从房地产税立法，看中国立法中各方利益博弈（下）
01
就在上个月底，一条消息在河南省内乃至全国疯传，开封市发文决定取消商品住房限售。
大家纷纷猜测，难道是持续两年的全国性限售要放开了？房价又要上涨了吗？
然而下文仅仅不到3天，开封市政府就撤销了这一决定，收回已经发出的文函，宣布继续严格落实房地产市场管理政策，严控楼市。
说起来奇怪，为什么在中央一再强调“房住不炒”的当下，一个小小的地级市竟敢试探政策底线？
又是什么力量，让堂堂市府自打自脸，仅仅72小时就收回决定，还公开检讨呢？
嗯，这里面就涉及到很多复杂的利益问题了，最为直接的就是央地博弈。开封勇敢的做了各地方政府的先锋，然后又乖乖地退回了限售队列。
对于开封市领导来说，官至正厅怎么可能不知道官场规矩、又怎么可能不明白中央政策。
但是没办法啊，当地财政长期严重依赖房地产，棚改刚到一半就被中央叫停，还未享受到棚改对于GDP的拉动……
如今，当地房地产市场极不活跃，过剩的商品房远未被消化，如果继续限售很可能导致关键企业资金链断裂，危及地方经济。当地政府压力山大只好铤而走险。
毕竟都两年了，万一中央没注意呢？
哪知道，现在媒体这么发达，民众对房地产的更是极为关注，开封的举动瞬间传遍全国，全国十几亿人、几十个限售城市都在看着呢。
对中央来说，一个开封放开禁售无所谓，但是如果放任不管，极可能导致全国的连锁反应，17年至今的房地产管控必将毁于一旦，再次葬送宝贵的经济转型机会。因此，开封的“冒头”必须坚决制止，这也是开封发文3天就不得不自扇耳光的原因。
开封市容
在发展思路上永远慢上一步的河南，实在让人一言难尽。昔日的八朝首都被怼得哆哆嗦嗦哑口无言，不知道赵匡胤朱温石敬瑭刘知远郭威耶律德光等等作何感想。
借着这个事儿，小镇接着已被封印上篇聊一聊，在房地产税立法上，地方政府和其他几方是如何博弈，以及又有何诉求的。
还请读者大人海涵，有些地方小镇不得不收敛一二。
地方政府：
说到地方政府，容小镇跑个题，先来讲一个“政治锦标赛”模式。
为官一任，升官那可是终极目标之一，无论是实现理想亦或是造福一方，岗位越高，能力才越大，能动性自然越强。
民主国家的官员（主要是政务官序列）任职和晋升主要落实于周期性选举的影响，比如特朗普一上任就更换了数千名公职人员。
与民主国家不同，中国的体制是科层制，官员需“拾阶而上”，不会像美国那样，今天是商人，明天是总统/部长/白宫顾问。
在我们国家，官员的任职和晋升主要取决于上级机关，大体上，处级由市管，市厅级由省管，省部级由中央管。当然，也会有越级管理的现象存在，但总得有上级值得提拔你的理由，简而言之就是要看政绩，说白了就是干得要比别人更突出，GDP更高。
最为顶级的中共中央政治局常委，那几乎个个都曾主政多省上亿民众，换到国外，那可相当于主政过几个国家。而且他们还得每级都胜过N多精英同僚，才最终站到中国政治之巅。
自从改革开放以来，中国各级政府工作重心向以经济为中心转移，中央对各地方官员评价机制也更注重经济绩效的考核，换句话说，经济发展就是各地方政府的关键KPI——
谁经济搞得好，谁就有官升。谁排名靠后，谁就停步不前。谁要不求上进，就是自找淘汰。
因此，各级地方官员以GDP为风向标，展开了极为激烈的区域竞争。在这场竞争中，有权对地方官员进行职务调整的中央政府则成了这场竞赛的裁判——不但制定规则，还对竞赛结果进行评判。这种极为类似体育竞技的晋升竞争，就被俗称为“政治锦标赛”。
因此，在中央主导下，各地方政府围绕同一目标展开殊死比拼，官员们对升官的渴求转化成了中国经济的飞速发展。
事实证明，在过去，辖区经济发展水平超过平均的主政官员，其晋升概率明显高于经济发展稍弱的。
当然，这也带来了一系列问题，其中一个问题就是官员极度重视短期目标，只关心自己任期内经济发展指标是不是能超过其他竞争对手。
为了获得充足的发展资金，赢得与其他城市竞争的胜利，各地方政府大多都通过卖地来撬动经济，因为这能迅速带来庞大资金，转化为巨额GDP，堪称“金手指”。
但是土地财政是以透支土地70年使用权为代价的，房子盖的越来越多，买得起房、需要买房的人越来越少。
因此，土地财政必然是不可持续的。有些城市把住宅用地卖完了，就打起了老城区的主意，深挖最后一点地来卖以拉动房地产，幸而被中央断然中止。
因此，对于地方政府而言，房地产税是个让人又怕又爱的东西。
怕在于，房地产税会让广大三线以下城市，尤其是人口流出城市、资源枯竭型城市等，变得是越来越难卖地和卖房，导致财政进一步枯竭。
被传“房价如菜”的黑龙江鹤岗市
爱在于，土地财政难以维系后，营改增、国地税合并又进一步弱化了地方政府的财权，就像今年上半年，全国地方财政仅仅只有上海盈余。其中很重要的原因就是财政高度向中央集中，甚至经济越发达的地区，财政上缴比例越高。
如此情况下，地方政府迫切需要一个新的、稳定的税收来源——虽然从量上比过去卖地少多了，可最起码算是个“铁饭碗”。
所以，在房地产税立法上，不同地方政府的爱恨比例是不一样的，自然分歧巨大。一省里有强市弱市，一市里有富区穷区，各省市区县围绕征税问题，很难取得统一看法，这也是房地产税立法举步维艰的难点之一。
