庹国柱：​农业保险研究的若干前沿问题

农业保险研究的若干前沿问题

庹国柱

作者简介：庹国柱，首都经济贸易大学保险系教授、博士生导师。

引用格式：庹国柱. 农业保险研究的若干前沿问题[J]．农村金融研究，2022（8）：31-39．

「摘要」近十几年，伴随着农业保险事业的发展，关于我国农业保险的研究也呈现出累累硕果。不仅研究领域逐步拓宽，研究深度也在逐步提高。就当前发展的现状来讲，农业保险正在向高质量发展方向迈进，有大量的理论和实践问题需要进一步深入研究。论文主要提出和简单论证了七个重要研究领域的若干问题，即农业保险在乡村振兴战略中的地位和作用问题，政策性农业保险扩大覆盖面的问题，农业保险的经营管理问题，几类保险产品的试验和推广问题，农业保险的效益评价问题，《农业保险条例》修订和农业保险立法问题，农业保险的内在机理问题。

「关键词」农业保险；政策性保险；经营管理

自从1982年我国开始新一轮农业保险试验开始，迄今已经40年。在这40年的发展过程中，农业保险研究一直伴随着实践的脚步努力前行，为农业保险制度的建立与完善以及农业保险政策的制定提供了重要的理论依据，也为农业保险的实践提供了科学的指导。农业保险业务也得到了空前高速的发展，近两年来，我国以保险费计算的农业保险市场规模连续两年稳居全球第一。但是，无论是法律制度建设还是经营管理改进方面，都还存在一些问题，需要学界和业界进一步深入研究，通过研究为我国农业保险制度的完善和该行业高质量发展，提供科学依据。

本文主要就目前需要加强研究的重要问题做一些归纳阐述，以求得到更广泛更深入的讨论和探索。

一、农业保险在乡村振兴战略中的地位和作用问题

乡村振兴是完成脱贫攻坚任务之后国家发展的重大战略。中央将全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，要举全党全社会之力加快农业农村现代化（张华等，2020）。让广大农民过上更加美好的生活，就是要解决好农业经济社会发展不平衡不充分问题，补齐农业农村短板弱项，推动城乡协调发展，构建新发展格局，扩大农村需求，畅通城乡经济循环，应对国内外各种风险挑战，稳住农业基本盘，守好“三农”基础（柴智慧，2021；李慧，2021）。

农业保险作为农业农村风险保障制度，是乡村振兴战略实施中的重要组成部分和政策工具（冯文丽、苏晓鹏，2020）。这一点应该是大家的共识。

要使用好这个政策工具，还有许多需要深入研究的问题。农业保险，特别是政策性农业保险到底是财政政策工具还是金融政策工具？理论和实际依据是什么？相对于支农惠农的其他政策工具，例如，直接补贴、信贷、担保、期货等政策工具，政策性农业保险对于农业农村发展和农民稳收增收到底能起多大作用。这些政策工具之间如何配合能发挥更好的作用，现有的研究虽然有一些成果，但是，研究的深度不够，主要是一些规范性分析，理论的推导，特别具有较强说服力的实证研究还比较少。这个问题研究的进一步深入，对于验证农业保险特别是政策性农业保险的效用具有重要意义，也对政策性农业保险的发展决策有重要意义。

二、政策性农业保险扩大覆盖面的问题

覆盖面问题是两个计量维度，一个维度是保险标的的种类覆盖面（纳入政策性农业保险补贴目录的标的占所有标的的比例），另一个维度是参与政策性农业保险的覆盖面（既包括每类保险投保单位占该类生产者的比例，也包括同一类保险标的投保数量占生产数量的比例）（马九杰等，2020）。

