戴相龙：发展新型农村合作金融组织

【编者按】2022年2月28日，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。本期聚焦“合作性金融”这一农村金融领域的经典话题，邀请多位知名专家撰写文章，纵论新时期农村合作金融健康发展，以飨读者。

 发展新型农村合作金融组织 

戴相龙

作者简介：戴相龙，中国人民银行原行长，中央农村工作领导小组原成员，国务院农村金融体制改革部际协调小组原组长。

引用格式：戴相龙. 发展新型农村合作金融组织[J]．农村金融研究，2022（3）：03-07．

2014年中央一号文件提出“发展新型农村合作金融组织”，这个题目涉及内容很多，我只讲三个观点。

一、将名不副实的已经商业化经营的农信社改为农村商业银行是一项正确决策

国际公认的合作社，是城乡小生产经营者自愿入股，实行民主管理，主要为社员服务的非盈利组织。但是，在我国上个世纪五十年代的农信社章程和七、八十年代的农信社管理办法对农信社的业务范围并没有严格规定。农信社不但向社员吸收股金和储蓄，而且可以向非社员吸收储蓄；贷款在优先满足社员需要后，也可向非社员提供支持。1984年国务院批转中国农业银行《关于改革信用合作社管理体制的报告》，最大功劳是把农信社从农业银行基层机构中解脱出来，实行独立核算、自主经营。但在业务范围上则规定，农信社与农业银行实行交叉，农信社“在保证农业贷款需要的前提下，可以经营农村工商信贷业务”。农信社的会计、统计科目也不单独反映对入股社员的存款和贷款。随着农村实行农工商综合经营和城市资本进入农村，农信社办理的入股社员的存贷款比例越来越少，普遍演变为向农村各类经济组织吸收存款和发放货款的一般金融企业。少量农民股金对应巨额资产，集聚了巨大支付风险，即使国家给予支持后，也很难通过向农民吸收巨额股本来把农信社改成真正的合作金融。

早在1985年，时任中国农业银行行长韩雷同志就提出，对经济不发达或很不发达的省份和地区、经济发达的省份和大中城市郊区、经济特区和现代大城市农信社改革实行“区别对待”。

1993年12月，国务院下发《关于金融体制改革的决定》，提出在农信社县联社基础上有步骤地组建农村合作银行，明确农村合作银行是集体合作金融性质。1996年8月，国务院下发《关于农村金融体制改革的决定》，提出在城乡一体化程度较高的地区，把已经商业化经营的农村信用社建成农村合作银行，农村合作银行的性质是股份制商业银行。

2000年4月14日，时任国务院总理朱镕基同志在江苏省盱眙县召开有农信社理事长参加的农信社改革座谈会上，提出把县联社和乡镇农信社合并为一个法人的改革方案。4月17日，与江苏省党政主要领导商定在江苏全省试点。到2001年末，江苏全省原有1746个农信社和81个县（市）联社合并为82个独立法人，在此基础上，到11月和12月成立常熟、张家港等6家农村商业银行。2002年8月，我去浙江省温州市调查研究农村金融体制改革时，同意将瑞安市、乐清市在市联社基础上成立商业银行性质的农村合作银行。

2003年3月，国务院换届后，加快了把农信社办成农商行的步伐。2003年6月，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》，把中发〔2002〕5号文提出的“在少数地方农信社进行股份制改革”提升为首选方案，提出设立农村商业银行的四项条件，在全国八个省试点，次年推广到全国。同时，把农信社定位为“由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济组织服务的社区性地方金融机构”。这样的金融机构实际上也是商业性金融机构。截至2002年9月，全国农信社法人机构38153个，其中农信社35622家、县联社2460家。到2020年末，原有信用社已改为农村商业银行1545家、农村合作银行27家、农信社616家。至此，全国原有农信社已经直接和间接改成农村商业银行。

把已经商业化经营的农信社直接和间接改成农村商业银行，化解了农信社长期积累的巨大支付风险，促使农商行成为更有发展活力的农村金融主力军，存贷业务迅速增长，不良贷款不断下降，经营效益明显提高。虽然在改革中出现过社会资本控制农商行、追求利润、削弱对“三农”的金融服务等问题，但是在中央指出农商行、农信社要“回归本源”后，得到较好纠正。实践证明：把名不副实的已经商业化经营的农信社改为农村商业银行是一项正确决策。

二、党中央、国务院坚持发展新型农村合作金融

我赞同并推进把名不副实的实际商业化经营的农信社改革为农村商业银行，但是，我反对在农信社管理体制改革中实行“去合作”。有不少人片面认为，多年来要把农信社办成真正的合作金融，结果都办成了商业性金融，说明中国不需要合作金融，中国办不成合作金融，这个观点是错误的。农村信用社管理体制改革要“去伪创新”，即取消名不符实的农信社，创办新型农村合作金融。

