党燕妮 贾阳：数字治理视域下金融治理的困境、机遇与转型

数字治理视域下金融治理的困境、机遇与转型

党燕妮 贾阳

作者简介：党燕妮，中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部、中共中央党校（国家行政学院）研究生院；贾阳，中国农业银行总行。

引用格式：党燕妮，贾阳. 数字治理视域下金融治理的困境、机遇与转型[J]．农村金融研究，2022（7）：49-56．

「摘要」数字化在改变金融运行模式、提高金融交易效率、丰富金融产品的同时，也对传统金融治理模式提出重大挑战。数字治理作为一种以信息技术为基础的新型治理模式，具有“技术创新”“数据共享”和“多方参与”等复合性特征，为金融治理与数字技术的融合发展提供了全新的视角，引发了金融治理新范式的产生。对金融治理而言，数字治理理念的引入有利于构建一个以数字化为底层技术的智能金融治理体系，使数据的收集、分析更为敏捷、精准，政策法规制定更加及时、有效，风险管控更加统筹、协调，最终有利于推进金融治理体系和治理能力现代化。

「关键词」金融治理；数字治理；金融创新；监管挑战

一、引言

习近平总书记在2017年全国金融工作会议上强调，金融是国家重要的核心竞争力。金融的稳健发展离不开金融治理，金融治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。数字化与金融业的深度融合对以机械化、固定化为特征的传统金融治理模式提出挑战，当前金融治理存在体系设置不适应、治理信息不对称、监管科技滞后、政策法规有效性不足等困境。依靠传统的金融治理理念和技术手段难以有效应对日新月异的金融数字化变革， 亟需突破传统的金融治理框架（陆岷峰、周军煜，2021）。

数字治理是数字化技术与治理理论的融合，其天然具有数字化底色、智能化基因和动态跟踪的特征，能够有效破解技术滞后、数据割据和信息不对称等难题，最终构建多方参与、开放共享的治理生态。国内理论和实践层面，鲜有将数字治理与金融治理相结合的分析和案例。众所周知，数字化是赋能金融业高质量发展的关键要素，这就要求金融治理主体必须同步具备前沿视角和创新技术，打造与金融业相适应的治理体系，从而倒逼金融治理主体转变治理思路、革新治理模式、提高治理技术。

本文重点分析了数字化时代金融治理面临的挑战、数字治理带来的机遇，在此基础上构建了我国金融治理新范式。具体结构如下：第二部分梳理了当前我国金融治理面临的不足和困境；第三部分分析了数字治理带来的机遇；第四部分就将数字治理理念融入金融治理，并如何完善金融治理的不足，提出了相关政策建议。

二、当前金融治理面临的不足和困境

金融是实体经济的血脉，金融治理作为国家治理体系的重要组成部分，应具有以下内涵：金融监管体系全面覆盖、统筹协调，有效整合宏观审慎、微观审慎、行为监管三大支柱，守住不发生系统性金融风险的底线；利率市场化改革稳步推进；人民币汇率双向波动，在合理均衡水平上保持基本稳定；多层次资本市场高效运转，为市场主体拓宽融资渠道（徐忠，2018）。

金融离不开对风险的经营和管理，防范风险是金融业恒久不变的主题，这从源头决定了金融治理的核心在监管。系统性、协调性、前瞻性的金融监管是金融治理的重中之重。进入数字化时代后，传统的金融运作模式被打破，交易频率大幅提升、去中心化趋势加速、金融与非金融之间的行业界限日渐模糊。科技创新在赋能金融的同时，也逐步积聚风险，对金融治理尤其是金融监管提出了挑战。

（一）“分业”金融监管体系不适应“混业”经营

目前，我国金融监管实行分业监管体系，以国务院金融委为代表的中央全面统筹金融管理，人民银行、银保监会、证监会等金融主管部门承担各自领域的金融监管职责。然而在数字时代科技迅猛发展的背景之下，传统金融经营模式不断被重塑，不同金融子行业之间，金融业与非金融业之间，正在加快交叉融合，金融行业“混业”经营成为大势所趋，对现行分业监管体系提出了巨大挑战，分业金融监管体系易出现多头监管、监管盲区等问题（张凯，2021）。

