笔谈｜孙同全：中国新型农村合作金融监管体制的构建

【编者按】2022年2月28日，中央全面深化改革委员会第二十四次会议审议通过《推进普惠金融高质量发展的实施意见》，提出要“有效发挥商业性、开发性、政策性、合作性金融作用”。本期聚焦“合作性金融”这一农村金融领域的经典话题，邀请多位知名专家撰写文章，纵论新时期农村合作金融健康发展，以飨读者。

中国新型农村合作金融监管体制的构建

孙同全

作者简介：孙同全，中国社会科学院农村发展研究所研究员。

引用格式：马九杰，何广文，汪小亚，张照新，孙同全，刘西川. 新时期农村合作金融健康发展笔谈[J]．农村金融研究，2022（3）：08-20．

（一）新型农村合作金融监管的重要性

尽管理论上合作金融组织是成员制，应该实行“一人一票”的民主管理制度，但实际上由于存在“精英俘获”和“搭便车”现象，往往形成了严重的“内部人控制”问题。与传统零售银行存款户相比，合作金融组织的成员并没有更好地监督管理层，所以，合作金融可能在一定范围内造成公共风险，需要外部监管。

目前我国新型农村合作金融监管体制还很不完善，存在着监管过度和监管缺失的双重问题。一方面，2007年原银监会颁布实施了《农村资金互助社管理暂行规定》，但是由于该规定采取了近似商业银行般严格的监管约束，农村资金互助社难以适应，截至2019年6月底，全国在该规定实施初期成立的49家中已有5家退出经营。另一方面，在国家鼓励发展农村合作金融的大背景下，由供销社、农民合作社发起以及民间自发成立的各类新型农村合作金融组织在没有金融牌照的情况下运行，许多地方政府及监管部门对其采取“不反对、不登记、不管理、不牵头、不主导，不走到第一线”的“六不”政策，导致监管缺失。近年来，农民资金互助发展有失控的现象，致使金融监管部门和一些地方政府将资金互助活动一律视为非法集资，无论运营规范与否，一律禁止。即使是在个别允许农民合作社开展信用互助的地方，地方政府也设置了严格的限制条件。可见，缺乏有效的监管已成为我国新型农村合作金融健康发展的严重障碍。

（二）新型农村合作金融缺乏有效监管的原因

监管困境的根本原因在于监管资源严重不足。表面上看，农民资金互助的监管过度和缺失现象是两个极端，但实际上这两方面是二而不二，反映的是同一个问题，即面对量大面广的新型农村合作金融组织，现有的金融监管资源严重不足，难以满足监管需要。

据不完全统计，2019年我国开展资金互助的各类组织有3.4万家以上，而当年6月底，全国农村金融机构（农村信用社、农村商业银行、农村合作银行、村镇银行、持牌照的农村资金互助社）为3902家，不超过开展资金互助的各类组织数量的1/9。可见，如果新型农村合作金融蓬勃发展起来，以金融监管系统现有的监管能力，难以应对。

（三）新型农村合作金融监管制度的构建思路

2014年中央一号文件提出要“完善地方农村金融管理体制，明确地方政府对新型农村合作金融监管职责，……适时制定农村合作金融发展管理办法”，说明中央关于新型农村合作金融监管体制的基本思路是实行双层监管，即在国家层面出台基本的监管制度，地方政府制定监管细则。2021年12月，中国人民银行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》（以下简称《条例》），其中第三十三条对开展信用互助的农民专业合作社和其他实质开展农村信用互助业务的各类组织的业务范围、资金来源和利益分配做出规定，并明确了地方金融监督管理部门的监管责任。农村信用互助业务应严格限于社员内部，不得用于合作社自身生产经营和对外投资、放贷，农村信用互助组织不得以任何形式吸储或变相吸储，不得以任何形式承诺支付固定回报。实际上，在过去几年中，一些地方金融监管部门制订了本地区新型农村合作金融的监管规范。在《条例》被正式批准实施后，各地方将相继出台本地区的相关实施细则。可见，我国新型农村合作金融的双层监管体制正在形成。

但是，仅有双层监管体制恐怕难以完全担起新型农村合作金融监管的重任，因为地方金融监管部门同样存在监管资源不足的问题。根据《条例》，地方金融监管部门监管对象包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司和农村信用合作等多种金融业态。地方金融监管部门，尤其是县级金融监管部门人员有限，缺乏专业知识和监管经验。对于新型农村合作金融的监管，仅有中央和地方金融监管部门的监管是难以奏效的。

因此，有必要增加涉农主管部门的监管，形成“双线”监管，即在政府涉农管理部门内建立新型农村合作金融监管系统，与金融监管系统独立并行、互为补充。由于农村合作金融组织数量众多、业务频次高，在接受监管的同时也需要有业务指导，以提高其经营管理能力和运行规范性，而这不一定是政府涉农管理部门能够适应的。在双层和双线监管之外，还有必要考虑建立农村合作金融行业自律组织或社会中介组织的受托监管制度，即由行业自律组织或社会中介服务机构经监管部门批准，接受政府主管部门委托，对新型农村合作金融组织的日常经营活动进行监管和业务指导。这种“双层+双线+委托”的监管体制可以解决面对新型农村合作金融组织存在的政府监管资源不足的问题，打破当前监管过度和监管缺失并存的窘境。

从国际经验来看，农村合作金融制度的变迁是一个从自发到引导发展的渐进过程，即从“低级”的信用社逐步发展为“中高级”的合作银行，最终形成政府监管与行业自律并存的监管服务体系。目前，我国一些地方已有“双层+双线+委托”监管体制改革试点，取得了一定效果，应认真总结这些试点经验，在把握住风险底线的前提下扩大试点范围。

原文载于《农村金融研究》2022年第3期

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