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人口小县完成机构整合后，未来该如何破局
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又有一个人口小县完成机构改革——青海果洛州玛多县。
01
全县人口不到1.5万
党政机构由25个精简为20个
这场机构整合从2022年5月开始，历时一年多完成。玛多县的党政机构由改革前的25个，精简为20个，五个领域的执法队伍由5支精简为1支，“四人以下局”减少了8个。除县委办公室、县委统一战线工作部、县委政法委员会、县人民政府办公室、县发展和改革局、县教育局、县公安局、县财政局、县卫生健康局、县应急管理局、县统计局、县审计局、县市场监督管理局保持不变外，其他机构悉数纳入改革，按照“ 一类事情 ”由一个部门统筹，“一件事情”由一个部门负责的原则应合尽合、应融尽融，既保障基层政权职能完整，又使机构设置和职能配置最大程度简约协同高效，在原机构设置已较为精干的基础上，再次精简，比例达20%。
玛多县属青海省果洛州下设的一个县，果洛州编办工作人员告诉百理君，玛多县改革和其他地方的不同之处，在于改革的出发点。
“我们全县的人口不到1.5万，可以说是人少编制少，有的单位只有3个人或者4个人，行政效能受限，所以将职能相近的部门整合，利用‘拳头效应’，提升机构效能。”
举个例子，宣传部和文旅局合并，住建局和交通局合并，让这些工作上有相似性的机构融合，同一机构内工作人员的数量增加，让单兵作战变为兵团作战，提升系统完备性，让效能达到1+1>2。
02
小县城“强身瘦体”
减轻财政供养压力
根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，在纳入统计的2075个县域单位中，全国户籍人口不足50万的县（市）共有1257个，占比约为61.14%，户籍人口在5万以下的袖珍县（市）有90个。
2020年4月，山西把6个人口不足20万的“人口小县”列入机构改革试点。目前，6个县陆续公布了改革成果。
其中，娄烦县不仅对职能相近的党政机构进行了大力整合，改革后全县9个县委机关减少至6个，26个政府部门降至16个，133个事业单位则削减了29个。而且，多名县委、县政府领导也兼任党政部门负责人。比如，县委副书记魏源巍兼任县委办主任，县委常委、常务副县长任瑛兼任县发改工信和科技商务局局长，县委常委、副县长高林兼任县城乡建设和交通运输局局长，副县长关晋钢兼任县民政和人力资源社会保障局党组第一书记、局长，副县长马建玉兼任县农业农村和水务局党组第一书记、局长。
同样在山西，走西口的著名地点忻州市，其下设的河曲县，36个党政机构精简为22个，135个领导领导职数精简为114名，186个涉改事业单位整合为40个，1964个事业编制核减为659个。
▲湖南古丈县
今年8月，人口14.3万，GDP总量仅为35亿元的湖南湘西州古丈县，被纳入改革试点，官方明确提出，此次改革试点是为“优化政务服务效能，减轻财政供养压力”。公开信息显示，古丈县以少数民族为主，是集“老、少、边、穷、山、库”于一体的国家扶贫开发工作重点县。
前述的几个人口小县的改革原因，在于财政供养压力太大、财政供养人员比例欠合理、事业单位“小、散、弱”；部分机构设置、运行体制等与县域高质量发展需求不相匹配等。
换言之，麻雀虽小，五脏俱全。不管大小，只要是县级行政区，就得配备相应的机构和事业单位，同样需要供养规模庞大的编制人员。“小县的人口虽少，但是吃财政饭的人并不少，而这些缺口只能依靠转移支付来填补，所以财政转移支付难以真正用于发展经济。越小的县，体制内的人在全县人口中占比越大，体制性力量过多的话，市场的发展空间就被压缩。”陕西省社会科学院助理研究员、博士乔欣说。
据媒体报道，极端情况下，个别袖珍县城，全县人口只有几万人，财政收入只有数千万元，但行政机构与事业单位却多达100多个，财政供养人员更是多达6000多人。
因此，推进人口小县至小城市的“强身瘦体”，势在必行。
03
“摸着石头过河”
“我们是因为人太少，有的县机构整合后，可能会裁撤掉几千人，但我们县的编制一共就1000多个，人太多不好，太少也不好，合理的配置才是最有效的。而且，每个地方的编制数量配比，没有明确的要求，会根据当地的历史因素和人口数量来确定，其中，人口数量是最重要的决定因素。所以，在人少编制也少的青海，玛多作为人口最少的县，自然而然成为全省机构改革的第一个试点。”果洛州编办工作人员说。