近年来，随着金融科技赋能传统金融业务，跨行业、跨地区的“数字＋金融”新业态在多领域出现，局部风险控制不当，极有可能引发系统性风险。而传统分业监管体系对于“混业”经营的监管无效很容易导致局部风险失察，一方面在传统分业监管体系下，监管部门仅对自己管辖内的监管对象负责，并严格依照划定的监管职责开展监管行动，不仅难以逃脱多头监管、监管盲区的桎梏，还容易形成监管竞争、监管套利等衍生问题；另一方面，同类型的金融业务，在不同的监管部门规章制度中，存在不同的监管标准，金融机构为实现利益最大化，往往会设法“绕道”将资金转移到监管门槛相对较低的领域，致使业务链条不断拉长，业务模式愈发复杂，嵌套结构更难被穿透，金融风险隐匿更深。“数字＋金融”的发展趋势，对我国金融监管体系的适应性变革提出了迫切要求，亟需探索构建以监管规则为核心，标准互通、数据共享、全面统筹的协同治理机制。

（二）治理信息不对称日益凸显

有效的监管应以及时、准确的数据分析为前提，数据一头连接监管者，另一头连接被监管者。

从监管者角度看，监管者需具备从掌握的海量数据中筛选出有效数据的能力，并以此作为研判金融市场风险状况、金融机构稳健度、监管政策执行效果的依据，这在金融科技迅速迭代的背景下绝非易事。如一旦遇到金融市场异动，监管部门需要迅速摸清市场中多空双方的持仓情况、投资者的加杠杆行为、上市公司的基本面数据等等。监管部门既不能过早介入干扰市场的自行运转，又不能过晚导致系统性风险（陆岷峰、周军煜，2021）。因此，实时有效的数据获取，就成为持续研判市场演变、合理选择监管政策释放时机的基础，这对数据管理提出了更高的要求。监管的质效与数据的获取、分析能力直接相关。数据信息质量成为影响监管决策的关键。

从被监管者角度看，传统监管模式下监管者和被监管者的对立定位，使得实践中二者关系往往如同“猫和老鼠”，平等坦诚的互动机制难以建立，一方面造成监管者很难得到真实、有效、全面的信息，另一方面被监管者由于不能正确认识监管的意义，对金融监管存在天然的抵触情绪，在长期的强制性和单向性的监管模式之下，很难期待被监管者主动向监管者提供真实、详尽的数据，利用信息优势来躲避监管往往成为本能选择。因此，单纯依靠被监管者提供的数据信息从而实现有效监管成为不可能完成的任务。

（三）金融科技监管较为滞后

随着金融科技的应用日趋普遍，金融交易的发起、场景和流程已经发生深刻变化，主要依赖于固定化、模板化监管标准的传统金融监管体系难以适应复杂、多变的数字化金融新业态，监管科技往往落后于实践领域的技术迭代，限制了监管效能的充分发挥。

移动互联技术的发展曾助推P2P（点对点网络贷款）一时繁荣，资金供给者和资金需求者可以直接在平台上一一匹配，快速成交，省去了在线下金融机构层层审批的繁琐程序。2014年，中国P2P行业进入强劲增长期，行业整体交易规模突破2500亿元。然而，交易量凭借互联网技术快速增长的背后，平台企业没有有效把控风险，导致P2P开始集中暴雷，监管部门也缺乏技术手段摸清全行业风险底数、资金流向、是否违法反洗钱等，P2P行业进入专项整治阶段。

2015年中国股市出现异常波动，其中一个助推因素便是金融机构运用HOMS系统等新技术进行场外配资。金融机构借助HOMS的分仓系统，在一个母账户（主伞）下面分设数十个虚拟账户（子伞）为自然人提供加杠杆和股票投资服务，不同子账户的投资指令互不干扰，最终汇总至金融机构，再由金融机构汇集至证券登记结算机构。在这种架构下，从证券登记结算机构系统中只能看到金融机构，无法穿透至最终投资者，不利于金融监管部门进行风险摸排和管控（杨东，2018）。过多的个人投资者加杠杆的行为，容易产生“羊群效应”，放大股市的波动。