研究覆盖面的第一个维度，就是要知道政策性农业保险在一定约束条件之下，可能的服务边界在哪里。对于农业农村产业来讲，从生产到流通全产业链的众多农业财产中，既有农、林、牧、渔，也有其他涉农财产，这诸多农村财产都需要风险保障，但是能够纳入政策性农业保险的标的只是一部分。不同国家，由政府支持的（或者政策性）农业保险覆盖范围大小都不一样。这种差别源于不同国家的不同政策目标和财政约束（庹国柱，2017）。例如美国，最初几十年政府纳入政策性农业保险的标的，只是涵盖农作物，近些年来又将生猪、肉牛、肉羊和牛奶纳入政府支持的农业保险之中。在日本，最初的政策性农业保险标的，只包括大麦、小麦、水稻、旱稻、生猪、养蚕等几种。后来扩大到所有的农作物，包括蔬菜和花卉，还有部分家畜家禽。中国目前中央财政支持的保险标的有17类，20几种标的。地方支持的所谓“特色农险产品”范围就更加广泛，几乎涵盖了所有重要农、林、牧、渔生产和涉农财产，构成了中国政策性农业保险的重要特色。

这里面最重要的是中央支持标的范围，因为这个“盘子”的大小才有举足轻重的宏观意义。大家讨论“大农险”已非一日，但迄今为止，中央支持的政策性农业保险标的还只有这17类。2019年国家财政部等四部委发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出要扩大保险覆盖面，将农房、农业机械、农业设施、农产品仓库等涉农财产纳入政策性农业保险的范围，这些政策意见都非常得民心。但至今也只有部分省对农房、农机、渔船、农业设施等标的的保险有一些政策支持，中央并没有具体财政支持政策（张伟等，2021）。表明政府部门文件提出来的，也只是一个想法或者倡议。从想法到变成政策、法规、法律，就需要进一步研究论证。但是在什么样的财政预算约束下，“大农险”要做多大是适宜的，也是乡村振兴所必需的，需要做出研究结论才能有助于高层决策。

覆盖面的第二个维度，是已有的政策支持险种要达到多大覆盖面才能较好地达到理想的政策效果，所以这个覆盖面也可以叫“参与率”或“渗透率”。这个“参与率”一般也有两种统计方式，一类是计算参与农户占总农户的比重，另一类是承保标的数量（播种面积、头、羽数）占全部播种和饲养总量（播种面积、头、羽数）的比例。目前，虽然部分中央财政支持的保险项目覆盖面比较高，比如三大粮食作物承保覆盖面已经达到70%以上，但是针对其他标的保险项目覆盖面不高，有的只有不到30%。至于各省支持的地方特色农险产品覆盖率就更低了，超过20%的不多（刘蔚、孙蓉，2016）。一项农险政策要取得较好的政策效果，必须要有政策实施对象的参与，参与度越高，政策效果才能显现出来，否则，再好的政策也难以达到政策目标。所以必须进一步研究政策性农业保险的覆盖面及其影响，以及达到最好或者次好的政策效果所需要的条件（肖宇谷等，2020）。实际上其他国家也在努力研究这个问题，并根据研究成果，改进和优化制度、政策和法律。

三、农业保险的经营管理问题

政策性农业保险的经营和管理，从整体上来讲是一个动态优化的过程，既检验制度、决策和政策规范的科学合理性，也反映市场主体的经营管理能力和水平的变化。在这个大题目里面，尚需深入研究的问题比较多。主要有：经营模式选择和调整问题，风险区划和差异化费率问题，合规经营问题，大灾风险分散制度建设问题，各参与主体的法律定位问题等（林长青、张鹏，2017）。

这里所讲的经营模式是指各省按照《农业保险条例》规定所选择的市场模式。2013年之前，各省农业保险的经营模式有多种，包括单一商业保险公司经营模式，政府经营商业保险公司代办模式，政府和商业保险公司联合共保模式，还有商业保险公司共保模式，当然更多的是多家商业保险公司竞争性经营模式。近10年过去了，现在只剩下多家保险公司竞争性经营模式和商业保险公司联合共保模式两种。这种变化有行政性因素，也有市场化发展的因素。现在的市场经营模式是不是就是最好的、最有效率的，还需要很好研究。有不少研究认为多家主体竞争性经营的模式弊端不少，应当适当限制竞争。那么什么样的经营模式既能适当限制竞争，又能达到更好的政策和市场效果，还需要进一步研究。

