鲍曙光 冯兴元：财政金融协同支持农民农村共同富裕的实践探讨
财政金融协同支持农民农村共同富裕的实践探讨
鲍曙光 冯兴元
作者简介：鲍曙光，中国社会科学院农村发展研究所助理研究员；冯兴元，中国社会科学院农村发展研究所研究员。
引用格式：鲍曙光，冯兴元. 财政金融协同支持农民农村共同富裕的实践探讨[J]．农村金融研究，2022（8）：10-19．
「摘要」促进农民农村共同富裕的关键是增加农民收入和推进基本公共服务均等化。与此对应，财政金融政策的主要着力点也应该是这两方面。其中，推进基本公共服务均等化要从资金保障、事权和支出责任、资金绩效三个方面来推进；增加农民收入要从拓展农民增收空间（流量方面）、促进农民财产形成与财富积累（存量方面）两个方面来着力。因此，论文从拓展农民增收空间、促进农民财产形成和财富积累、推进基本公共服务均等化三个层面梳理了促进农民农村共同富裕的财政金融政策现状，分析了财政金融政策面临的挑战，并提出了改进思路和建议。
「关键词」财政金融政策；农民农村共同富裕；农民收入；基本公共服务均等化
共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。而农业农村是共同富裕的短板，促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。财政金融政策在促进农民农村共同富裕中发挥着不可替代的重要作用。
一、促进农民农村共同富裕的财政金融政策现状
国家把提高农民收入、促进农民农村共同富裕摆在突出位置，迄今已经出台了一系列促进农民农村共同富裕的财政金融政策。
（一）拓展农民增收空间的财政金融政策
1. 农村创业创新财政金融支持政策
随着中央“双创”政策（即促进大众创业、万众创新政策）的推行，越来越多的农民工、高等院校毕业生、退役士兵、科技人员以及其他人员返乡下乡，参加创业创新。国家发布了《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》等一系列政策文件，以强化相应的金融服务和财政支持力度。在金融方面，国家采取财政贴息、融资担保等措施，推进农村土地承包经营权、农民住房财产权抵押贷款试点以及包括农业设施、农机具在内的动产和不动产抵押贷款业务，努力解决返乡下乡人员创业创新融资难问题；鼓励金融机构开发符合返乡下乡人员创业创新需求的信贷产品和服务模式；推进农村普惠金融发展，加强对纳入信用评价体系返乡下乡人员的金融服务。在财政方面，将符合条件的返乡下乡人员创业创新项目纳入强农惠农富农政策范围；将符合条件的返乡下乡人员纳入现有的新型职业农民培育、农村一二三产业融合发展、农业生产全程社会化服务、农产品加工、农村信息化建设等各类财政支农项目和产业基金扶持范围；对首次创业、正常经营1年以上的农村创业创新带头人，按规定给予一次性创业补贴；采取以奖代补、先建后补、政府购买服务、农业信贷担保等方式积极支持返乡下乡人员就业创业。实施返乡下乡人员税收减免和普遍性降费政策，在研发费用加计扣除、小型微利企业所得税、增值税以及文化事业建设费、教育费附加、地方教育附加、水利建设基金等行政事业性收费方面强化支持；在住房、教育、社保等方面，给予符合条件的农村创业创新带头人优惠政策。
2. 农村产业融合财政金融支持政策
2018年以来，《农业农村部关于实施农村一二三产业融合发展推进行动的通知》等一系列政策文件，推动了农村一二三产业的融合。各地也纷纷出台相应的实施意见，从财政金融等方面强化支持力度。相关的财政支持政策包括：一是加大政府财政资金投入，强化农业农村基础设施建设。包括继续加强农村土地整治和农田水利设施建设，实施农村饮水安全巩固提升工程、新一轮农村电网改造升级工程、农村道路畅通工程等，促进城乡基础设施建设互联互通、共建共享。二是通过加强财税支持措施，落实小微企业税收扶持政策及农产品初加工所得税优惠政策，积极支持“互联网+现代农业”等新型业态和商业模式发展。三是创新政府涉农资金的使用和管理方式，通过政府和社会资本合作、设立基金、贷款贴息等方式，带动社会资本投向农村产业融合领域。
