展离不开金融尤其是绿色金融的支持。相较于传统金融，绿色金融以聚焦绿色低碳高质量发展为首要任务和根本遵循，其最突出的特点是更强调人类社会的生存环境利益，它将对环境保护和对资源的有效利用程度作为计量其活动成效的标准之一，通过自身活动引导各经济主体注重自然生态平衡。因此，与传统金融相比，绿色金融更能有效服务农业绿色发展，通过引导金融资源向绿色农业领域倾斜，有助于破解现阶段我国农业绿色发展困境。“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”目标的宣布，意味着我国绿色低碳发展迎来重大机遇，绿色、低碳发展将成为今后我国经济发展的主基调，这为绿色金融提供了广阔的发展空间，金融支持农业绿色发展也将迎来历史性机遇。

（一）财政收缩为金融支持农业绿色发展腾出了空间

当前，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，受到疫情冲击、经济潜在增长率下降以及全球经济下滑的影响，未来几年我国财政收入总额将呈低水平运行态势。中国财政科学研究院发布的《中国财政政策报告（2021）》预测，“十四五”期间财政收入增速将持续放缓，财政收支缺口呈扩大趋势，2025年预计达到约10.7万亿元。“十四五”新开局，各领域资金需求加大，原本紧张的财政收支压力更加凸显，在财政面临减收增支的情况下，单纯依靠财政资金显然已难以满足农业绿色发展的巨额资金需求。因此，财政之外的金融支持显得尤为重要。金融机构通过对金融资源的优化配置和引导，可将更多的资源投向农业绿色发展，为农业绿色转型资金来源创造更多的可能性，从而破解农业绿色发展的资金困境。

（二）金融支持农业绿色发展大有可为

当前全球经济下行并不是单纯的宏观经济问题，而是全球性的经济增长模式转型的结构性问题，绿色发展理应成为经济复苏的一个途径（焦未然、许崇正，2016），这也为绿色金融发展提供了历史性的机遇。相较于财政资金，绿色金融的成本分摊与风险分担功能使其具有独特的长期增长效应，是培育经济新增长点、增强经济发展韧性和可持续性、走向高质量发展的必然选择（文书洋等，2021）。当前农业发展所面临的农产品供给压力和资源环境约束已日益明显，要实现农业绿色发展，必然要求推动建立绿色低碳、循环发展的农业产业体系，这与绿色金融的内涵要求不谋而合。绿色金融更多考虑环境、社会和治理（ESG）等因素开展，可激活和唤醒绿水青山潜藏的经济价值，能够将农业绿色生产方式带来巨大的生态红利转化为经济收入。同时，农业绿色发展所带来的经济效益、环境效益和生态效益也能够进一步推动绿色金融的发展。特别是在“双碳”目标背景下，农业蕴藏着巨大的碳价值，将给包含碳金融在内的绿色金融提供广阔的发展空间。

四、金融支持农业绿色发展的应用场景

目前，我国已在政策层面明确绿色金融的发展思路、目标和框架，人民银行初步确立了“三大功能”“五大支柱”的发展思路，围绕“双碳”目标，出台了“1+N”的政策体系，形成了制度性、基础性的政策框架（段琳，2022）。绿色金融支持农业绿色发展的方式逐渐多样化，形成了包含绿色信贷、绿色保险、绿色债券、绿色基金、碳金融等多种工具的金融产品和服务体系。

绿色信贷。绿色信贷作为整个绿色金融体系的核心，可为农业绿色发展提供直接资金来源。在银监会制定的《绿色信贷指引》（2012）引领下，我国绿色信贷市场规模增长迅速，截至2021年底，我国绿色信贷余额位居全球第一（陆敏，2022）。绿色信贷旨在为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用等经济活动所提供的信贷产品及服务。在支持农业绿色发展方面，可主要针对生产主体、加工主体、服务主体等，结合绿色信用评级，为绿色生产、绿色产业链等提供无抵押或低息贷款。重点支持绿色农产品供给、农业结构调整、农业面源污染综合治理、畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用、农膜农药包装物回收等领域的资金需求。近年来，我国在绿色信贷支持农业绿色发展实践中也进行了积极探索，如浙江省安吉县为引导白茶产业健康绿色发展，创新推出了“两山白茶贷”。通过引进浙江两山农林合作社联合社风险基金池担保，将白茶“茶园证”作为融资反担保物，对绿色发展的白茶经营主体实施批量授信、发放信用贷款，同时利用财政资金补贴优势，贷款利率按照人行基准利率下调10%执行。