1983年人民公社解体后，全国农村实行家庭联产承包责任制，出现2亿多小农户，需要发展各种合作经济组织为小农户服务。此后，党中央、国务院连续下发文件，要把农村信用合作社真正办成合作金融。这个改革目标未能实现的主要原因：第一，我国没有建立真正的合作经济制度，发展合作经济没有全国统一的法规，对供销社、信用社按一般企业管理。第二，生产合作、供销合作和信用合作本为一体，但由国务院有关部门分割领导管理，形不成改革合力。第三，农信社管理体制改革有两个方面：一是改革农信社与入股社员的关系，把农信社改成农民入股，实行民主管理，主要为社员服务的金融组织，这是改革的根本，是第一位的；二是改革农信社与政府部门的关系，明确对农信社的领导管理和具体监管责任，这是第二位的。但是，长期以来我国农信社改革把重点放在了调整农信社与外部关系上。农信社先后经历农业银行领导和管理、人民银行领导和管理、原银监会监管和地方政府领导。虽然各部门在各个时期都为农信社改革做了大量有益工作，但是，对第一位的根本性改革，更多是停留在文件上，具体工作很不到位。鉴于原农信社已改为农村商业银行，《农民专业合作社法》公布后，新的农民合作社蓬勃兴起，需要合作金融为其服务。因此，党中央、国务院决定发展新型农村合作金融组织，并从2006年至今十多次发文，对发展新型农村合作金融提出要求。2006年中央一号文件提出“引导农户发展资金互助组织”，随后原银监会制定了《农村资金互助社管理暂行规定》，批准成立了一批农村资金互助社。2008年，党的十七届三中全会有关决定提出“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”。2009年中央一号文件指出“抓紧出台农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”。特别是2014年中央一号文件提出：“发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型”。2017年中央一号文件提出“规范发展农村资金互助组织，严格落实监管主体和责任。开展农民合作社内部信用合作试点，鼓励发展农业互助保险”。2022年2月28日，中央深化改革委员会第24次会议提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。这说明在原农信社直接和间接改为农村商业银行后，党中央、国务院仍然坚持要发展农村新型合作金融组织。

学习党中央、国务院关于发展新型农村合作组织的一系列文件后（参见附表），我有下列体会。

第一，发展新型农村合作金融，要坚持为“三位一体”新型农村合作经济组织服务，促进农民增收和乡村振兴。2004年之前的几年，我国农民收入增加缓慢，有些重点粮棉区农民收入还下降。在此背景下，中央于2004年恢复印发中央一号文件，采取多种方法增加农民收入，其中重要的一条是发展农民合作社，决定推进农民专业合作社组织的立法工作。2006年，时任浙江省委书记习近平同志在瑞安市召开新型农村合作经济工作现场会，支持瑞安市发展生产、供销、信用合作“三位一体”新型农村合作体系建设。2017年中央一号文件提出“积极发展生产、供销、信用‘三位一体’综合合作”。我们在温州调研看到，参加农民专业合作社的农民比不参加合作社的农民，年均收入要高出30%左右。2019年，我国农产品加工利润超过1万亿元，农村商业银行系统年利润2500多亿元。如果在农民合作社内开展生产、同时开展供销、信用综合合作，可将一部分农产品加工合作，利润和商业金融的利润转化为农民收入，这对于实现习近平总书记提出的到2035年我国“人民生活更为宽裕”的目标是一条战略性措施。

第二，发展新型农村合作金融组织一定要坚持合作性质。要牢记过去农信社改革的教训，认真执行2014年中央一号文件有关规定，即“坚持社员制、封闭性原则，对外不吸储放贷、不支付固定回报”。中央一号文件多次明确规定新型农村合作金融有两种组织形式：一是在社区成立农民资金互助组织；二是在规模较大的农民合作社内开展资金互助。当前应重点发展农民合作社内的资金互助，同时，在农民合作社发展较慢的乡村，也可发展乡村社区农民资金互助组织。今后，也可让农民合作社内资金互助和乡村社区的农民资金互助同时存在。

第三，新型农村合作金融组织应有新的服务功能。新型农村合作金融组织不仅是融资机构，也是农村合作经济的一部分，要注意发挥三项新功能。一是金融服务功能。新型农村合作金融组织应该比金融监管部门批准设立的金融机构更好地为社员提供及时、方便、有效的各种金融服务。二是收益返还功能。新型农村合作金融是合作社内和社区内农民的资金互助，要将资金互助形成的收益返还社员。对真正的新型合作金融的收益是不应该纳税的，应按风险准备金、存款和贷款积分返还社员。三是促进农村合作经济组织的联合功能。发挥合作金融的特殊作用，支持农民实行社区合作和专业合作，依托各级政府成立农村合作经济组织的联合组织，把小农户和大市场紧密联系。这三项功能是其它持牌金融机构代替不了的。