在金融方面，创新农村金融服务。发展农村普惠金融，优化县域金融机构网点布局，推动农村基础金融服务全覆盖；鼓励农业企业在主板、中小板、创业板以及境外资本市场公开发行上市和融资；稳妥有序推进农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，积极发展林权、农业厂房、渔船抵押和生产订单、农业保单质押等业务，推进农业融资租赁服务；推行“政银保”等融资模式，大力发展农业保险，完善政策性融资担保体系；推进供销合作社、农民合作社开展信用合作试点，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，加强对开展信用互助业务的农民互助社进行准入资格审查和持续性经营的监管。
3. 普惠性农业补贴政策
为提高农业补贴政策效果和效能，“十三五”以来，国家逐步推进农业补贴制度改革，建立普惠性农民补贴长效机制，完善重要农产品生产者补贴制度，健全新型农业支持保护政策体系。实行“三补合一”改革，将种粮直补、农资综合补贴、良种补贴合并为农业支持保护补贴；建立完善与市场经济相适应的农产品价格形成机制，推进目标价格补贴试点，完善稻谷、小麦最低收购价政策，出台生产者补贴政策；实施农业保险保费补贴政策，目前补贴品种已扩大至种植业、养殖业、林业等三大类，包括稻谷、小麦、玉米等粮食作物在内的共计16个品种，基本覆盖了关系国计民生和粮食安全的主要大宗农产品；政府实现了稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险对主产省产粮大县的全覆盖，并在内蒙古自治区和黑龙江省部分旗县启动实施大豆完全成本保险和种植收入保险试点，2021年中央财政共安排农业保险保费补贴333.5亿元，带动实现保费收入965.18亿元，为1.88亿户次农户提供风险保障4.78万亿元；同时，推动扩大中央财政对地方优势特色农产品保险的试点范围，创新农业保险产品，开发天气指数保险、区域产量保险等新型险种，扩大保险服务领域，提高保障水平。经过多年的探索与实践，我国初步形成了包含直接补贴、价格支持、一般性服务支持的农业补贴政策体系，补贴力度不断加大，补贴体系不断完善。
（二）促进农民财产形成和财富积累的财政金融政策
1．支持盘活闲置宅基地等农村产权制度改革的财政金融政策
《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》提出，城乡建设用地增减挂钩政策腾退出的建设用地指标，以及通过农村闲置宅基地整理新增的耕地和建设用地，重点用于支持返乡下乡人员创业创新。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。2019年，《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》强调，要创新盘活利用机制，强化政策扶持，推进农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作。在财政方面，统筹安排相关涉农资金，加强资金整合，通过奖励、补助等形式支持农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用。鼓励将退出闲置宅基地整治后形成的建设用地指标与城乡建设用地增减挂钩，支持有条件的地区发行闲置宅基地和闲置住宅盘活利用相关专项债券。在金融方面，推动金融信贷产品和服务创新。鼓励金融机构开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用金融产品和服务创新，逐步探索赋予农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，对盘活利用经营主体从事农业生产及与农业生产直接相关的产业融合项目提供信贷担保。