绿色保险。我国绿色保险起步较晚，目前仍处于起步阶段。绿色保险的主要目的是通过保险机制实现环境风险成本内部化和环境损害赔偿社会化，具有保障、社会管理和投资三大功能。在支持农业绿色发展方面，可主要针对生产主体，为其农业转型可能带来的减产、减收风险以及生产经营过程中的环境风险提供保障。重点为气候风险和自然灾害、节能减排项目、环境污染责任提供保险服务，与此同时，绿色保险具有资本存量大、存续期长、现金流稳定的特点（王波、郑联盛，2019），是支持融资需求大、投资周期长等项目的理想金融工具，可为气候和抗灾基础设施建设、零排放和低排放运输等领域提供资金支持。我国目前在治理环境风险中最主要的、也是最具代表性的绿色保险产品是环境污染责任保险。此外，我国也根据各个地区的不同情况，积极推动绿色保险种类创新，如发展气候类保险、森林保险、农牧业保险等。广东省创新试点“绿色产品食品安心责任保险”“绿色农保+”“绿色农产品质量安心追溯保险”“蔬菜降雨气象指数保险”“林业碳汇价格保险”等新型绿色保险产品。为降低养殖风险，从2016年起，锡林郭勒盟气象局主导创新研发全国首个县级牛羊天气指数保险，旨在解决牧民在遭遇雪灾和旱灾时，被迫由散养状态转为饲养时增加成本带来的损失。

绿色债券。绿色债券在我国起步较晚，但作为绿色金融领域大力发展的融资工具，其发展迅速。2015年，我国正式启动绿色债券市场，2017年据气候债券倡议组织（CBI）统计，截至2021年末，全球绿色债券累计发行规模达1.6万亿美元，其中中国绿色债券累计发行规模达1990亿美元，成为世界绿色债券发行量第二大国家（李俊玲，2022）。绿色债券是将募集资金专门用于支持符合规定条件的绿色产业、绿色项目或绿色经济活动，依照法定程序发行并按约定还本付息的有价证券，属于低收益、低风险类型的金融产品。2021年，中国人民银行、发展改革委、证监会联合印发了《绿色债券支持项目目录（2021年版）》（以下简称《目录》）。根据绿色债券的特点，结合《目录》指导，在支持农业绿色发展方面，绿色债券可主要针对生产主体、加工主体及服务主体等，重点支持农业资源保护、农业绿色发展所需的基础设施建设、农业环境综合治理、绿色农产品供给、农田水利建设等领域的资金需求。2021年7月16日，国家开发银行发行100亿元“黄河流域生态保护和高质量发展”专题绿色债券，主要投放于黄河流域的基础设施绿色升级项目，支持河湖综合治理、水资源节约集约利用、工业和农业面源污染治理等生态保护重点领域，助力黄河流域生态保护和高质量发展；2022年5月26日，中国农业发展银行发行了30亿元的绿色债券，此次债券募集资金主要用于支持国家储备林、高标准农田、清洁能源、污染防治等项目的贷款投放，旨在帮助脱贫地区绿色产业发展和农户增收。

绿色基金。2010年我国开始正式推动绿色基金发展，但相较于绿色信贷和绿色债券，我国绿色基金的规模还相对较小。绿色基金是专门针对节能减排战略、绿色低碳经济发展、环境优化改造项目而建立的专项投资基金。与其它绿色金融工具相比，绿色基金集合了各投资方在政策、资金、资源、技术、信息和人才等方面的优势，以股权投资的方式参与企业绿色项目的经营运作，投资之初就已提前规划好后期项目的退出方式，因而具备更完善的市场化运作机制和发展潜力。在支持农业绿色发展方面，可主要针对生产主体、研发主体、加工主体及服务主体等，重点支持农业绿色技术创新、绿色低碳产业和生态保护项目等，如生物种业、现代化智慧农业、农业绿色投入品、长江黄河等流域生态保护、东北黑土地保护等领域的资金需求。现阶段，我国各级政府发起绿色基金支持农业绿色发展成为一种趋势，河南省为支持绿色农业产业发展，设立了绿色农业基金，主要支持畜禽养殖废弃物资源化利用、节水灌溉、农药减量控害等符合绿色标准的农业产业及相关领域项目。甘肃省设立了生态产业发展基金，通过“母基全+子基金”架构，重点支持循环农业、戈壁农业、高效节水农业等十大绿色生态产业项目建设。

碳金融。碳金融伴随着碳交易的发展而产生，服务于限制温室气体排放等技术和项目的直接投融资、碳权交易和银行贷款等金融活动（雷鹏飞、孟科学，2019）。碳金融是基于碳排放权的法律、经济和金融属性，以碳排放权及其衍生品为核心，具有公益性、专业性、国家干预性以及跨部门和跨行业性（刘明明，2021）。在支持农业绿色发展方面，可主要针对生产主体和服务主体，为农业绿色转型提供激励，重点支持研发应用减碳增汇型农业技术、开展碳排放权交易等领域（金书秦等，2021）。与发达国家碳金融市场产品种类丰富、融资方式灵活多样相比，我国的碳金融产品还有待进一步开发和完善。2011年，我国开始了七个省市的碳排放权交易试点；2021年启动了全国碳排放权交易市场；2022年，福建省厦门市设立了全国首个农业碳汇交易平台，提供农业碳汇开发、测算、交易、登记等一站式服务，促进农业生产转化为碳交易产品。