农业风险区划和差异化费率的实施问题，已经研究了30多年，对于其必要性和可行性也取得了共同认识，已经初步拿出了以县为基本单位的“农业风险地图”（中国农科院信息研究所）和以市为基本单位的“三大粮食作物纯风险损失率表”（中国精算师协会）。但是，实践并没有怎么跟进。这就需要研究这到底是为什么。明明是从理论上已经讲清的道理，也相应有了操作工具，却迟迟不能转化为生产力，其中必然有内在的逻辑和需要解决的困难和问题。

农业保险合规经营问题自政策性农业保险试验以来就存在，监管机构也制定了很多监管规则，虽然只是部门规章。监管机构也在加强非现场检查的同时，经常进行现场检查。每年也都要处理不少违规甚至违法经营的问题。所谓虚假成本、虚假理赔和虚假费用的“三虚”问题，就是这些问题的典型表现。这里面的内在原因是什么，仅仅是保险经营主体的问题，还是有其他方面的问题，例如地方政府的不适当干预、恶性竞争、农户的逆选择和道德风险等（马九杰等，2021）。这个问题关系到政策性农业保险的效率问题和能不能实现政策预期目标的问题，需要深入探讨，找出既治标又治本的路径，特别是需要找出从根本上治理的有效机制。

政策性农业保险需要大灾风险分散制度，经过多年论证也已经达成共识，上层决策层已经确定了这个制度的三层治理模式。现在的问题主要是对于第二层的中国农再和第三层的国家巨灾风险基金两个层次的构建（魏加威、杨汭华，2021）。中国农再成立一年多，采取了一些不同于商业性再保险的业务规则和方式，引起一些讨论，中国农再到底应该怎样经营才能更好地发挥其作用，中国农再占有多大农险市场份额，或者说将多大业务风险分散到全球再保险市场具有最佳政策效果，还需要进一步研究和论证。对于这个制度的第三层，即巨灾风险基金，只是在筹备之中，这个基金应该或者可能发挥多大的作用，基金的筹融资模式，基金规模、管理和投资方式，基金使用规则等问题，也需要加快研究，以便能在可靠论证基础上，组建这个基金并投入运营。

政策性农业保险的参与主体与一般商业性农业保险有所不同。除了投保人和保险人之外，还有政府。而且中国的政府在这个农业保险中的参与度，比我所了解的其他国家都要多和深，特别是基层政府（县乡政府）的积极参与。国外一般是一级（中央）或者两级（中央和省）政府参与，我国是中央、省、市（地）、县、乡（镇）五级政府都参与，这是我们中国政策性农业保险的一大特色。好处是参与度如果适当，就会促进政策性农业保险的更大和更快推广，大大提高参与率，也可能提高承保和理赔效率，其良好的政策效应就会更大地释放出来。但是如果过度或者不适当参与，也会损害其政策效果的发挥，还会带来其他方面的问题（ 庹国柱，2021）。这方面已有一些研究成果，但是还缺乏深度，对于其机理和深层逻辑的揭示还不够，也还没有找到更合理有效的治理之道。

四、几类保险产品的试验和推广问题

农业保险的经营有几类比较受关注的产品需要很好地研究。一个是收入保险的试验和推广问题，一个是关于天气指数保险的适应性问题，一个是“保险+期货”发展前景问题。

（一）收入保险的推广问题

农业收入保险对保险界已经不陌生。特别是近两年，财政部加大支持力度，2022年开始在全国13省812个产粮大县，普遍推行三大粮食作物的收入保险，有的省对于其他重要农作物，如大豆、甘蔗，和生猪等标的，也有试验做收入保险的，因此收入保险成为整个农险界关注的焦点（张宝海等，2021）。从农业保险的长远发展来看，收入保险将来大概率会成为政策性农业保险的主打品种（郭亚慧，2017）。因为在所有农产品都进入市场化发展轨道之后，收入保险比较适应农户的需要，也更符合政府的政策预期。不过各地的试验中问题还比较多，这种产品与政府的期望，农户的期望以及保险经营机构的期望还有差异。有的保险公司试了两把就不再试了。