2．促进农民财富管理的财政金融政策
在金融政策方面，财富管理政策包括金融知识普及和金融素养提升、金融产品和业务创新两类。人民银行等一直重视推进农村金融教育，提升农村居民金融素养。一是统筹开展集中性金融知识普及活动。从2013年起，每年9月，人民银行都会开展“金融知识普及月”活动，组建农村金融知识宣传队伍，形成“金融知识进农村”“金融夜校”等系列品牌活动，增强农村居民的金融风险意识和自我保护能力。二是开展农村金融教育示范基地建设。2020年，人民银行印发《关于开展金融教育示范基地建设试点工作的指导意见》，构建金融知识普及长效机制，针对农民、贫困群体开展形式多样的金融知识普及教育活动，提高农民在金融服务方面的获得感。
农村居民一向以储蓄存款作为主要的理财方式。随着农民金融素养水平的提升及互联网技术的普及，越来越多的农民开始了解证券、股票等理财方式，债券、股票、基金逐渐成为他们的重要理财工具。但总体看，当前我国农村地区的金融机构以及互联网金融理财产品普遍存在着“重城轻农”的思想，适合农村居民的理财产品数量微乎其微，针对他们的理财产品推广也很少，政府在这方面还没有相应的财政支持政策。此外，低收入者也有理财需求，这方面还缺乏相应的金融产品设计和财政支持。
（三） 推进城乡基本公共服务均等化的财政金融支持政策
2014年以来，政府逐步推进城乡公共服务资源均等化。政府先后将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度并轨为城乡居民基本养老保险，将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗合并为城乡居民基本医疗保险，统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展。城乡居民医保财政补助标准逐年提高，由2017年的450元增加到2022年的610元。中央财政支持的基础养老金补贴最低标准也逐步提高，经历了2014年、2018年、2020年和2022年四次调整，由70元增加到98元，同时地方基础养老金逐步提高。随着城乡居保财政补贴标准的提高和参保人口的增长，城乡居保财政补贴的规模也逐年增加。如图1所示，城乡居保财政补贴规模由2010年的181.58亿元增加到2020年的3134.59亿元，其占城乡居保收入的比重也从39.2%增加到2020年的63.4%。
同时，政府逐步强化对低收入人口动态监测及常态化救助帮扶机制建设，初步建立了低收入人口数据库。截至2021年6月底，全国共有城乡低保对象4311.1万人，其中，农村低保对象3538万人。全国农村低保标准达到6150元/人·年，较上年同期增长8.4%。截至2022年5月底，农村低保标准达到每人每月542元，同比增长7.6%。在这个过程中，政府不断提升财政保障能力，加大基本公共服务财政投入力度，健全基层财力保障机制，确保基本公共服务项目及标准落实到位。在教育、医疗卫生等领域推进中央和地方财政事权与支出责任划分改革，优化转移支付结构，增加一般性转移支付规模和比例，重点增加对老少边穷地区的转移支付，提高县级财政保障能力，引导地方将一般性转移支付资金投入到民生等重点领域。
二、促进农民农村共同富裕的财政金融政策面临的挑战
实现共同富裕的短板在农业农村。当前财政金融政策有效促进了农民农村的发展，但相对于农民农村共同富裕的要求仍存在显著不足，面临较多挑战。
（一）拓展农民增收空间财政金融政策面临的挑战
1．财政资金整合有待进一步完善，扶持政策缺乏合力
一是财政资金整合有待进一步完善。虽然国家不断推进财政支农资金整合，但资金来源于发改、农业、水利等不同部门和部门各管一块的现实情况增加了资金整合难度，个别职能部门积极性不高，单纯依靠财政部门难以有效推动各类资金形成合力。部分地区任务清单中约束性任务占比较高，导致真正留给地方的资金整合空间较小。部分县级政府的资金统筹使用能力和主体责任有待加强。涉农整合资金面临预算绩效管理、上级职能部门业务检查和审计部门项目资金审计制度未同步改革的困境，缺乏足够的配套政策支持。二是就业创业扶持政策缺乏合力。就业创业支持政策分散在人社、工信、财政、农业、扶贫等多个部门，各部门政策程序和标准均存在差异，导致政策难以形成合力，缺乏通盘考虑。加上很多扶持政策支持期限过短，难以起到真正稳定支持的作用。
