唐浩 陈奕沙 李明贤：充分利用农村土地资源发展集体经济：约束、模式和出路

充分利用农村土地资源发展集体经济：约束、模式和出路

唐浩 陈奕沙 李明贤

作者简介：唐浩，湖南农业大学经济学院副院长、副教授、硕士生导师；陈奕沙，湖南农业大学经济学院硕士研究生；李明贤，湖南农业大学经济学院教授、博士生导师。

引用格式：唐浩，陈奕沙，李明贤. 充分利用农村土地资源发展集体经济：约束、模式和出路[J]．农村金融研究，2022（2）：22-28．

「摘要」 农村最重要的资源是土地，发展农村集体经济需要充分利用土地资源。当前农村土地的资源潜力和市场潜力都还没有充分发挥出来。实践中，利用耕地资源发展集体经济的模式主要包括耕地流转中介模式、耕地股份合作模式和耕地共营制模式；利用宅基地（含住房）发展集体经济的模式主要包括中介流转模式和股份分成模式；利用存量和增量集体经营性建设用地发展集体经济的模式主要包括村集体自组织的土地联营公司模式和政府主导的土地整备模式。利用农村土地资源发展集体经济需要解决集体经济组织作为流转中介机构的能力问题以及流转过程中的“插花地”问题，在设置门槛条件的基础上，可以探索将宅基地使用权转让给本集体经济组织以外的成员，允许增量集体经营性建设用地入市。

「关键词」 农村土地资源；集体经济；土地制度

实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国宪法确定的农村基本经营制度，其适应了中国农业经济再生产和自然再生产的统一，对实现小农户和现代农业发展有机衔接具有重要现实意义。但当前农村普遍存在“分之有余、统之不足”的问题（周振，2021），许多地方集体经济实力不强，集体资产积累不够，“统”的功能十分弱化，难以满足承包农户生产经营上的需求。集体经济作为一种联合劳动基础上的社会主义生产方式，在土地资源配置、经营管理、收益分配、生态环境保护等多个环节实施统筹发展，适应社会化大生产的客观要求（陈雪原等，2021）。党的十八大以来，中国农村集体经济进入了新的历史发展阶段，在农业农村经济社会运行中的主导地位和关键作用日益凸显，成为激发农村发展内生动力、推动乡村振兴及实现共同富裕的重要途径。

农村土地资源作为一种不可或缺的特殊资源，承载着农村地区生产、生活的重任，是农村社会经济发展最重要的生产要素之一。如何充分利用农村土地资源发展集体经济，是当前需要认真思考和研究的问题。

当前利用农村土地资源发展集体经济面临的约束

当前利用农村土地资源发展集体经济面临的约束主要是两个方面，一是农村土地的资源潜力没有充分发挥。一方面我们国家人多地少，土地资源非常稀缺，另一方面我们的土地资源又存在闲置、浪费，没有得到充分利用；二是农村土地资源的市场潜力没有充分发挥，许多农村土地资源的配置还缺乏效率。农村土地资源的市场化配置还很不充分、很不完善，市场的广度和深度都比较有限，还面临一些制度化的限制。

（一）农村土地的资源潜力没有充分发挥

农村的土地资源主要包括耕地、宅基地、建设用地、“四荒”地等未利用地。当前这些类型的土地都还存在资源潜力没有充分发挥的问题，抑制了集体经济的发展。

耕地对于我们国家来说是非常稀缺的。我国人均耕地只有1.4亩，不到世界平均水平的三分之一。但是当前我国的耕地存在季节性抛荒和抛荒的问题，有些地方还比较严重。虽然缺乏耕地抛荒和季节性抛荒的具体数据，但从近几年中央和地方下发的关于对抛荒耕地进行整治的文件来看，可见一斑。2021年1月20日，农业农村部下发《关于统筹利用撂荒地促进农业生产发展的指导意见》指出：各级农业农村部门要充分认识遏制耕地撂荒的重要性和紧迫性，采取切实有效措施，把耕地资源用足用好。推动将统筹利用撂荒地情况纳入考核指标，层层压实责任，有效遏制耕地撂荒。2021年3月22日，浙江省农业农村厅、自然资源厅联合下发《关于严格制止耕地抛荒的通知》要求，强化耕地用途管制，坚决制止耕地特别是永久基本农田、粮食生产功能区抛荒，构建完善耕地抛荒闭环管理长效机制，稳定提高耕地利用效率。2020年6月2日，湖南省农业农村厅发布《关于进一步抓好当前粮食生产的通知》提出，各地要进一步采取有力措施遏制耕地抛荒，对常年抛荒耕地不得发放耕地地力保护补贴。2021年7月，四川省农业农村厅下发《关于开展全省撂荒耕地调研的通知》。从这些文件来看，我国无论是东部、中部，还是西部，都存在耕地抛荒的情况。