已有的关于农业收入保险的研究，讨论不同险种定价方式和推广模式、实施方法和途径的比较多。这都是未来大规模推广所必要的理论和政策储备。

现在还需要进一步研究的问题主要包括：第一，对收入保险基本概念和原理还缺乏明确和统一的认知；第二，需要更好探讨收入保险的产品设计和精算规范问题，为相关规则和政策制定提供依据；第三，扩大范围推广收入保险需要解决哪些问题；第四，收入保险如何与其他财政政策（例如反周期补贴计划）相配合的问题等。

到目前为止，不少被保险人和保险人还没有完全了解收入保险的确切含义。收入保险虽然是同时解决产量风险和价格风险的重要手段，但是，收入保险只能承保农牧产品的预期收入风险，而不是保障其最高收入或者过往平均收入。“预期收入”完全有可能低于过去几年的平均收入。也就是说，收入保险并不能完全解决收入风险损失问题，遇到大的持续性价格下跌，收入保险作为一种短期收入保障方式，只能部分解决预期收入与收获期、出栏期实际损失的差额，保险补偿之外的收入损失还需要有其他的政策手段加以补充和配合，才能形成收入保障的“组合拳”。这方面的国际经验也值得参考和借鉴。

从政府决策和管理视角，收入保险需要在产品设计和精算方面做出规范，但这不是哪一家公司能够胜任的。我们需要对产品设计和精算规则进行研究，并由管理部门发布或者推行。近几年，收入保险产品精算方面的研究成果不少，重点是对不同类产品精算方法的研究。目前尚缺乏对不同精算方法的综合和比较性研究，并经过管理机构的认可和发布。对于收入保险实施路径也需要进行研究。目前有两种实施方式，一种是保险公司承担全部收入保障风险，并通过再保险分散其风险，另一种是保险公司与期货公司共同承担收入风险责任，也就是近三年有的地方试验的“收入保险+期货”的实施方式。就中央层面的管理而言，需要在试点基础上对这两种实施方式进行比较研究，才能确定收入保险可行的实施方式。“大撒手”式的宏观管理是否就叫“市场化”，就叫“市场配置资源”，就能达到好的效果？需要通过研究给出结论（张哲晰等，2018）。

在三大作物收入保险试验的基础上，有没有必要和可能进一步将收入保险向众多的农林牧渔生产中扩展和推广，是政策制定部门、管理和监督部门需要考虑的问题，也是广大农户和保险经营机构关心的。因此也需要在总结试点经验的基础上对其必要性和可行性加以讨论，为下一步的发展政策提供必要的依据（魏加威、杨汭华，2020）。

（二）天气指数保险的适应性问题

天气指数保险是本世纪初才出现的。从2008年安徽第一款产品问世到现在，15年里我国开发和试验的产品有几十种。有单一气象因素的天气指数保险，也有多气象因素的天气指数保险，涉及的种植业种类也比较多，除了小麦、水稻、玉米等粮食作物，还有不少特色作物，如苹果、柑橘、茶叶、橡胶树等天气指数保险。从实践来看，对于天气指数保险的保单设计和精算技术方面的研究比较多，也积累了一定的实操方面的经验。但是，多是小范围的地方特色险种的试验，大宗农产品的天气指数保险比较少，即使地方特色产品，在一个地方持续进行试验经营的也比较少，很少有大范围推广的。而且近几年的试验热情似乎也没有前些年高（李政等，2022）。

其实天气指数保险是一种很好的农业保险操作和经营方式，可以简化承保和理赔程序，不仅能减少投保人的逆选择和道德风险，提高保险效率还可以降低保险经营者的管理成本。但是，天气指数保险并不单纯是产品设计和精算问题。我们需要更多地研究：第一，在中国是不是适合发展天气指数保险，是在部分地区适合，还是全国普遍适合，也就是在哪些地方哪些标的，适合试验和推广天气指数保险。第二，对于大宗农作物的政策性保险，有没有可能用天气指数保险取代传统的成本保险或者产量保险，如果有的话需要什么条件。第三，如何在产品设计、精算以及定损理赔等方面实现网络化系统化，将天气指数保险变得更简单化。第四，如何更好地借鉴天气指数保险试验推广的国际经验。