2．财政支持存在“缺位”
在农业财政支持政策中，从支持对象看，如耕地地力补贴、农业保险保费补贴等扶持政策多以农户为对象设计并实施，财政对新型农业经营主体的支持力度不足，不能有效培养作为现代农业生产经营主体的新型农业经营主体，不利于推进农业生产经营的规模化和专业化。从支持环节看，财政支农支出更多从生产层面支持农业农村发展，特别是保障农产品供给，重视生产和加工环节，而相对忽视农业仓储和物流、信息等服务环节，财政对品牌建设、消费引导和公共服务平台建设的支持力度仍相对不足（鲍曙光等，2021）。从支持领域看，农村公共服务存在很多短板。以农村职业教育及培训为例，农村职业教育及培训财政投入规模较小，城乡职业教育资源和发展水平差异显著，农村职业教育经费缺乏、办学条件较差、教学力量不高、师资力量较为薄弱，职业培训实效不强。同时，农村职业教育及培训与乡村产业发展及就业创业需求未能有效对接，无法适应农民专业技能提升的要求，难以满足乡村产业持续转型升级和农村新业态发展的需要。
3．财政市场化支出方式有待进一步探索
虽然各级政府不断探索形成专项债、产业基金、PPP等模式，但是财政支农支出主要以无偿支出为主，撬动金融社会资本支持农业农村发展的作用还相对有限（鲍曙光等，2021）。从资金规模看，财政支农市场化支出资金规模仍然较小，难以充分调动金融社会资本的积极性。比如风险补偿基金是分担农业生产经营风险、带动金融社会资本投向农业农村领域的重要措施，但部分地区缺乏足够财力建立风险补偿基金，或基金规模较小难以有效分散金融社会资本面临的风险。乡村振兴专项债、产业基金、PPP等财政支农投入模式创新尚处于探索和逐步推广的初期阶段，整体资金规模较小，所起到的作用有待进一步加强。
4．金融发展创新滞后于农业农村共同富裕发展需求
中国农村金融体系以银行为主体，且合作金融缺位，缺少立足农村和县域、特色鲜明的中小金融机构，服务“三农”的保险、基金、信托、证券、抵押担保、资产管理方面的金融机构较少。在信贷结构方面看，农业农村金融产品和服务供给存在结构性不足的现象，大型涉农企业和贫困农户信贷供给相对充足，而新型农业经营主体、县域中小企业及创业群体的信贷供给不足，缺乏对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体以及创业农民工的定向支持和服务，真正契合不同农业产业、农业新型经营主体、创业农民工特点的创新性金融产品和服务不足。在金融服务方面看，农村金融产品和服务创新能力不足，以信贷、结算等基础服务为主，金融产品同质化现象显著，其他金融服务不足甚至缺乏，信贷产品以抵押、担保居多，信贷、保险和期货业务等融合创新不足。从周期方面看，农业农村基础设施建设融资需求大都是中长期和相对大额的，农业生产经营融资需求具有季节性和周期性，但金融机构出于流动性风险管理考虑很难针对这些需求提供稳定的信贷供给，农村金融供应和需求不匹配，信贷周期错配问题突出。
5．财政金融支持缺乏良好的生态制度环境
农业农村普遍存在投资规模大、生产周期长、产业链条较短、附加值不高和质量效益不高、投资回报低、有效抵押担保不足、市场风险大等难题，导致涉农金融机构信贷投放面临不良贷款率较高、资金成本上升等经营难题，财政金融支持共同富裕政策面临传导难、实施难、维护难、见效难等问题。传统涉农金融机构和部分新型涉农金融机构主要依赖以抵押担保为核心的风险管理手段，但当前农村资产抵押质押物范围仍然不够广泛，改革实践中面临难以处置和变现难等诸多难题。金融机构介入较为谨慎，“贷款难”和“贷款贵”的矛盾仍然长期存在。同时，完整有效的涉农风险分担和补偿机制还不健全，尚未建立起长效、完善的金融支持农业农村可持续发展的机制。