宅基地主要存在一户多宅，宅基地闲置和利用不充分的问题。根据《2020年农民工监测调查报告》，2020年全国农民工总量为2.86亿，其中外出农民工1.7亿。大量农民工外出，特别是举家农民工外出，造成了宅基地闲置和利用不充分的问题。根据中国社会科学院农村发展研究所发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测(2018～2019)》报告，2018年，农村宅基地空置率为10.7%，样本村庄宅基地空置率最高达到71.5%。根据李婷婷等学者抽样全国28个省份140个村庄的数据，东部、中部、西部和东北部四大区域的宅基地闲置率分别是13.5%、7.7%、11.4%和11.1%（李婷婷等，2019）。针对农村宅基地闲置和利用效率不高的问题，2019年10月15日，农业农村部专门下发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，要求探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。

集体建设用地主要包括集体公共建设用地和集体经营性建设用地。宅基地是一种特殊的建设用地。集体公共建设用地主要是乡村公共设施、公益事业建设用地；集体经营性建设用地主要是从事工业、商业等经营性用途的土地。当前集体建设用地利用不充分，甚至闲置的问题也较为严重。一方面城镇在扩张，从2000年到2020年，城镇建设用地从4.5平方公里增加到9万平方公里，增加了一倍，但同期乡村集体建设用地没有减少，依然在增加，从17万平方公里增加到19万平方公里。“四荒地”具体是指荒山、荒沟、荒丘、荒滩等未利用的土地，属于集体经济组织所有，一般通过招标、拍卖、公开协商等方式实行承包经营。农村的“四荒地”资源非常丰富，也存在资源闲置、利用效率不高的问题。

（二）农村土地的市场潜力没有充分发挥

农村最重要的资源就是土地，如果没有充分发挥农村土地的市场潜力，发展集体经济就成为了无源之水。农村土地的市场潜力没有充分发挥，既有市场本身的问题，也有环境的问题，更有制度的限制和约束。

当前耕地存在抛荒的问题，除农业相对收益低、基础设施条件不好、土地细碎化等问题以外，主要因为耕地流转市场不完善，耕地退出机制不健全导致的。由于信息不对称，耕地流转市场的范围很有限。流转市场中介机构的能力不强，耕地流转的方式比较单一（叶剑平等，2018）。流转过程中的“插花地”问题难以解决。耕地流转的程序也存在不太规范的地方。市场范围的限制和流转方式的单一直接导致流转的租金不高，反过来又影响了耕地流转；对于因为举家常年外出甚至已经在城镇落户导致耕地抛荒的，可以考虑退出耕地，但耕地退出机制还不健全。比如将耕地退给谁？是本集体经济组织内的农户还是集体经济组织？按照什么方式退？是市场化退出还是非市场化退出，如果是非市场化退出，如何补偿？补偿的标准又如何定？这些问题都需要探索和实践。

宅基地市场潜力没有充分发挥的主要原因是农民的宅基地使用权并不具有完整的用益物权属性，其突出表现就是农民的宅基地使用权不能担保抵押（郑振源、蔡继明，2019）。宅基地使用权权能的受限会降低宅基地的市场价值，会抑制市场潜力的发挥。当前宅基地使用权的交易基本上也是封闭的，只能在本集体经济组织内部进行，因为本集体经济组织成员基本都有宅基地，宅基地使用权的交易市场就受到了很大限制，无法通过市场实现资源的优化配置。与耕地一样，宅基地使用权的退出机制也很不完善，以转让的形式实现退出，因为转让的对象只能是本集体经济组织成员，很难找到交易的对象；将宅基地使用权退还给集体经济组织，集体经济组织又很难拿出补偿的资金。

新修订的《土地管理法》规定，集体经营性建设用地可以入市。《土地管理法》第六十三条第四款规定：集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。集体经营性建设用地入市的条件主要是四个，即土地的性质必须是经营性建设用地、应当依法登记、须经本集体经济组织依法决策、需签订流转合同。当前基本上只允许存量的集体经营性建设用地入市，不允许增量的集体经营性建设用地入市。存量的集体经营性建设用地主要是原来的乡镇企业等建设用地，一是数量有限，二是该入市的基本都已经入市了。是否能将其他的集体建设用地转变为集体经营性建设用地，增加集体经营性建设用地规模，更好的发挥集体经营性建设用地的市场潜力，需要实践探索。

