亞太區域經濟新局： 從整合至戰略競爭

■ 戴肇洋 香港經濟導報

  台灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問、國家政策研究基金會經濟財政組顧問、中華勞動與就業關係協會理事。日本關西大學經濟學碩士、博士修畢。歷任中華經濟研究院研究顧問，台灣綜合研究院三所副所長、所長兼財經諮詢委員會委員暨執行秘書，台灣經濟研究院二所組長，日本關西大學經濟政治研究中心研究員等職。

回顧20世紀，1990年代開始，全球化的驅動加速國際貿易帶動對外投資之快速進展，制度化的安排促進雙邊朝向雙邊自由貿易協議之風起雲湧。進入21世紀之後，隨着世界貿易組織“多哈回合”談判中止之後，更進一步推動各國參與區域經濟整合；其中，最受到全球矚目的莫過近年以來崛起的亞太區域經濟整合之發展。不過，學者專家在亞太區域經濟整合分析上，則是有兩種截然不同的視角，其一是從經濟效益出發，聚焦於市場開放之後的變化、機會，主張透過市場合作深化所形成的經濟互賴共生關係，藉此化解國際政治衝突，達到穩定整體國際關係；其二是循戰略角力切入，着重於以地緣經濟的邏輯評估經濟整合，強調依據各國實力較量分析區域經濟整合過程與結果。

嚴格來說，上述兩種視角，並非美蘇舊冷戰時代，採取戰略架構主導區域整合發展，而是在21世紀新冷戰時代下，擺脫戰略架構與敵人共舞的新型地緣經濟模式。其中，在美國奧巴馬政府時代“重返亞洲”政策下主導成立《跨太平洋夥伴協議(TPP)》，雖然特朗普於2017年上任後採取片面退出，但是透過日本重新整合之後更名《跨太平洋夥伴全面進步協議(CPTPP)》，於2018年12月起生效實施，正式啟動亞太區域經濟整合序幕。依據最新資料統計顯示，CPTPP所涵蓋的人口5.1億人、經濟量體11.1萬億美元分別佔全球的7%及13%，是屬於一個全面性、高標準的區域自由貿易協議。

此外，更加受到國際社會矚目的是，從“東盟加一”至“東盟加三”所延伸的《區域全面經濟夥伴協議(RCEP)》在印度選擇退出之後已簽署的15個國家中，取得其中10個國家政府批准，正式跨過門檻之後，於2022年元月起生效實施。依據最新資料統計顯示，RCEP所涵蓋的人口22.7億人、經濟量體26.2萬億美元分別佔全球的31%及30%，已成為全球規模最龐大的區域自由貿易協議。

世界經濟體系形成四個區域經濟整合鼎立態勢

隨着上述亞太區域Mega自由貿易協議生效實施，其背後象徵的意義是，世界經濟體系已經從過去的歐洲、北美雙極，在亞太CPTPP與RCEP形成後轉呈四個區域經濟整合鼎立態勢。換句話說，區域經濟整合在加速構築全球產業供應鏈及價值鏈中，未來亞太區域將會透過經濟整合過程，從傳統貿易關稅壁壘、投資准入限制等單純障礙的排除，轉型為數位貿易、智慧產權、勞工、環保等多元國際標準之訂定，以達成形塑市場自由進出，以及規範共同標準的共識，讓亞太區域成為全球生產與行銷網絡之中心，進而建立更嶄新的全球化、自由化國際經濟與貿易秩序。

然而，全球經濟卻在此同時面對着許多不確定性極不穩定性變局，讓反全球化或反自由化的運動在“民粹主義”與“保護主義”思維推波助燃下，已逐漸形成更加棘手、嚴苛的挑戰。尤其是2018年3月爆發的中美貿易爭端越演越烈，不但從關稅戰，更進一步延伸至科技戰、貨幣戰、資源戰；此外，加上COVID-19疫情蔓延所衍生的生活隔離及封鎖，地緣政治不穩所帶來的區域軍事衝突，生產網絡可能斷鏈風險所導致的“區域化供應”與“在地化重組”，經濟發展危機所造成的尋找信任合作夥伴關係等因素糾結和衝擊加劇。

在這些因素糾結和衝擊中，特別是四年之前“中美”兩大經濟強權所爆發的貿易爭端，已逐漸提高為雙極對抗態勢，在無形中對全球經濟的前景添增許多陰霾，更加不利建立“多極”較穩定平衡的國際社會，甚至嚴重威脅小型開放經濟體系發展，讓小國淪為動輒得咎深受其害之困境。

毋庸置疑，其背後其實是鑲嵌着21世紀以來“中國崛起”所衍生的“美中競爭”地緣政治糾葛。尤其2009全球金融風暴結束之後，隨着中國內需市場需求快速成長，已成為許多亞洲國家最重要的貿易夥伴，未來勢必因RCEP內部日益深化而更加升溫，形塑更密切的區域經濟整合。此外，加上2021年10月15日中國提出申請加入 CPTPP，以具體行動呈現主導亞太區域經濟整合的雄心，讓美國特朗普政府時代推動“印太戰略”替代“重返亞洲”政策，藉此拉攏印太區域國家對抗中國，希望孤立中國意圖，卻又因在經濟戰略競爭上並未提出較明確的目標指引，而陷入難以主導危機，遑論圍堵中國崛起。