之所以提出这几个问题，是因为天气指数保险，为了取得较好的推广效果，要尽可能的减小基差风险，这就需要选择的试验和推广区域，具有类似的自然、地理、气候和气象条件。鉴于我国大部分地区的自然风险条件的区域性很强，同一种天气指数保险产品很难在较大范围内使用，如果适用范围太小，经营成本就会提高，经营效果也会受到一定限制。目前的试验从热潮到降温，虽然跟经营机构短期行为和缺乏政府的规划有一定关系，但主要还是缺乏从更宽阔的视野来考察天气指数保险的适应性问题（易福金等，2022）。适应性问题没有搞清楚，至少宏观决策部门是无从决策的，即使个别地区有试验成功的几个县，也很难有大范围推广，对政策性农业保险的整体推进没有太大意义，也不容易进入政策层面。就国际经验借鉴而言，目前看到的研究国外该内容的文献都是简况介绍，缺乏整体的比较全面的了解和分析，欠缺深度，参考性和借鉴意义也都很有限。

（三）关于“保险 + 期货”的推广可行性问题

“保险+期货”虽然在上面谈论收入保险时有所提及，但还是有必要作为一个独立问题提出来。

2015年，第一款“价格保险+期货”产品的问世，引起了农业保险界和期货界的广泛关注。特别是适逢政府改革大宗农产品定价机制，对最后几种大宗农产品大豆、棉花、玉米等实行“价补分开”的政策，价格随行就市，不再通过兜底收购实行价格补贴。考虑到这几种重要农产品对国家粮食安全的重要性和农户收入可能遭受的市场风险，政府很期待刚刚试验的“价格保险+期货”能够减少价格风险对农户收入的冲击，所以，自2016年至2022年连续7年的中央“一号文件”都提到对“保险+期货”试验的支持（龙文军、李至臻，2019）。大连、郑州和上海三大商品交易所每年也拿出不少资金支持这个试验。根据大商所的不完全统计，2015年以来，全国“保险+期货”产品累计开展了930个项目，涉及玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡胶、饲料、鸡蛋、苹果、红枣等十余个品种，涉及27个省区，累计开展60余个县域全覆盖项目，3524万亩种植面积，1377万吨现货量，项目惠及农户141万户（其中贫困户69.7万户），合作社1507个，总保费投入24.47亿元。其实2021年还有一些引人瞩目的生猪“保险+期货”试验项目。这些试点项目，成功的经验不少，也的确为参与试验的农户提供了一定的价格风险保障。

对于“保险+期货”这种“保险产品”或者“期货产品”，现在的问题不是这种“保险+期货”产品有没有用，是不是成功。因为这个问题通过6年的试验，已经证明，它是可以采纳和使用的一种分散农产品价格风险的较好工具，特别是在没有找到更好的价格风险分散工具之前，组织农户参与“高大上”的期货市场交易，是一种较好选择。但研究这类产品的形式或者模式，不是重点。现在，人们更关心的是“保险+期货”这种产品能不能进入中央政策层面，得到大规模推广，真正成为政策性农业保险的重要组成部分（朱俊生、叶明华，2017）。

就笔者个人的理解和认识，要使“保险+期货”进入政策层面，还必须做出更充分的论证。迄今的研究，虽然试点报告看到的不少，有一些重要问题还没有讨论清楚，达成共识。例如，对于“保险+期货”的实质还存在争议。一种意见认为，“价格保险+期货”本质上是期货，不是保险，它只是由保险人使用价格保险单的形式组织起分散的农户、团体参与期货市场的交易，保险费的95%都用来作为期货期权交易费用。保险公司在理论上，不承担任何价格的风险。在这个期货期权交易中，保险公司只是作为期货市场的中介，从事的是期货经纪业务。如果这种观点成立，财政不为这种纯粹市场化的交易提供支持就是正确的。而如果不能得到中央财政的认可和支持，至少“价格保险+期货” 是不可能得到大规模推广的。只能停留在商品交易所和地方政府支持层面。要进入政策层面，得到中央财政的支持，就需要进一步得到充分论证。