所以，整体来看，这场全国多地都在进行的改革，看似相同，实际上是各地按照自己的具体情况探索，“摸着石头过河”。
今年年初内蒙古曾表示，会前往山西调研，学习小县机构改革试点经验，编办将形成调研报告，为自治区人口小旗县“优机构、提效率、节成本”提供决策参考。
今年7月，安徽省委编办在回复网友留言时表示，已在全省范围内选择了4个常住人口较少的县（区）开展人口小县机构改革试点。多个地区处于调研学习或正在进行的阶段，机构“瘦身”最终是啥模样，值得期待。
04
让编制下沉
探索人口小县转型破局点
这就要说到我国的城镇化发展，从千禧年至今，我国的城镇化率提升近一倍，大量农村户籍人口进城，导致县城的常住人口缩减，而且，我国的户籍人口管理越来越放松，自由迁徙成为现实，更加剧了县城的人口流失。
乔欣称，目前，县城按功能定位分为五类，“人口小县”的状态，普遍接近五种之一的“人口流失县城”。因为部分欠发达地区的经济发展不均衡，一定程度上造成了人口向大城市流动，而人口流失又反过来限制地方经济发展。“需要注意的是，城镇化虽然看的是城市人口数量，但是真正的城镇化不是将人口都赶到大城市，而是实现农村城镇的现代化。所以说发展县域经济，以及我国的乡村振兴战略，都是为了实现农村城镇的现代化。而机构改革，会促进县域经济经济发展。”
这些原因之下，人口流失的县城迫切需要转型发展。
转型的方向之一，就是要让人口和公共服务资源，达到适度集中，也就是说，行政管理体系要和当地人口规模相适应。那么在人口大致不变的情况下，就要优化县乡机构的设置，来提升人居环境质量，增强县城综合承载力、宜居吸引力、辐射带动力。这是“人口小县”破局的关键。目前来看，相比机构改革，合并是一种看起来更折中、更易平稳推进的方案，即玛多县实行的就是机构整合方式。
全盘来看，根据地区的自身特色，创新探索适合小人口县城的简约高效体制，让编制下沉，达到提升机构效能的作用，进而有余力提升县域经济发展效能，沿着特色农业、旅游业等方向发展，这是这场全国多地发起改革的根源所在。
业内人士称，为了保证机构的先进性，全国上下每5年，会进行一轮机构改革。但这次的小人口县改革并不属于全国的“统一指令”，而是各地自发进行。
果洛州编办的工作人员也表示，如果说各地自行改革的效果非常好，是有可能纳入全国的改革方案，全面推行下去。
05
招揽人才回乡
发展生态文旅和特色产业
青海玛多县
2022年，玛多县的GDP为3.9亿元，第一产业占地区生产总值的比重21.97%，第二产业比重为35.78%，第三产业比重为42.25%。其中，具体的产业包括以汽车和摩托车修理、光伏发售、自来水生产为主的工业；农牧业；以各类社会消费品零售为主的贸易业。
其占比较大的贸易板块，主要产品是以当地的农牧业为基础，衍生出的贸易产品，其中包括亮相第六届世界绿色发展投资贸易博览会的珠姆妠茶，亮相青洽会的玛多藏羊、羊毛围巾、羊皮制品、风干牛肉、酥油等。
关于地方发展，公开信息显示，该县会结合地方实际需求，探索发展特色畜产品、高效养殖、民族手工业、生态旅游等特色产业项目，加快品牌化建设，打造高原生态化产业新品牌。
山西娄烦县
再来看看常住人口为88850人的娄烦县，2022年的GDP为45亿元，其中，第一产业完成 4.8 亿元， 第二产业完成 25.5 亿元，第三产业完成14.8亿元，三次产业增加值占地区生产总值的比重分别为 10.7%、56.6%和 32.8%。
具体的产业发展分为四类：农业；工业、能源和建筑业；固定资产投资；财政、金融和贸易。
该县的政府工作报告中提到，娄烦县2023年要在文旅产业上整体发力，促进文旅消费场所体制扩容，强化精品旅游线路推介；另外，要对传统产业改造升级，提增产能的同时，强化煤炭的清洁高效利用；同时，要培育壮大新兴产业，全力建设新能源发展重点县。
山西河曲县
山西河曲县2022年的GDP为207.7亿元，公开报道中提到，河曲县发展县域经济的重点在推动高质量项目建设上，计划2023年完成100亿元的项目签约，50亿元的项目落地。同时， 要注重河曲县的人才返乡，开展迎老乡、回故乡、建家乡恳谈会，吸引人才返乡创业。另一方面，对接发达地区，探索寻求在产业转移、文化旅游、现代物流、冷链仓储、能源供应的合作契机，提升招引质效。
湖南古丈县
湖南古丈县2022年的GDP为35亿元，其主要产业有3种：以种植和饲养为主的农业；生产精制茶、饮料酒、水泥、建筑用天然石料、混凝土等的工业和建筑业；另外就是服务业。
不难看出，除了山西河曲县，其他几个已经完成人口小县机构改革的试点地区GDP都不高，主要产业以农牧业、基础工业，以及服务业为主，其县域经济发展的重点方向，也大多为生态文旅和特色产业。