利用农村土地资源发展集体经济的模式

利用农村土地资源发展集体经济，根据不同的土地类型、不同的分类标准，可以分为不同的模式。但不管什么模式，有一个共同点，那就是集体经济组织作为农村土地资源的所有者、市场中介的连接者、甚至就是市场主体本身，参与农村土地资源的市场化配置，分享市场化收益。下面根据耕地和建设用地（含宅基地）两种不同的土地类型，分别阐述实践中利用农村土地资源发展集体经济的模式。

（一）利用耕地资源发展集体经济的模式

利用耕地资源发展集体经济，根据集体经济组织介入耕地资源市场化配置的深浅程度，可以分为三种模式，一是耕地流转中介模式；二是耕地股份合作模式；三是耕地共营制模式。

1.耕地流转中介模式。这种模式最简单，也最普遍，当然集体经济组织的收益也是最低的。这种模式就是集体经济组织作为农户耕地流转的中介，收取中介服务费，通常按照耕地流转的面积收取，比如每亩收多少钱。耕地流转中介模式又可以分为两个小类，一个小类就是集体经济组织作为中介，为农户与耕地流转受让方牵线搭桥，集体经济组织与农户和耕地流转受让方都没有契约关系；另一个小类就是集体经济组织先以耕地委托流转合同的形式将农户的耕地流转到集体，集体再将耕地流转给其他市场主体，这一小类中集体经济组织与农户和耕地流转受让方都有契约关系。在耕地流转中介模式中，集体经济组织主要的作用和功能就是节约农户和耕地流转受让方的市场交易成本，比如寻找流转对象、议价、协商“插花地”问题、纠纷和矛盾的协调等。

2.耕地股份合作模式。与耕地流转中介模式相比，耕地股份合作模式中集体经济组织介入耕地流转市场会更深一些，耕地通过“确权确股不确地”的方式实现了股份化和资本化。这种模式的运作是农户先将耕地入股给集体经济组织，集体经济组织将农户入股的耕地集中连片甚至进行整治以后，再出租或入股给市场主体，收益根据农户入股耕地的股份进行分红。在这种模式中，集体经济组织和农户与耕地受让市场主体都有契约关系，而且这种契约还不是简单的商品服务契约，而是以“分成制”实施的要素契约，集体经济组织需要承担的风险更大，履行的责任更重，当然收益也会更高。耕地股份合作模式最初起源于经济发达地区，因为经济发达地区不断上涨的地租为“分成制”提供了支撑。现在其他地区也都有耕地股份合作模式的发展。

3.耕地共营制模式。这种模式相比耕地股份合作模式又进了一步，集体经济组织不但以“确权确股不确地”的方式将农户的耕地股份化，而且还参与耕地的经营和管理。这种模式以四川崇州农业共营制为代表。四川崇州农业共营制的运作模式就是在集体经济组织的引导下，农户将耕地经营权折资入股，组建土地股份合作社。土地股份合作社由“有知识、懂技术、善经营、会管理”的农业职业经理人来经营，最后的收益按照1∶2∶7比例分成，即集体经济组织以集体公积金和公益金的形式分10%，农业职业经理人工资分20%，农户土地入股分红70%（“我国新型农业经营体系研究”课题组，2015）。这种模式实现了农业经营主体的共建共营，经营收益的共营共享。这一模式不但促进了农业经营方式的转型，而且有效地促进了集体经济的发展。

（二）利用建设用地（含宅基地）发展集体经济的模式

从集体经济收益的角度，集体建设用地入市更能促进集体经济的发展。利用集体建设用地（含宅基地）发展集体经济的模式可以分为三类，一类是利用宅基地（含住房）发展集体经济的模式；二类是利用存量集体经营性建设用地发展集体经济的模式；三类是利用增量集体经营性建设用地发展集体经济的模式。