《印太經濟架構》是美國利益優先的模式

因此，2021年10月下旬美國總統拜登利用出席年度“東亞峰會”機會，特別提出《印太經濟架構(IPEF)》構想，作為未來推動印太經濟政策主軸，以填補2017年1月特朗普上任總統之後所推動的“印太戰略”政策之空間。接着，11月中旬商務部長雷蒙多再度針對美國推動《印太經濟架構》政策提出更清晰具體的輪廓，其內容包括：第一，美國不再以重返CPTPP作為參與區域經濟整合的選項，未來將會以《印太經濟架構》為主軸；第二，美國規劃從2022年2月起開始推動，並非以對話之型態處理，而是以“協議”之模式呈現；第三，《印太經濟架構》並非是傳統涉及的經貿議題，而是以解決區域經貿新興議題為主軸。

再者，去年12月13日布林肯上任國務卿之後在展開首次東盟之行時，特別轉述拜登政府對東盟的政策思維，再度強調美國重視東盟區域是《印太戰略》的中心地位、中國對東盟區域的經濟安全造成威脅、將會透過經濟合作模式在《印太戰略》中扮演更重要的角色。另一方面，2022年2月11日拜登政府正式公布《印太戰略》報告指出，未來將會在印太區域中投入更多外交與安全資源，以因應來自中國的挑戰。

雖拜登政府另起爐灶推動《印太經濟架構》迄今所公布的資訊有限，但從其高層官員的論述更進一步加以歸納，其整體藍圖所規劃的項目大致包括：強調貿易便捷化、供應鏈韌性、物流管理、基礎設施、勞工規範、潔淨能源、減碳和其他互利等領域，以及致力數位經濟標準化、隱私權保護、資料跨境傳輸、平台互通及加密技術等領域，以達成促進區域內部各國之間相互合作，共同解決所面對的問題為目的。

舉例來說，在《印太經濟架構》之下處理貿易便捷化議題時，將透過區域協調機制，解決目前全球“物流之亂”的短期作業瓶頸及長期結構缺陷；在診斷供應鏈韌性議題時，則是採取與台灣、日本及各國的對話機制，解決晶片生產、供應落差。然而，更加重要的是，無論是貿易便捷化抑或是供應鏈韌性，在處理或診斷過程中，不可避免需要以資訊蒐集與交換為基礎，誠如不久之前，美國強制要求晶片製造廠商必須“自願”提供產能相關資料，此一模式未來極有可能成為《印太經濟架構》之下常態性、制度性機制，藉此精準具體掌握其關鍵核心，進而提出更完善的解決模式。

美國急推《印太經濟架構》圍堵中國崛起

由此可見，在美國聲明無意重返CPTPP下，拜登政府所推動的《印太經濟架構》將會是一個充滿創新的組織，未來參與成員並非簽署一個大型協議，而是一個“組合”協議，除了讓美國行政部門可以擺脫包括：消除關稅、鬆綁投資限制、開放服務市場准入門檻等傳統貿易協議，需經國會同意規範的桎梏之外，同時讓各國的政府可以選擇較適合的項目，個別採取分議題、分對象、分性質簽署協議，希望能夠針對各項議題所存在的問題提出解決方案。再者，在《印太經濟架構》下所涉及的新興議題，並未與CPTPP之貿易規範衝突，而是存在互補關係；尤其這些新興議題，皆是美國認為極具有戰略價值或競爭優勢的項目，甚至較可以掌握、監管之領域。

從上述中可以發現，美國急推《印太經濟架構》背後最重要的構想，乃是因應中國快速崛起威脅之下，從維護美國經濟戰略競爭利益的角度出發，期待達成包括：提高供應鏈韌性，處理晶片短缺危機，以管控半導體產業布局；建立數位經濟標準，主導數位資訊管理，以掌握跨境資訊；訂定行動交易規範，維護電子商務安全，以壓制中國此一領域的發展；參與新興國家基礎建設，圍堵中國“一帶一路”相關計劃延伸，以增強對印太區域的影響，這些無不顯示拜登政府在承接特朗普《印太戰略》政策的同時，希望在經濟領域上，採取更實質的戰略競爭工具圍堵中國勢力擴張，填補美國於特朗普政府時代退出TPP之後所造成的亞太戰略競爭“破綻”，重新呈現主導區域經濟地位。

很顯然地，面對全球頗複雜的政經利益角力氛圍之下，美國推動《印太經濟架構》目的，無疑仍然以“美國本身利益優先”為邏輯，其所提出的議題偏重解決美國目前所面對的急迫問題，進而藉此擺脫中國崛起所帶來之威脅。不過，在此同時，隨着俄羅斯與烏克蘭兩國間爆發軍事衝突，以及其所帶來的緊張格局與動盪情勢之下，各國對美國《印太經濟架構》的因應可能重新評估或調整；尤其歐盟在短期內可能將核心聚焦於自身安全議題，這些突如其來變化，未來是否可能導致美國動態調整戰略與做法，值得加以觀察。亦即在地緣戰略競爭環境劇變氛圍下，如果美國無法針對其架構藍圖提出更具有吸引力或說服力的方案，希望藉此架構制衡中國，恐將難竟其功，最後淪為虛晃一招而已。