（四）金融政策法规有效性不足

金融法治环境是金融治理的主要构成元素，金融法治建设的效果直接影响着金融治理的未来走向。当前，我国金融法治建设仍存在金融政策法规立法滞后和执法效果不佳的困境。

政策法规立法滞后。金融立法的滞后主要由法律的稳定性导致，一方面表现为“结构性滞后”，主要指由于创新等造成的现行法律失效和需求的暂时性法律空白。在金融科技的加持之下，金融行业的创新速度往往快于金融监管政策法规的立法速度，新兴的金融创新产品和服务，很难在现行法律法规中找到直接对应的条文。另一方面表现为“程序性滞后”，任何金融创新都存在一定时间的“试错期”，在一定的观察期内全面衡量创新对经济社会的各方面影响之后，方能开始立法活动，完整的立法程序包括提案、审议、表决、通过等程序，往往需要很长的时间。这就导致实践中，金融政策法规由于跟不上金融创新的“步调”，常常既不能有效着眼当下创新的产品或服务，又不能有力前瞻未来业态走向。

执法效果不佳。一方面，政策法规执行过程中缺乏完善的政策评估、反馈和调整机制，责任追究机制尚不健全。金融机构利用信息不对称的优势来规避监管的本能，也进一步影响执法效果。另一方面，执法过程中过于依赖执法主体的“良心”办案，导致执行过程中的不公平和不公正。执法主体故意放松监管标准、进行利益输送的道德风险难以避免。

三、数字治理带来的机遇

随着金融生态、交易模式、产品结构等发生颠覆性变革，金融治理模式、理念进行适应性变革成为应有之义，积极适应数字化时代的金融发展实践，引入数字治理理念完成金融治理困境突破成为必然选择。

（一）数字治理的内涵

1.数字治理概念

数字治理是数字化时代新技术与治理理论融合的产物，是超越政府中心主义的，依托多元主体共治实现政府整体服务数字化的新兴治理模式。学者们从不同的维度，做了较为系统、深入的研究。从公共管理维度研究数字治理，侧重于解决传统政府治理的信息孤岛、数字鸿沟、数字碎片等问题，推动数据资源跨区域、跨部门的开放共享（黄建伟、陈玲玲，2019）。从数据维度研究数字治理，侧重于将数据作为一种新的生产要素，强调通过大数据技术重构政府管理、服务、决策以提高治理效能，关注点主要集中于“对数据的治理”和“用数据的治理”两个方面。综合来看，数字治理的核心在于构建以大数据为基础、多元主体共同参与的扁平、高效的治理体系。

2.数字治理的特征

一是治理问题更加复杂。随着数字治理在理论和实践层面的不断深入，数字治理的外延由最初的电子政务，逐步扩展到整个社会的数字化治理与转型，囊括了数字经济、数字政府、数据治理等方方面面，数字治理已经融入政治、经济、生态、文化、文明、社会建设等多方位治理当中。治理对象的多变、数据权力的压迫、技术理性的局限等，都使得数字治理所面临的治理问题更加复杂、多变，治理过程充满问题与挑战。

二是治理主体更加多元。数字化条件下的治理，政府中心主义的传统治理模式难以适应发展需求，需要激发企业、社会组织、个人等各方力量协同共治。掌握数据和技术的企业、社会组织、个人，在数字治理中的影响力日益增强，权力诉求也日益增大，它们不仅是数字治理的服务对象，也是数字治理的参与主体和推动主体，更是数字治理效能的评价方。

三是治理手段更加多样。人工智能、大数据等技术的应用，深刻改变了政治、经济、社会等各个领域的面貌，重塑了传统的生产方式与分配方式，激发了多种多样的技术治理手段，如数据赋能实现精准决策、智慧政务拓宽民众参政议政途径等，当然，治理手段多样化的同时也对数字时代治理主体的技术能力与数字素养提出了更高的要求。