综上，各类绿色金融产品支持农业绿色发展的应用场景具体如表1所示。

五、金融支持农业绿色发展的政策需求

近年来，我国绿色金融顶层制度设计不断完善，已构建起较为完善的绿色金融政策支持体系（朱民等，2022），绿色金融资金规模增长迅速，尤其是在绿色信贷、绿色债券等方面，已经形成了一定的规模。但绿色金融支持农业绿色发展仍处于初步探索中，这不仅需要金融业和资本市场的改革，也需要强有力的政策支持（朱兰、郭熙保，2022）。

（一）制定绿色金融标准通用性目录，明确农业绿色金融支持范围

我国金融支持绿色农业的标准尚未完全统一和规范。一方面，我国对绿色农业尚无统一的定义与标准，造成绿色农业本身存在标准缺失、范围过窄等问题。另一方面，现行的绿色金融标准在农业领域也存在着标准不完善和范围不明确的问题。可学习国际社会的主流和权威的认定标准(如赤道原则、ESG评价标准)，由政府部门牵头，多部门合作，制定绿色金融标准通用性目录，使各金融机构在认证农业绿色金融业务时有统一的标准，明确农业绿色金融支持范围，提高业务效率，降低监管风险。

（二）健全农村信用体系，改善绿色农业融资主体的信用环境

绿色农业融资主体除了少数大中型企业以外，主要由农户、家庭农场、农民专业合作社和小微企业等主体构成，这些经营主体的信用体系尚未完全建立，对金融机构向其提供融资服务造成了障碍。政府、金融机构等要协同推进农户、小微企业和家庭农场等涉农主体的信用信息数据库建设，并纳入“绿色信用”相关因素，可依托碳标识，将低碳生产过程纳入农户绿色信用等级评价体系建设中，注重数据的实时更新，全面、准确地反映涉农主体的综合信用水平。

（三）用好财政激励政策，优化绿色金融的生态环境

农业领域的投融资项目一般具有建设期限长、资金投入量大、风险高、收益不确定等特点（杨世伟，2019），造成金融供给主体参与意愿不强。建议通过财政贴息、税收减免、投资补助等财政性政策设计，降低绿色项目的融资成本或提高其收益，提高金融机构参与的积极性。一是绿色金融税收优惠政策。税收抵免及退税政策是财政支持绿色金融的主要税收优惠手段。按照法律规定，有价证券收益需要缴纳所得税，可出台免缴收入所得税政策，从而吸引投资者投资绿色债券。二是财政补贴和财政贴息政策。对于正外部效应较大、公益性较强的绿色产业给予财政补贴和财政贴息，可对绿色农业项目贷款进行贴息和利率优惠，由国家财政负责贴息和利率优惠部分（马晓河、蓝海涛，2002）。三是健全考核评价体系，提供财政支持考评依据。探索建立符合农业绿色项目发展状况的绿色金融考核评价体系，鼓励银行加大绿色金融在考核中的占比和权重，推动绿色金融产品和服务创新。

（四）建立和完善政策性绿色金融体系

由于农业领域的特殊性，有时候即使实施了积极的激励约束政策，金融机构也可能缺乏动力涉足其中。因此，实施绿色金融战略，还需要政策性金融以弥补商业性金融的不足（蔡玉平、张元鹏，2014），优先鼓励中国农业发展银行、国家开发银行等政策性银行机构创新服务理念，将更多金融资源投向农业绿色发展领域。利用政策性金融工具，积极探索支持农业绿色发展的新模式、新机制，此举既是农业部门转变政府职能、创新服务理念的具体体现，也是金融机构贯彻中央“重中之重”战略部署、实现业务转型升级的必然选择。可借鉴国外经验，建立和完善政策性金融体系以促进农业绿色金融发展，可在“国家绿色发展基金”下设一个专门支持农业绿色发展的子基金，专项基金不仅可为商业金融不愿涉足的农业绿色发展项目投融资，还可通过为重点农业绿色金融项目提供担保的方式，撬动商业金融资金，以分担商业金融的风险，鼓励商业金融加大对农业绿色发展领域的支持力度，营造良好的投资环境。

（五）搭建有效的绿色信息共享平台，提升信息披露的充分性

环境信息披露的充分性和有效性不足是导致金融支持农业绿色发展受阻的关键原因之一。资金供求双方在信息不对称的情况下容易产生逆向选择，增加投资风险。当前，我国绿色金融中要求强制信息披露的主体范围有限，绿色金融市场的信息仍然不充分，制约了绿色金融市场的发展。当前发达国家的绿色金融信息披露制度普遍以政府主导的披露制度为主，并不断提高绿色金融信息披露的深度与广度(江闻婕，2022)。借鉴国际社会绿色金融信息披露制度的实践经验，我国在政府层面需要加强环境执法部门与金融监管部门之间的联动，同时可在充分保护隐私与商业秘密的前提下，构建政府与金融机构之间的数据共享平台，建立信息共享机制，强化对企业和金融机构强化气候相关的财务信息披露要求，确保金融机构能够及时准确地了解投资主体和项目的绿色发展状况，提高绿色金融信息披露的监管效率。

原文载于《农村金融研究》2022年第7期

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