（二）促进农民财产形成和财富积累的财政金融政策面临的挑战
1．农民财富管理服务相对滞后
金融理财产品“重城轻农”，农村市场理财产品种类较少，金融服务产品单一，适合农村居民的银行理财产品稀缺，理财服务支持不完善，不能满足部分农村居民日益增长的投资理财需求，制约了农民财产性收入的增加。农村地区的金融素养教育缺位，现有金融素养教育形式化、商业化、碎片化现象比较普遍，农民投资理财观念欠缺，投资理财意识和能力不足，缺乏对财富管理的认识。同时，股票、证券、基金、国债等金融服务的网络营业网点较少，金融服务农民财富管理的能力较弱。
2．农村产权改革形成资产缺乏相应的变现渠道
虽然国家不断推进农村产权制度改革，但农村产权改革形成资产的权证化不足，缺乏相应的变现渠道。农村各类资产普遍具有一定的社会保障功能，产权流转和交易面临法律及政策上的刚性约束。同时，缺乏系统完善的政策和法律体系支撑也限制了农村产权市场规模及主体的融资渠道。农民的财产性收入主要集中在农村集体建设用地和土地承包经营权征用及流转收益上，闲置房屋和宅基地、农村公共设施等大量的农村产权闲置，“变现”困难，其市场经济价值难以体现，而增加财产性收入的渠道仍然单一。农村产权抵押物的价值评估难、难以被市场所认可，农村房屋和宅基地使用权难以变卖处置，导致金融机构参与顾虑重重，积极性不高。
（三）推动城乡基本公共服务均等化的财政金融政策面临的挑战
1．农村公共服务体系事权和支出责任划分有待优化
基本养老保险、基本医疗等事权和支出责任法律规范不健全，主要以部门规范性文件作为划分依据，权威性和稳定性不高，行政化特征显著。如基本养老保险事权和支出责任划分散布于《中华人民共和国社会保险法》以及《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》等几十个部门规章之中，制度体系冗杂，规定重叠交叉甚至冲突的现象时有发生。
各级政府事权和支出责任划分仍有待进一步明晰。基本养老保险、最低生活保障事权和支出责任划分模糊，纵向上事权多由各级政府共享，中央及省级承担事权过少，导致城乡居民养老保险、城乡居民基本医疗保险统筹层次过低，待遇上地区城乡差距显著。区县级政府承担着过多的筹资责任，面临较大的财政支出压力，这也进一步导致农村基本养老金及最低生活保障水平过低。横向上，城乡居民养老保险与城镇职工基本养老保险待遇差别显著，在财政支持、待遇给付水平等方面存在较大差异，有违公平性。
2．农村基本公共服务支出标准较低，缺乏可持续的多渠道筹资机制
一是农村基本公共服务支出标准较低，缺乏科学的调整机制。无论是城乡居民基本养老保险基础养老金，还是最低生活保障标准，都显著低于农村居民人均收入水平，难以满足农村居民的基本生活开支，“保基本”的功能尚未实现。农村不同公共服务之间缺乏有效衔接，城乡居民基本养老保险基础养老金不高，显著低于农村最低生活保障水平，导致其社会保障功能大打折扣。同时，财政补贴缺乏科学的标准确定和调整办法，随意性较大，不利于参保者形成稳定的待遇增长预期。
二是基本公共服务资金管理运营不力，存在贬值风险。城乡居民养老保险基金等投资渠道较为单一，主要以国债、银行存款等为主，难以有效应对农村居民的收入增长和通货膨胀，面临较大的保值增值压力。
三是财政补贴政策缺乏参保缴费激励机制。以基本养老保险为例，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出，强化“长缴多得”、“多缴多得”等制度的激励机制。但现有养老保险财政补贴政策激励力度不够，部分省份缴费补贴档次设置不足，梯度不够，多缴多补产生的差异化不够明显，不利于激励居民选择较高档次缴费。从“长缴多得”来看，部分省份养老保险规定，每多缴费1年，享受待遇时每人每月只增加基础养老金1到2元，严重影响了参保人员特别是年轻人长期缴费的积极性。
3．基本公共服务资金绩效评价体系有待进一步完善