3.我国数字治理研究现状与实践应用

理论研究层面。我国数字治理研究最早可以追溯至2000年前后，2008年竺乾威教授在其《公共行政理论》中系统介绍了早期数字治理代表人物Dunleavy的“数字时代的治理”理论，由此推动了国内学者对数字治理的研究热情。李涛、冯贺霞（2022）对数字治理的研究视角、科学内涵与基本要素进行了概括，认为数字治理包含“基于数字化的治理”和“对数字化的治理”。鲍静、贾开（2019）重点分析了数字时代社会生产关系转型、数字治理体系推进等问题。廖福崇（2022）提出了数字治理能力生成的三种模式，即开放数据应用模式、制度创设架构模式和公民参与推动模式。郑磊（2021）从效度、温度和尺度三个层面展开，系统梳理了数字治理现状和应用，强调数字治理要以人民为中心。还有不少学者，如黄建伟、陈玲玲等（2019）围绕数字治理与数据治理概念展开辨析；颜佳华、王张华（2019）对数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理等概念进行对比分析，进一步厘清数字治理概念边界。除了围绕数字治理本身展开讨论，学者们还从智慧城市、乡村治理、金融治理、全球治理等领域探讨了数字治理的理念、特征、机制、转型等问题。

实践应用层面。我国数字治理实践先于理论研究，各地数字治理大都从政府服务智能化、电子政务等领域为始，向数字政府、数字经济、数据治理不断优化，例如各地的全流程一体化在线服务平台建设、“网格+平台”的协同治理机制构建、“最多跑一次”改革等，在此基础上，地方政府还加快推动公民参与数字治理实践步伐，如杭州尝试构建公共数据治理的市民授权机制，将公民带进数据采集、共享、使用全过程，不仅有效破解了科层制体制下“数据孤岛”的问题，同时更好地保护了公民隐私并提高了数据采集质量。

（二）数字治理与金融治理的天然联系

数字化时代正在重写金融交易的规则、路径和场景，与此同时，金融风险也相伴而生。金融风险本身具有关联性、不确定性、高杠杆性和负外部性等特征，随着大数据、云计算、人工智能等新技术与金融交易的叠加、聚合，风险扩散速度更快、范围更广。首先，技术风险。金融与科技的结合使得越来越多的先进技术和交易平台系统成为金融业的“承重墙”，一旦出现技术缺陷会对金融市场产生巨大影响，并衍生出次生风险。其次，操作风险。金融科技使金融交易的达成更加便捷、快速，然而如果操作不当将导致不可预期的损失。例如2013年8月，光大证券公告称策略投资部门在使用套利系统时出现操作失误，导致2秒内重复生成超2万笔预期外的委托订单，引发股价瞬时波动超过5%。最后，系统性风险。数字化创新技术的发展使得金融业不再受地域和时空的限制，创新产品一旦推出，可快速辐射全国，这就对系统性风险管控提出更高要求，尤其是金融业本身具有高杠杆特征，金融监管不慎将带来系统性的金融震荡。

数字化与金融的深度交叉融合决定了金融治理要兼顾数字与金融两个层面，金融治理与数字治理的关系随之拉近，边界逐渐模糊并产生交集，金融治理不仅体现在对金融机构、金融市场进行监管和规范，还应当在数字治理视域下，重新建构金融治理各相关主体的业务联系和互动模式，达到金融善治。数字治理与金融治理具有以下共同特征。

1.以大数据为驱动力

数字化时代数据成为核心资源，金融治理主体（金融监管部门）依靠数据完成分析、研判工作进而科学施策，实现防范系统性风险的目标。数字化时代最为鲜明的特征就是大量数据的产生、挖掘和分析，而金融恰恰具有类似的特征，金融参与者时刻在交易并产生数据，金融治理离不开数据的获取和分析，在数字化时代，数字治理与金融治理具有天然联系，如何将二者有机融合在一起，是新时代的新命题。

2.以公众参与为中心

数字治理是利用数字技术在政府对政府（G2G），政府对企业（G2B），政府对公民（G2C）各个层面进行服务和互动升级的全新治理生态，推动治理模式从以政府为中心向以公众为中心转变。党的十九届四中全会强调，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，明确了包括公民参与在内的多元化社会治理体系，近年来，随着数字化程度的不断加深，公民参与治理的广度和深度也在不断加深，随之而来的公民权利意识的觉醒又进一步推动了公民参与治理的积极性，数字化技术的融合更是将公众参与带入了快车道。因此，治理主体的多元、参与意识的增强和技术的创新共同加速了公众参与数字治理的进程。