1.利用宅基地（含住房）发展集体经济的模式。集体经济组织利用闲置的宅基地或闲置的农民住房入市流转交易，获得的收益在集体经济组织和宅基地使用权人与住房所有权人之间进行分配。和耕地一样，集体经济组织在利用宅基地（含住房）发展集体经济时，既可以作为简单的中介流转宅基地，集体经济组织只是收取中介服务费；也可以将宅基地（含住房）作价入股，成立股份合作社，集体经济组织再将股份合作社的宅基地（含住房）流转给其他的市场主体，或者引入其他的市场主体来经营，集体经济组织获取分成收益。前一种模式的契约关系较为简单，集体经济组织只是充当牵线搭桥的中介作用，节约了交易费用；后一种模式的契约关系较为复杂，涉及到入股分成，集体经济组织还参与了运营管理。后一种模式比如长沙市的慧润民宿。慧润农业科技有限公司在集体经济组织的统筹下，将农村闲置的住房开发成为民宿，采取“农户+企业+村集体”的模式，利润分成是“631”，即农户分60%，慧润企业分30%，村集体分10%。现在长沙市有些村集体经济组织的民宿分成收入已经接近10万元，真正实现了村集体、农户和企业的共同发展。

2.利用存量集体经营性建设用地发展集体经济的模式。利用存量集体经营性建设用地入市发展集体经济一般分为三种形式，即就地入市、异地调整入市和综合整治入市。就地入市是指符合条件的集体经营性建设用地直接在当地进入土地交易市场；异地调整入市是指对于农村零散的集体经营性建设用地，在耕地数量不减少、质量有提高的条件下，由集体经济组织结合土地利用规划，先将集体经营性建设用地复垦后形成建设用地指标再易地入市交易；综合整治入市是指先将规划范围内的各类土地进行统一复垦和基础设施的配套，对于属于集体经营性建设用地且未被征收或者未纳入储备范围的由集体经济组织入市（马翠萍，2021）。就地入市和综合整治入市是集体经营性建设用地的实物入市，异地调整入市是集体经营性建设用地的指标入市。

现在集体经营性建设用地入市模式主要有两种，即村集体自组织的土地联营公司模式和政府主导的土地整备模式。村集体自组织的土地联营公司模式的责任主体是各集体经济组织成立的联合委员会或者股份公司。比如北京市大兴区西红门镇，在镇域范围内各村集体经济组织成立了盛世宏祥资产管理有限公司，并以股东身份参与公司运营和管理。各村集体经济组织经过民主决策，一次性将集体经营性建设用地入市事宜全权委托给联营公司。经过入市地块拆旧、土地平整与基础设施配套建设、入市申请审批、招拍挂正式出让等环节完成集体经营性建设用地整个入市流程。入市收益在交完政府的土地增值收益调节金，偿还前期贷款后，其余按照股份分给各集体经济组织作为集体经济收入。政府主导的土地整备模式的责任主体是政府职能部门或下设机构。比如广东省佛山市南海区，镇政府一级成立集体土地整备中心，各村集体经济组织将集体经营性建设用地委托给集体土地整备中心并签订《托管协议》，集体土地整备中心再将土地入市交易，交易收益按照《托管协议》支付给各集体经济组织（胡如梅、谭荣，2021）。

3.利用增量集体经营性建设用地发展集体经济的模式。2019年4月15日中共中央、国务院发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》指出，允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。这意味着国家为增量集体经营性建设用地入市正式开闸。但是地方的实践早在十年前就开始了。增量集体经营性建设用地入市和存量集体经营性建设用地入市一样，也包括就地入市和异地调整入市，前者是实物入市，后者是指标入市。比如重庆的“地票”模式就是异地调整指标入市。重庆的“地票”其实就是建设用地挂钩指标，特指农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。用地指标通过重庆市农村土地交易所进行交易，市人民政府在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的城乡建设用地挂钩指标基准交易价格。用地指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。农村土地交易所按照指标交易额1%的比例收取交易服务费后，交易收益全部归集体经济组织所有，纳入农村集体财产统一管理，用于本集体经济组织成员分配和社会保障等公益事业。

利用农村土地资源发展集体经济的出路

当前，农村土地的资源潜力和市场潜力都还没有充分发挥出来，利用农村土地资源发展集体经济还面临约束，需要进一步完善农地制度，充分释放农村土地资源的潜能，促进集体经济的发展。