现有的公共服务绩效评价处于“碎片化”状态。指标设置上，各类公共服务绩效评价指标体系更多突出了行业或领域特色，缺少共性框架，在价值理念、基本维度等方面尚缺乏通盘共性的考虑。指标设置重公共服务标准的达标，轻投入评价，未充分考虑投入产出比、成本等因素。绩效评价结果主要是分数或者等级，缺乏对其背后深层次原因的分析，资金绩效评价结果难以有效指导未来的政策改进或管理改善。同时，尚缺乏第三方专业化和差异化绩效评价机构，屡屡有非专业机构评价专业的现象。
三、促进农民农村共同富裕的财政金融政策建议
财政金融促进农民农村共同富裕，要关注农民收入和基本公共服务两个方面，加大投入力度，优化投入结构和政策体系，提高资金使用效率。
（一）政策思路
促进农民农村共同富裕的关键是增加农民收入和推进基本公共服务均等化。与此对应，财政金融政策的主要着力点也应是这两方面。其中，推进基本公共服务均等化要从资金保障、事权和支出责任、资金绩效三个方面来着力；增加农民收入要从拓展农民增收空间（流量）、促进农民财产形成与财富积累（存量）两个层次来推进。
具体来说，促进农民农村共同富裕的财政金融政策包括三条路径：一是拓展农民增收的路径。第一，财政金融支持农村产业融合和就业创业，拓展增收空间，提高经营性收入和工资性收入。第二，财政金融支持农民利用其财产和资产获得收入，拓展资产利用空间，提高财产性收入；第三，增加来自政府、社会和个人的转移性收入，兜底农民收入。二是促进农民的财产形成和财富积累：支持农民危房和老旧住房的更新改造，支持推出适合农民的财富管理产品，推动农民财产的权证化和利用。三是推进城乡基本公共服务均等化，增强农民农村增收的内生动力。
（二）促进农民农村共同富裕的财政金融政策改革建议
1.进一步完善农村基本公共服务体系，改革涉农资金管理体制
（1）完善农村基本公共服务事权和支出责任划分
省级政府要在基本养老保险等公共服务中承担主要责任，特别是要强化其筹资责任，减轻区县财政负担。逐步推进城乡居民基本养老保险的省级统筹和全国统筹，缩小城乡居民基本养老保险待遇与城镇职工基本养老保险待遇、城乡最低生活保障水平与城镇最低生活保障水平的差距。可以考虑建立从中央到地方垂直管理的经办机构，统一负责基金管理和运营，并建立相应的社会保险公共服务平台，实现信息化管理和各级政府之间的信息共享。要做到城乡基本养老保险全覆盖，在考虑物价及不同地区收入水平的基础上，自下而上逐步统一各地区基本养老等公共服务待遇。推进政府职责法定化，建议将《社会保险法》定为上位法，另行制定《基本养老保险条例》等，进一步明确各级政府、各级职能部门的权利义务关系（吕端，2021）。
（2）建立完善公共服务多元可持续的筹资机制
首先，要强化养老保险基金等的投资运营管理。逐步实现在省级统筹的基础上，拓展城乡居民养老保险基金的投资运营渠道，借鉴目前城镇职工养老保险基金委托全国社会保障基金理事会进行托管的经验，可由省政府委托全国社会保障基金理事会、商业保险等代理机构托管全省城乡居民养老保险基金，推进其商业化运作进程，实现城乡居民养老保险基金保值增值（王敏，2017）。其次，要扩展农村居民养老保险基金筹资范围，探索划拨一定比例的土地出让金净收益、一定比例的国有资本股权收益补充农村居民养老保险基金。最后，完善财政补贴参保激励机制，调动参保者的缴费积极性。改定额补贴方式为比例补贴，建立累进性的政府财政缴费补贴机制，贯彻“多缴多补”“多缴多得”的政策设计初衷，同时，探索建立递进式的年限养老金增发制度，根据缴费年限区间，分别提高基础养老金水平，适度拉开不同阶段养老金待遇，鼓励“长缴多得”（王敏，2017）。
（3）完善政府公共服务绩效管理体系
建立包含投入与产出、主观与客观、效率与公平的共性监测评估指标体系，从基本公共服务差异、投入标准实现情况、服务标准实现情况、投入产出效率、满意度、可持续等方面设置指标。同时，逐步完善分行业、分领域的公共服务标准、成本定额标准、支出标准和绩效考核标准体系。将绩效评价结果与转移支付资金分配、预算安排挂钩，建立激励约束机制。将公共服务纳入政府绩效考核、领导干部考核范畴。探索建立第三方评估体系，培育第三方评估机构。