随着数字化的发展与成熟，金融领域去中心化、公众化的趋势开始显现。在以间接融资为主的时期，银行是金融体系的中心，大量的资金以存款形式汇集于此，并以贷款形式提供给资金需求方。资金供求双方没有直接形成债权债务关系，而是由金融中介（银行）分别与资金供求双方形成两个独立的债权债务关系。随着金融脱媒的出现，资金的供给方和需求方开始借助金融工具直接形成债权债务关系，这些金融工具包括股票、债券、票据等。进入数字化时代，随着生产力的发展，金融的生产关系不断变革，出现了去中心化金融（DeFi），这是一种金融系统，金融产品可以在公共的去中心化区块链网络上使用，对任何人开放共享，而不是传统做法上仅向经纪商或者特定金融机构开放。金融的业态已经发生翻天覆地的变化，这就要求金融治理也需做适应性调整。

3.“适应性”的治理理念

建立在传统的科层制基础上的政府治理，是典型的“中心—边缘”治理结构，其信息不对称问题突出，决策主体单一，依赖自上而下的纵向行政指令运转，难以适应复杂治理环境（孙柏瑛等，2019）。这就要求各级政府要积极主动适应数字化时代的发展，在治理中善于挖掘各参与主体产生的数据，将数据资源深入应用到日常决策中。可以说，数字治理是一种与数字时代相适应的新型政府形态，公民、企业、社会组织等治理对象的日常生产生活已经被数字化，政府作为治理主体也必须做相应的调整，基于数据实现业务架构的平台化，技术架构的智能化，在适应外部环境变化上趋于敏捷化（卢晓蕊，2020）。

如果说数字治理理念转变是对数字化实践的“适应性”调适，“适应性”的金融治理可以理解为治理方式和原则随着金融市场环境变化和金融创新发展及时作出适应性调整的理念。复杂多变是金融市场和产品的重要特征之一，尤其是科技创新正在重写金融业的交易规则和模式，移动互联技术、云计算、5G等不断迭代创新的科技极大地缩短了金融交易周期，加快金融跨国界、跨区域、跨行业的渗透扩散速度，在传统金融体系之外催生出全新的金融生态。例如，刷卡支付之外出现了刷脸支付，纸币之外诞生了数字货币，银行柜台理财之外出现了人工智能理财。这些变化绕开了部分传统金融监管和法律法规的覆盖，积聚复杂多变的风险，金融监管亟需作出适应性调整以应对不断加速创新的金融业。

四、金融治理新范式

1962 年，美国著名科学哲学家托马斯·库恩(Thomas Kuhn)提出范式的概念，范式本质上是一种理论体系。金融治理范式是指一系列共同的治理模式、实践、规则和标准，包括治理理念、目标、规则、方法和体系等。数字化在重塑金融业态的同时，也伴随着金融治理理念、规则、方法的变革，引发金融治理新范式的产生。

（一）构建智能数字化监管体系

依托大数据、5G、区块链、人工智能等信息科技，在注重个人信息保护的前提下，构建金融市场各主体数据的开放共享平台，实现数据信息公开透明、动态精准，解决监管中数据获取和信息不对称的难题，实现对监管对象的有效监控和监管模式的灵活选择。

首先，在数据获取方面。除监管部门、人民银行、金融机构、金融消费者等治理主体外，还应将信用中介、行业协会等机构共同纳入，超越传统政府中心主义，构建多元主体参与的扁平化数据获取机制，实现数据信息的双向传导。一方面实现数据实时共享，挤压数据造假空间，增加金融监管所依赖的金融数据的真实可信度；另一方面，提高数据透明度，提高监管治理行为的可预测性，便于金融机构从监管者的视角理解金融治理的意图，制定符合监管导向和治理目标的经营策略。

其次，在数据决策方面。运用人工智能等数字科技提高金融治理的透明化、实时化。一方面利用人工智能依据算法和规则进行动态治理，解决金融治理滞后于金融行为的“步调问题”。自助化的治理流程不仅可以实时监测和识别金融风险，而且金融机构也可减少人工报送监管的案头工作量。另一方面利用人工智能的深度学习能力，通过持续分析监管部门获得的海量数据，实现异常交易自动化监测、反洗钱监控和全天候合规化管理。