当然，如上所述，“收入保险+期货”试点，目前多采取保险公司保产量风险，期货公司保价格风险，可以看作是保险公司和期货公司联合共保，这至少还算得上是保险交易，不是单纯的期货交易。有可能进入中央政策层面，成为将来普遍推广收入保险时的一种候选产品模式。即使如此，也需要在试验基础上进一步论证其成为政策性农业保险产品的理由和可行性。至少目前的研究还有欠缺。

五、农业保险的效益评价问题

政策性农业保险的效益评价对于政策性农业保险的持续和高质量发展非常重要。它的重要意义主要有两个方面，一方面是需要评估财政资金用于农业保险，是不是能达到政策预期效果；另一方面是要了解制度建设的效率和农险经营的水平，便于优化制度建设和改进对农业保险的监督和管理（任天驰等，2021）。

所以对农业保险的效益评价实际上至少有两个层面或者视角，一个层面，是与其他财政支农政策加以比较，作为财政预算的农业保险保险费补贴产生的效果和效益评价，这其实在国外也是一个经典课题。财政支农是大的方针，但具体采取什么工具和手段来支持，有多种选择，包括农业基础设施建设途径，粮食储备手段，价格补贴手段，信贷和担保手段，农业保险补贴手段和其他反周期收入补贴手段等。这些众多的手段和工具虽然有些是互补的，但也有些是可以相互替代的。对农业保险政策科学合理的效益评价，至少可以寻求支农“组合拳”的最优或者次优的组合“套路”，了解农业保险这一政策工具怎样发挥作用和发挥了多大作用，不仅有利于了解组合“套路”的优化，也有利于农业保险政策的改进。

另一个层面或者视角是，与其他风险管理工具比较起来，农业保险作为风险管理工具的效果和效益评价。农业风险管理是一个较大的系统，有多种风险管理工具，从政府层面说，有各种包括兴修水利、基本农田建设等工程措施和免税、直接的财政补贴等工具；从市场层面说，有金融保险等市场化工具（赵思捷、张峭，2018）。这些不同的工具同样有补助和替代作用及效果。

两个层面或视角，有些分析元素是相同的，有些分析元素是不同的，它们的目标函数也不完全一样。目前在这方面研究，已经有一些规范性和实证的研究成果，也有专著，提供了不少好的分析思路和方法，也有一些局部的结论。鉴于农业保险管理的需要，有的部门或者省也在制定农业保险考核或者评价指标体系，这都是实践的需要。因此，需要有更多的更加适用于作为不同层级政府决策参考的研究成果和结论。

六、《农业保险条例》修订和农业保险立法问题

农业保险需要单独立法。时至今日，这一点已经成为农业保险学术界和实务界的共识。

我们现在只有一部2012年11月颁布，2013年3月开始实施的《农业保险条例》（以下简称《条例》）。这个《条例》虽然2016年修订过一次，但没有实质性改变。近10年来的农业保险实践，已经提出了很多新问题，现行《条例》的许多条款已经无法适应农业保险高质量发展的需要，修订《条例》继而为农业保险立法，已经比较迫切。

对于这个重要问题的专门讨论比较少。目前这个题目有许多问题需要研究，主要是：需要总结《条例》实施对农业保险发展的积极影响和成就；研究修订《条例》的意义和原则；讨论现行《条例》中，哪些规定无法适应农险的实际需要，或者哪些内容缺失，及其对农业保险的不利影响；需要怎样修订《条例》；研究尽快制定《农业保险法》的必要性和可能性。

《条例》是我国关于农业保险的第一个行政法规，它的诞生对于我国农业保险的发展，产生了积极和深远影响。《条例》明确了农业保险制度建立的重要意义，初步确立了农业保险的政策目标、原则和制度架构，明确了政府财政支持农业保险的政策和导向，对农业保险的经营和监管做出了初步规范，特别是针对政策性农业保险的特殊性，做出了相应的规定和要求，这对农业保险及其发展方向的把握至关重要（马彪等，2020）。虽然在一段时间里，就“政策性”的提法和概念存在某些争议，但最终取得一致认识。自2007年以来的16年，我国农业保险得到平均增长速度37.22%的高速发展，并在2020年成为全球最大的农业保险市场，这都是法律法规支持的结果。