（4）深化涉农资金整合，改革完善涉农资金管理体制机制
一是在总结行业间涉农资金预算执行环节统筹整合经验的基础上，推进行业间资金在预算编制环节的源头整合，进一步明确行业部门的职责分工和工作事项。二是同步推进涉农资金管理制度改革，建立与资金统筹整合项目相匹配的资金管理办法及绩效评价模式。同时，要加大对支农政策及支农项目的信息公开力度，强化信息公开和社会监督。三是进一步下放项目审批相关权限，赋权县级政府，强化县级政府统筹使用涉农资金的主体责任。
2.完善财政支持政策，创新财政投入方式
（1）逐步提高城乡居民基本养老保险金及农村最低生活保障水平
考虑在职人员工资增长、城乡居民人均可支配收入、物价水平等，适度提高基础养老金和农村最低生活保障标准，发挥“保基本”的功能。考虑上述因素变化，明确待遇调整时机、频率和幅度，设立基础养老金定期调整机制，推动居民自发形成筹资水平预期，调动其参保的积极性。加强基础养老金和农村最低生活保障标准之间、不同地区养老金和低保水平之间以及城乡养老金和低保水平之间三个层面的衔接，推进城乡地区和群体间的基本公共服务制度并轨，缩小城乡、地区、群体间的公共服务差距。
（2）推进农村职业教育发展，强化农村人力资本投资
优化教育经费支出结构，合理确定普通教育和职业教育的投入比例，新增教育经费要向职业教育倾斜，增加农业职业教育支出，统筹地方教育附加费、一般公共预算教育支出，强化资金统筹使用。综合运用金融、税收优惠、财政补贴、土地等政策，激励社会资本举办或参与职业教育，推动农村职业教育投资多元化。明确政府、行业、企业、学校在产教融合中的责任义务，强化农村职业学校与农业企业、行业中介组织等的合作，以农村产业发展及企业需求为导向，完善职业教育培训，推进农业职业经理人职业培训。
（3）调整财政支出
结构要基于政府市场关系及农村发展战略，整合优化财政支农支出，调整财政支农支出结构。未来财政支农的重点要向农业基础设施、农业科技、农业保险、融资增信领域倾斜。要围绕产业链布局农业基础设施，进一步加强冷链运输和储藏配送等农产品流通基础设施、农产品检验检测设备及实验室等的建设，有效解决农业产业发展的痛点和瓶颈，打通产前产中产后消费链条。强化对农业保险的财政投入，扩大农业保险补贴范围，加快推广价格指数保险、完全成本和收入保险，推动信贷与期货、担保等金融工具的联动。落实农业保险大灾风险准备金制度，对应对大灾害导致的农业保险公司的超额理赔部分进行兜底。合理统筹政策性保险和商业保险、相互保险和合作保险，适度强化商业保险以及农业保险咨询中介机构和服务的发展。
（4）构建财政、基金、银行、保险、担保协同支持农业农村的可持续发展的机制
可以整合现有资金，强化对信贷担保和风险补偿专项基金的支持，完善融资增信机制。推动信贷担保和风险补偿基金的市场化商业化运作，设立或委托专业机构进行运营管理，并建立严格的基金监督管理机制，推动信贷担保和风险补偿机制的可持续运作。完善农业信贷融资担保体系中的担保费用补助和业务奖励政策，培育和引导商业性担保机构及再担保机构发展，保障信贷担保机制的可持续性发展。扩大政府债券用于农业农村规模，一般债券优先安排乡村振兴领域公益性项目，逐步提高专项债券用于农业农村比重。完善乡村振兴债券相关政策供给，在信息披露、交易服务体系等方面完善乡村振兴债券政策。推动乡村振兴与绿色金融、碳中和及碳达峰相结合，创新乡村振兴新券种。推动专项债与PPP、非金融企业债务融资工具等的融合。进一步完善农业农村PPP模式，运用融资补助、税收优惠、电价和土地优惠等多种方式强化对PPP项目的支持，发挥PPP投资引导基金等的作用，带动金融社会资本投入。探索通过股权转让、资产证券化等方式完善PPP项目投资退出渠道。吸引金融社会资本参与，设立并市场化运作乡村振兴产业引导基金，通过直接投资或参设子基金的方式支持农业重点项目建设或推动优质农业企业做大做强。通过PPP、资产证券化、政府购买服务、“专项债+PPP”等方式，盘活农业农村存量资产，强化存量资产运营管理。