（二）打造动态优化的政策支持链条

运用大数据和人工智能技术能更好地观测、预测金融机构和消费者的交易行为，并预先推演出可能的结果，及时推出适应性的政策法规。同时，通过批量数据对金融机构和消费者进行画像，以算法演绎结果对用户进行归类，对同类主体执行统一的监管标准，减少监管歧义，促进执法公平，打通政策制定、评估一体化链条。

首先，政策动态优化。依托区块链、大数据等技术，打通监管部门与被监管机构的信息传输通道，将金融机构向监管部门单向数据传输转化为双向互动的数据共享，为决策提供精准、动态的数据支撑。金融市场瞬息万变、错综复杂，将数字化技术渗透到政策制定与动态优化的各个环节，保证政策执行与金融监管的有效性。

其次，政策评估。利用区块链技术可追溯与无法篡改的独特优势，有效化解传统监管过程中信息不对称、证据收集和留存难的问题，为监管部门政策评估提供精准的数据支持，监管部门应采纳“反思与学习”的路径，在防范系统性风险的同时，积极调适既有政策目标，提高政策与金融科技发展的契合度。

（三）探索监管沙盒与数字化的融合机制

监管沙盒（Regulatory Sandbox）最早是2015年由英国金融监管局提出的创新监管理念。监管沙盒作为一个受监督的安全测试区，通过设立限制性条件和风险管理措施，允许被监管对象在真实环境下开展日常活动，目的是测试创新产品、服务、模式的潜在影响。监管沙盒不仅能给技术创新留足发展空间，又能促进监管政策的适应性迭代，是技术与制度协同创新的实践依托。

首先，运用数字化技术充分发挥监管沙盒的实践功效。在事前准备阶段，可将参与沙盒实验的产品或服务的交易特征、技术规范，以及沙盒内各主体的资源禀赋、商业模式等信息进行参数化，通过数字建模技术构建被测产品的运行模型。在事中测试阶段，实时收集参与测试的产品以及沙盒内监管、金融机构、第三方的数据，及时识别并纠正可能出现的风险，并同步调校运行模型的参数，提高与现实的拟合度。在事后总结阶段，参与测试的各方均需提交“出盒报告”，作为现实监管的指导依据。此外，经过不断修正拟合的产品运行模型，能提高监管的创新运算力，可以作为预测未来发展走势的参考，增强监管的风险预判能力。

其次，运用监管沙盒中持续的试错-学习机制能有效化解信息不对称。测试过程中无论是被测试的产品本身，还是金融机构、第三方等主体，监管部门通过数字化技术可以保持动态追踪和读数，灵活调整监管内容，完成监管策略的迭代。

（四）增强金融监管视角的系统性、全面性

金融监管因侧重点不同，可以分为宏观审慎监管、微观审慎监管和行为监管。宏观审慎监管重在识别系统性金融风险，通过机制设计尽可能降低危机爆发的概率；微观审慎监管重在监测金融机构的经营指标变化，促进机构的稳健经营；行为监管通过信息保护、反欺诈、公平交易等规则，对金融机构的经营行为进行管理和规范。

引入数字治理理念，运用数字化信息技术，增强金融监管的系统性视角。调整监管理念，变监管方单一治理为利益相关方共同治理，以监管扁平化架构取代层级制监管架构。利用不断创新的数字化技术完成监管手段的数字化变革。随着数字治理多方参与、开放共享程度的不断加深，以及大数据、云计算和人工智能技术的不断成熟，金融监管视角应更加系统、全面，既能通过全市场海量数据的快速分析研判宏观稳定性，又能实时盯住特定机构的经营风险，同时纠正金融从业者的不当行为，一揽子地融合“宏观审慎+微观审慎+行为监管”。尽管目前监管科技尚未发展到能统筹兼顾、协调部署的程度，但可以预见在不远的将来，此类技术必定能够应用于金融治理实践。

原文载于《农村金融研究》2022年第7期

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