笔谈｜马九杰：中国合作金融的功能定位、组织基础和治理模式探讨

【编者按】2022年2月28日，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。本期聚焦“合作性金融”这一农村金融领域的经典话题，邀请多位知名专家撰写文章，纵论新时期农村合作金融健康发展，以飨读者。

中国合作金融的功能定位、组织基础和治理模式探讨

马九杰

作者简介：马九杰，中国人民大学农业与农村发展学院教授。

引用格式：马九杰，何广文，汪小亚，张照新，孙同全，刘西川. 新时期农村合作金融健康发展笔谈[J]．农村金融研究，2022（3）：08-20．

中国发展合作金融，有一些问题值得进一步探讨和反思。

（一）合作金融是否随着金融发展水平提升而退出？

从国际经验看，合作金融并未随着经济和金融发展而退出。依据治理网络性质的不同，可将合作金融分为两大机构类型：一是在北美比较流行、以协会形式治理且基层拥有更大自主权的信用合作社（Credit Union）类型的合作金融机构；二是在欧洲大陆比较流行、强调中央合作银行集权治理的合作银行类机构。据世界信用合作社理事会（WOCCU）统计资料，全球的信用合作社机构数量从1995年3.7万多家增加到2020年8.6万多家，机构社员数量从1995年8654万人增加到2020年3.75亿人。2020年全球设有信用合作社的国家或地区达到118个，对成年人的覆盖率总体达到12.18%。其中，美国15～64岁的经济活动人口中信用合作社成员占到58.69%。据欧洲合作银行协会（EACB）的信息，该协会所属的27个成员国家或地区的合作银行，目前拥有2700家地方性银行、42000个网点以及8700万个会员，服务客户2.23亿人，在欧洲的平均市场份额约为20%。合作银行与储蓄银行、商业银行共同构成了欧洲银行体系的三大支柱。可见，合作金融应该成为银行体系的重要组成部分。

（二）合作金融的功能定位和主体业务是否存在错位？

从合作金融起源和发展的国际经验来看，合作金融主要定位于倡导储蓄和长期的不动产信贷服务。合作金融机构可视为一类广义的储蓄机构（Thrifts），倡导和动员人们进行储蓄，通过“零存”为获取长期的信贷服务奠定基础，而合作金融机构主要服务就是提供长期、不动产信贷服务。比如在美国，作为农业合作金融的农场信贷体系（Farm Credit System）是农场信贷服务的主要提供者。据统计，2016年农场信贷体系提供的农业信贷服务占41%的市场份额，与商业银行42%的市场份额相当。但农场信贷体系提供农场中不动产信贷服务占总的农场信贷服务的60%，非不动产类信贷服务只占40%，而商业银行提供的更多为短期、非不动产类信贷服务。相比而言，国内对新型合作金融功能和业务定位还不太明晰，对合作金融的功能期许与合作金融本质存在一定差距。我们往往期许合作金融主要扮演和商业金融一样的角色，发挥短期、流动性信贷服务功能，这样会导致：一方面，合作金融不能通过社员的“零存”、需求频率很低的长期信贷来解决流动性问题；另一方面，合作金融与商业金融往往不能通过差异化服务实现错位竞争。特别是，对合作金融的储蓄和理财功能重视不够。

（三）合作金融的社会基础与共同纽带是否存在过分强调农业产业基础？

合作金融机构的设立与运营需要成员间有坚实的共同纽带（Common Bond）作为社会基础。通常的共同纽带包括三种类型：社区型，即基于地理区域的地缘关系；职业型，即基于业缘的同行同事关系；社团型，即基于行业协会、公益团体、工会等社会团体的关系。设立合作金融组织的前提是要有清晰的共同纽带，这也是合作金融机构良好运营和治理的前提。之所以需要“共同纽带”，是因为具有这些共同纽带的成员之间是相互了解、长期互动的，这有利于成员间的相互筛选和监督，但他们之间在金融需求种类、需求时点方面又存在一定的异质性，比如成员间在年龄上存在差异，处在生命周期的不同阶段，对不动产信贷的需求时点存在差异，可以避免或缓解流动性问题。而我国在发展新型合作金融实践中，强调专业合作社内部信用互助，强调和特定农业产业的结合，这种思路是强调将生产、供销合作关系或供销服务联系作为金融合作的共同纽带。诚然，这是一种非常重要的共同纽带和金融合作基础，对防范和化解风险、特别是防止风险外溢具有重要的意义。但是，如果过分强调用特定产业的专业合作基础作为共同纽带，成员间同质性很强，特别是又将合作金融定位于解决短期的产业发展资金，而农业生产经营的季节性强，成员要么都有资金借贷需要，要么都有资金回流、还款需要，势必容易引发流动性问题。

（四）是否过度限制了合作金融业务类型和调剂范围？

当前发展新型合作金融的主导思路是严格限于开展信用互助的农民专业合作社社员内部，不允许吸储和对外放贷，不承诺支付固定回报，这的确对于打击非法集资、高息揽存、有效防范金融风险是非常必要的。但是，不允许或过分限制正常储蓄、支付固定回报，也会引发新的问题。第一，容易诱发流动性问题。信用互助组织不能通过吸收储蓄融资，限制了融资渠道，只能靠股金作为信贷基础，而股金变动不能频繁发生，所以易出现流动性问题。这与金融机构的额度匹配、跨时匹配的本质功能是相悖的。第二，倡导储蓄、实现理财增值是合作金融的初始功能和目的之一，而限制吸储，也限制了农民理财增收机会和渠道。同时，限制信用互助组织的对外资金使用，一是存在迫使小农户出现农业“内卷”性投资的可能。农业投资存在边际收益递减，有一定的饱和度，如果过分强调资金互助限于“内部”，即使有外部的资金使用机会，也难以实现，结果可能导致“内卷化”。二是限制了资金跨区配置、实现多赢的机会。当业务范围被严格限制于“内部”，资金用于专业合作社内部开展信用互助的成员，然而从事传统农业的大多数小农户社员用于农业经营的增量资金是有限的。如果可以通过合作金融组织归集资金、对外拆借，为那些有更好的产业发展机会和资金需求的地区、机构提供借贷机会，有利于这些地区和产业的发展。在收益分配机制合理的情况下，可以实现多赢，也有利于拓展小农户的财产性收益渠道、促进共同富裕。

当然，实施上述模式，需要有一些前提条件。第一，合作金融要强调社区性，让大多数农民都有参与的机会，比如可以尝试和农村集体经济组织结合，开展合作金融服务。第二，坚持合作经济组织的按惠顾额分配的机制。第三，搭建基层合作金融组织、区域性联合组织以及其他金融机构（如商业性金融机构）之间的良好合作关系，通过业务代理、拆借等方式，获取更高回报，解决单个小农户独自面临大市场主体谈判地位低的问题。实际上，日本农协系统的信用业务通过农林中央金库为基层农协提供了更多资金的对外使用和增值机会。2015年日本修订的《农业协同组合法》，提出了逐步将基层农协的信用业务剥离并交由农林中央金库管理，而基层农协作为业务代理窗口的改革取向。借鉴国际经验，立足我国发展实际，在坚持合作金融的社区性和按惠顾额分配机制基础上，提供中长期固定资产信贷和为其他银行机构代理服务，亦容易识别风险和管理风险，同时良好的内部治理甚至可达到风险免疫，也会减轻外部监管压力。

原文载于《农村金融研究》2022年第3期

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