（一）完善耕地流转制度和耕地退出机制

在耕地实施“三权分置”的背景下，中央提出“放活经营权”，充分发挥市场在耕地经营权上的配置效率。可以说，耕地流转已无政策障碍。但实践中集体经济组织充当耕地流转中介机构的能力问题和集体经济组织如何解决好“插花地”的问题是完善耕地流转制度需要面对的问题。集体经济组织充当耕地流转中介机构的能力问题关乎流转方式的选择、流转效率的提高和流转收益的提升，乃至促进集体经济的发展。这一问题包括内部的治理能力和外部的联结能力。改革和完善的出路是在集体经济组织股份化改造的基础上，实现某种程度的集体资产所有权和经营权的分离，引入耕地流转效益的分成机制或引入职业经理人，切实提高集体经济组织充当耕地流转中介机构的能力。集体经济组织如何解决耕地流转过程中的“插花地”问题需要在农户自愿和流转效率之间保持平衡。农户自愿是耕地流转的前提，但“插花地”确实影响连片适度规模经营的经营效率。改革和完善的出路是在集体经济组织内部实施“换地”，将不愿意流转的“插花地”换一个地方，这样流转的耕地就实现了连片适度规模经营。比如有些集体经济组织将集体的耕地划分为两大块，一块是农户自己经营，一块是连片规模流转，实现了某种程度的农户自愿和流转效率之间的平衡。

完善进城落户农业转移人口的耕地退出机制，发挥耕地的资源潜力和市场潜力，是促进集体经济发展的重要方面。耕地的退出是承包权的退出，耕地退出农户既可以在集体经济组织的中介作用下，将耕地转让给本集体经济组织内部其他农户实现退出；也可以直接将耕地退回给集体经济组织。以集体经济组织内部转让方式实现耕地退出的，退出补偿由退出方和受让方按照市场的方式协商达成；农户将耕地直接退回给集体经济组织，补偿可以参照耕地剩余承包年限的流转租金的贴现标准实施。对于缺乏补偿能力的集体经济组织，可以通过金融机构融资贷款。退回给集体经济组织的耕地可以作为集体的资产发展集体经济。

（二）完善宅基地流转制度和宅基地退出机制

宅基地正在实施“三权分置”的改革试点，即宅基地的所有权、资格权和使用权实现分离，探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法。和耕地一样，宅基地流转也需要增强集体经济组织充当市场中介的能力，特别是随着宅基地流转方式的复杂化，对集体经济组织运营和管理宅基地流转的能力也需要提升。比如成立宅基地股份合作社，与外部市场经营主体合作开发民宿等，都需要集体经济组织较高的运营管理及内部治理能力。明晰产权主体、引入激励机制、严格监督约束可能是提升运营管理及治理能力的方向。

对于“一户多宅”、进程落户农业转移人口的宅基地退出问题，涉及到退给谁，如何补偿的问题。从现在政策来看，宅基地只能在本集体经济组织内部转让，由于本集体经济组织内部成员基本都有宅基地，所以宅基地转让市场非常有限。在设置门槛条件的基础上，可以探索将宅基地转让给本集体经济组织以外的成员，包括城市居民。这样宅基地市场才能扩大，宅基地的价值才能提升。设置门槛条件如宅基地受让方必须转户籍，向集体经济组织支付“资格权”对价，宅基地使用接受集体经济组织监督等。对于直接退回集体经济组织的宅基地，集体经济组织可以将宅基地复垦为耕地，置换出来的集体建设用地指标再在市场出售，收益除补偿宅基地退出农户外，可以直接充实集体经济。

（三）完善集体经营性建设用地入市制度

集体经营性建设用地入市可以直接增加集体经济收入，相比耕地和宅基地，更能促进集体经济的发展。因此，集体经营性建设用地的土地规模、入市的市场范围、入市方式和模式直接影响集体经济的发展。首先，需要在政策上进一步明确，除存量集体经营性建设用地入市以外，允许增量集体经营性建设用地入市。比如允许宅基地、集体公益性建设用地等转变为集体经营性建设用地入市。其次是集体经营性建设用地入市的市场范围，市场范围越广，市场价值越高。所以集体经营性建设用地不能局限于就地入市，能够异地调整入市的尽量异地调整入市，这样市场范围更大，价值更高。第三是集体经营性建设用地入市方式和模式问题。前面介绍了集体经济组织的土地联营公司模式和政府主导的土地整备模式，基于交易成本的考虑，在经济发达地区的农村，集体经济组织的土地联营公司模式可能更合适，在其他地区，政府主导的土地整备模式更合适。

原文载于《农村金融研究》2022年第2期

关于我们

《农村金融研究》创刊于1980年，是中国农业银行股份有限公司主管，中国农村金融学会主办，面向国内外公开发行的学术期刊。目前，已入选《中国人文社会科学核心期刊要览》(中国社会科学评价研究院)。

本刊侧重于农村金融、商业银行经营与管理、金融理论与实践等相关领域的研究和探讨。为了进一步提升本刊质量和学术影响力，欢迎社会各界学者、专家和广大金融实践者积极投稿。

投稿请登录http://ncjr.cbpt.cnki.net

欢迎扫码关注