3.大力推进数字金融和普惠金融发展，创新金融服务
考虑贷款期限、贷款金额、还款方式等方面，鼓励金融机构开发与农业生产经营周期和农业农村基础设施建设匹配、适用于新型农业经营主体、农村小微企业、农业供应链上下游等领域的线上和线下信贷产品和服务。加强数字普惠金融领域标准化、规范化建设，优化金融机构渠道布局，统筹实体和数字两种方式下沉服务，增强农村综合金融服务站、金融服务普惠支行和网点的综合服务能力。充分运用大数据、区块链、人工智能等金融科技手段，缓解农村金融服务成本高、信息不对称的难题，推动征信系统与政府各部门企业和个人非银行信用信息整合形成信用信息数据库，尤其是农户和新型农业经营主体数据库，打造农业大数据平台，积极推动构建良好的农业农村社会信用环境，解决农业农村领域因信息不对称而导致的贷款难问题（董翀，2021）。拓宽农村资产抵质押物范围，开展农机具和大棚设施、活体畜禽、养殖设施等抵质押贷款，积极推广农村承包土地的经营权、集体经营性建设用地使用权等抵质押贷款业务，探索发展农业融资租赁业务。加大农村中长期贷款投放力度，逐步消除信贷期限错配。推进政策性农业保险“扩面、增品、提标”，进一步拓展保障广度、深度，不断提高风险保障水平和保险服务质量。对于政策性保险品种，要应保尽保，满足申请者-需求者的保险服务需求。
4.推进与农村产权制度改革相匹配的金融市场建设，强化农民财富管理服务
一是加强农村产权交易平台建设，培育农村产权交易市场体系，推进与农村产权制度改革相匹配的金融市场建设，顺利实现农村资产“变现”。在推进各种农村产权权证化和资产化的基础上，改善农村产权交易生态环境，推行线上交易平台的标准化，把交易资产从主要为农村集体产权扩大到所有农村产权（冯兴元等，2022）。积极主动完善线上线下的配套服务，进一步完善农业农村动产评估、抵押登记和流转机制，开展产权和资产评估，赋予担保抵押权能。搭建农村产权抵押融资平台，引导金融机构为新型经营主体发放产权融资抵押贷款。充分发挥行业协会、中介组织等多种主体的积极性，完善农业农村产业领域的担保、保险、租赁、保理、信息化服务、财务管理咨询服务等相关服务体系（冯兴元等，2022）。
二是强化农民财富管理服务，提升农民金融素养。首先，加大对农民理财意识的培养，帮助提升农民金融素养。要积极开展有关投资观念、理财知识、风险教育等方面的金融教育培训，提升农民的金融知识水平和风险认知能力，增强农民的投资理财能力。其次，鼓励和积极引导金融机构开发适合农民的财富管理产品。可以考虑将为农村居民提供财富管理和理财产品服务纳入对农村金融机构的考核范围，引导农村金融机构建立财富管理业务组织架构，提升财富管理服务和管理能力，为农民提供多样化的理财产品，引导县域农村金融机构为农民（尤其是低收入农户）提供理财产品和财富管理服务。
5.推进公益金融发展，构建财政金融支持农村公益慈善事业发展的长效机制
在财政方面，要规范税前扣除程序，制定并完善农村公益组织税收减免政策，完善直接捐赠的税收优惠政策，简化税收减免程序（田东琰，2021）。对公益慈善组织的相关购买、销售、资产处置行为给予税收优惠。要尽快研究制定与遗产捐赠相关的税收优惠政策，鼓励更多人参与公益性捐赠。加大政府向慈善组织购买公共服务的力度，赋能农村慈善组织。
在金融方面，大力发展公益金融，探索创新农村公益创投、公益信托、小额信贷、社会效益债券、社会价值投资等公益金融产品，推动以基金会等社会组织为主体的公益金融活动，强化财政对公益金融的支持。开展慈善信托试点，出台慈善信托制度实施细则，逐步建立现代慈善信托制度。鼓励慈善组织委托专业金融机构进行资产投资和管理，明确相应的投资范围及负面清单，实现慈善资产的保值增值，鼓励金融机构探索符合慈善资金投资规律和特征的产品和服务（田东琰，2021）。
原文载于《农村金融研究》2022年第8期
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