在发展过程中，农业保险的制度建设，无论是决策制度、政策体系、监管制度，还是经营制度的建设，都遇到不少法规难以解决或者难以适应的问题，尽管针对不少问题出台了一些部门规章和规范性文件进行补充规范，但是这些部门规章和规范性文件，因为不具有法律法规约束力，执行就带有很大的选择性和随意性。比如，对于政策性农业保险五级政府参与其中，而《条例》中对参与主体规范并不清楚，没有具体的责任划分，特别是存在对于基层政府的监管真空，很多承保、定损理赔的不规范行为就在这种条件下产生了；对于农业保险产品的开发、定价、审查、管理因为缺乏明确合理的管理规范，操作的自由度很大，农业保险的效率就大打折扣；对于农业保险的管理和监督规定也不那么明确，多部门“协同推进”虽然有利于农业保险的组织和广泛推行，但大部分部门没有明确担负实际责任和权利，担负实际管理和监督责任的部门行使管理和监督时，也难以协调一致，甚至出现各自为政，政出多门的现象；对于制度、模式、产品、技术等创新活动，缺乏法律法规的规范，只能依靠部门规章、规范性文件甚至口头指导，使得这些创新缺乏目标，也缺乏效率；还有，对于农业保险政策与其他相关政策的配合与协调方面，也缺乏完整的法律思路，不利于更好发挥支农惠农政策的协同效应（何小伟等，2022）。这些问题都需要通过《条例》的修订和《农业保险法》的制定来解决。

加强对《农业保险条例》修订和农业保险立法的研究，才便于为《条例》修订和农业保险法的制定提供依据。

七、农业保险的运行机制和内在机理问题

农业保险的理论研究，除了农业保险的性质、政府为什么要给农业保险补贴，为什么需要专门的政策性农业保险制度等大问题之外，还涉及农业保险活动对各有关方面的特殊影响机制的探讨，这是农业保险制度发展和完善的内在动因（姜华，2016）。各个农业保险发达国家在数十年里，都在不断向农业保险投钱，而且越投越多。如前所述，都是想通过有效的运行机制管理好本国的农业和农村风险，解决本国的农业农村发展、国家食物安全和农户收入稳定问题、消费者的廉价食物问题。这些政策的发展和变化，都要依据对于农业保险复杂机理深入的的认识，同时设计好市场和经营机制，使制度运行能达到最优或次优状态。

在当前我国农业农村现代化发展和乡村振兴的新条件下，要解决体制机制的突破、政策的优化、制度的完善，就需要加强农险机理的研究。例如，关于中国的农业补贴政策的内在激励和规模，农业保险对农业收入贡献和实现路径研究；农业保险对农业生产要素配置的传导机制和影响，对不同农户生产行为、投资行为的影响，农业保险对农产品品质安全的影响；农业保险对农村环境污染的关系和影响。农业保险对农户消费的影响，农业保险在防止返贫方面的作用和激励等（庹国柱、张峭，2018）。最近，学习了几篇中国农大、南京农大、南开大学、西南财大研究农险内在机理方面的博士论文，这些论文通过理论分析和实证研究，对其中一些机理的研究有一定深度，很受启发。研究者应该在更多调查和更好数据的基础上深入研究，取得更多的成果。

我们现在的农业保险体制机制问题不少，有些问题长期存在，虽然也出了一些监管新招，但是效果不够理想，原因之一是体制机制没有很好解决。市场竞争本来是很好的一种机制，但是在政策性农业保险中，所谓“由市场配置资源”的优势并没有显现出来，结果反而是无可奈何地高成本和低效率。“协议赔付”“应收保费”问题、“三虚问题”的治理，也发过不少监管文件，但是治理效果还是不好，有的同仁说，“真保真赔”似乎很难做到啊！这就需要我们不仅要“对症下药”，更要在体制机制方面做更深入的研究。否则，头疼医头，脚疼医脚，只是治标，是很难解决根本问题的。

原文载于《农村金融研究》2022年第8期

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