第四，发展新型农村合作金融组织要防范和化解金融风险。国家有关部门要制定试点具体方案和管理办法，明确地方政府的领导管理和整体风险防范和化解责任，由各级地方金融监管部门实施具体监管。

三、总结前期新型农村合作金融试点工作，积极发展新型农村合作金融组织

2007年，原银监会下发《农村资金互助社管理暂行规定》，到2001年末在16个省批准设立了49家农村资金互助社。2014年12月，经国务院批准，原银监会函复山东省政府，同意在山东省全省范围进行农民合作社内信用合作试点。2015年1月，山东省政府下发了《山东省农民专业合作社信用互助业务试点方案》和《山东省农民专业合作社信用互助业务试点管理暂行办法》，经过3-4年试点，又对试点办法进行了修改。2015年，由原农业部牵头，会有关部门在河北省玉田县、安徽省金寨县、湖南省沅陵县进行农民合作社内信用合作试点。

2019年夏，我带领中国国际经济交流中心“三位一体”农村合作经济研究课题组，先后到山东省、河北省玉田县、安徽省金寨县、河南省安阳市、吉林省梨树县实地调查农民合作社内资金互助和9家农村资金互助社的试点工作情况。调查后我们认为，有关政府及有关部门对试点工作是认真的，试点工作贯彻了中央有关发展新型合作金融的指导思想和基本原则，试点所在地农民和合作社对试点工作十分欢迎，也得到了实惠，为今后深入试点创造了条件。但是，也发现一些问题。2017年修订《农民专业合作社法》时，原有方案把“内部信用合作”列为农民专业合作社的业务范围，后来未被采纳。虽然中央文件不断提出发展新型农村合作金融组织，但是，基层党政干部对开展新型农村合作金融试点工作仍有不少顾虑。新型农村合作金融基本制度制定后，最重要的是要发挥农民合作社内设有关部门人员的工作主动性。但是，各地试点对此普遍重视不够。一些管理规定过于严格。有关省开展试点的农民合作社数量逐年减少，融资业务发展缓慢。农村资金互助社被定性为“社区互助性银行业机构”，把合作金融和商业金融合为一体，监管职责不清，存在极大风险。由山东省开展的农民合作社内信用合作试点与农业部主管的农民合作社内信用合作试点存在很大差异。新型农村合作金融试点已有十年左右，由于没有得到及时总结，全国新型农村合作金融试点进展缓慢。我们课题调研组建议有关部门，认真检查对历次中央一号文件有关发展新型农村合作金融规定的落实情况，对试点工作进行认真总结，对今后试点工作提出要求。我们对今后试点提出如下建议。

一是坚决贯彻落实从2006年至今中央一号文件和有关文件发展新型农村合作金融的要求，思想不动摇，试点要深入，管理办法要出台，围绕支持农民增收和乡村振兴，积极稳步发展新型合作金融。

二是规范新型农村合作金融组织的两种形式。发展新型农村合作金融以发展农民合作社内资金互助为主，同时，按新型农村合作金融的性质和特征修改《农村资金互助社管理暂行规定》，继续进行乡村社区信用合作试点。

三是由农业农村部牵头，会有关部门在山东等省市试点基础上，制定《全国农民合作社资金互助管理办法》。新型农村合作金融的试点和今后的领导管理由农业农村部门主管，由当地政府领导管理，由各级政府地方金融机构监管部门负责具体监管。

四是解决好农民合作社内资金互助的几个问题。建议下次修改《农民专业合作社法》时，把“内部信用合作”列为农民专业合作社业务范围。内部信用合作只能在规模较大和管理较好的农民合作社内开展。农民专业合作社内开办资金互助，不需要设立独立法人机构，由农民合作社内设的信用合作服务部承办。农民合作社内开展资金互助可不吸收股金，可以在社员借入资金时按一定比例一次性提取适量风险准备金。农民合作社内资金互助的利率参照当地农村商业银行执行。新型农村合作金融的收益，按社员的风险准备金、存入资金和借入资金的积分返还社员。对农民合作社内部资金互助，是由社员相互约定存借数量，还是建立一定数量资金池有不同的意见。试点说明，由社员直接相互约定借款数量，不符合农民的习惯，我赞成可设定一定数额的资金池。既然对农民合作社内资金互助从严实行“社员制、封闭性”，似无必要再禁止设定一定数额的资金池。农民合作社内资金互助暂存资金，存入当地农商行。农民合作社资金互助，根据需要可委托当地农商行办理业务。在资金互助基本制度建立后，资金互助业务能否顺利开展，决定于农民专业合作社内设的资金互助服务部的工作。信用合作服务部负责人和工作人员要具备一定的金融和会计业务能力，对其业务开展要建立激励约束机制，其收入可与业绩挂钩，但最高收入不高于所在合作社社员平均收入的三倍。

原文载于《农村金融研究》2022年第3期

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