03
结合上篇，我们可以看到的是，中央及中央部委对房地产税总体是支持的，只是不同部门的支持力度有所不同罢了。
因此，房地产税立法的博弈的最核心环节，其实就是央地环节。
央地财税体制，自古以来就是中国政治的永恒主题之一，历朝历代处理不好这个问题的，后果都很严重。
新中国也是一样。近期的小镇且不去谈，仅仅提上一嘴儿30多年前的改革往事。
在1994年以前，中央财政极度困难，时任财政部长王丙乾迫于无奈，甚至要在每年召开的全国财政会议上搞“摊派”，每个省都被分配了指标，从1000万到1亿不等，向全国各省借钱。
曾任国务委员兼财政部部长、党组书记，后任第八届全国人大常委会副委员长的王丙乾
可惜那个时候中央信誉已经“破产”，毕竟已经借了三次，次次有去无回。各省积极性不高，个别富裕省份财政厅长甚至直接顶回去：跟我要钱，我可没有。
只有同样困难的青海说，愿意拿出几千万支援中央，把财政部的同志感动的热泪盈眶。
王丙乾当时有句名言：“我现在穷的只剩下背心和裤衩了”，以至于1992年，刘仲藜接任财政部长的时候感慨的对王丙乾说:“老兄我可真佩服你啊，这些年你怎么过来的”，还没过一年，刘仲藜的话就变成 “我连背心都没有，只剩下裤衩了”。
在这种情况下，中央又哪有能力去搞军队建设、国家级基础建设等等大国工程？
就是在这种情况下，朱镕基站出来了，这就是小镇一直强调的中国政局之下勇担重任、锐意进取的闯将的重要之处。
先说说开局。在1993年7月23日，全国财政税务工作会议上，时任国务院副总理的朱镕基直接对所有参会人员说：“现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，到不了2000年，（中央财政）就会垮台！”
1993年7月，朱镕基在全国财政工作会议上讲话
正是秉持着对国家的赤诚负责心，朱镕基力排众议，在邓小平、江泽民等人的支持下，坚决的推动了分税制改革，与各省展开了激烈而又焦灼的谈判，啃起了这块几千年来都少有人能啃得下的硬骨头。
第一战是经济特区的广东。中央曾和这个经济大省交手过数次，前期广东一直占据上风，尤其当时广东背负着20年内追赶上亚洲四小龙的政治任务，这可是关系到中国社会制度优越性的关键之一，冒然从广东多征，政治压力之大可想而知。
一系列战役下来，中央和做足了充分准备的广东达成妥协，同意广东以还没出来的1993年GDP统计结果为基准（相当于默许广东调整基准数据），以此确定广东上缴中央财政数量。
广东最终是维护了大局，完成了党中央交给的任务。直至今天，广东仍然为全国的发展付出很多很多。
广东告捷之后，接下来还有30多个省市自治区，每一个省都是为了本省人民利益和中央博弈，而中央更是为了全国的发展。即使在这种都是为公的情况下，改革仍然举步维艰，哪怕朱镕基得到两代核心的加持，仍然免不了东奔西走，南征北战，苦口婆心，忍气吞声，软硬兼施……不过几十天，就掉了5斤肉。
改革最终自然是成功的，效果立竿见影，中央财力显著提高，1994年以前的财政收入，中央仅占三成，1994年后，即升至六成甚至七成。终于，中央有足够的财力搞大科研、大基建，建设大国军队，支援落后省份发展。
辽宁号
但是，这也留下了很多隐患，最大的就是地方权责不对等。地方财政一困难，就不得不以土地财政续命（卖地收入不用上缴中央），以及到处乱借钱，继而形成了庞大的地方债务。
改革终究不是一劳永逸的，有利必有弊，需要智慧能断的决策者不断权衡、谋断。
当前推进的房地产税改革，可以说是三十多年前分税制改革的延续，就是打一个新的补丁，给地方新的税源，因而这其中的利益博弈，绝不简单。
哪怕在立法上，各地方政府一样以各种途径扩大权力范围。
就说2015年《立法法》修订之前，以“较大的市”（就是副省级以上城市之类）为代表的一些地方立法权限就没有得到明确限定，“较大的市”地方立法数量急剧增长，调整范围大幅度扩张。
甚至，一些“较大的市”以立法为途径，保护本地利益，争夺本属于中央和其他地方的利益，这也是大家昔日常听新闻抨击的地方保护主义。
资料图：某地人大会议现场
比如，在地方性法规中任意限制甚至剥夺宪法、法律法规所赋予的权利，附加宪法、法律所规定义务以外的法外义务，任意调整中央立法设置的标准以提高市场准入、质量技术标准，增加行政事业性收费，对异地投资业实行双重征税等等。这可以说是中国地方版的“贸易战”，其烈度恐怕并不比当前中美贸易战来的平和。
就算同在一市里区里乃至县里，不同政府部门也常常会有意无意的在法规起草和执行中有所偏袒，照顾本部门利益。
种种斗争之下，为公之下也免不了主政官员出于自身发展的考量。
04
接下来，小镇要讲的是资本方了。资本方主要有这么几块：房地产商、银行等金融业以及其他关联行业。
第一，房地产商：
我国房地产市场为准寡头垄断市场，房地产商很大一部分都是国有企业或者国有控股企业。比如任志强出任董事长的华远地产就是北京市国资委控制的国企，中信地产母公司是中信集团，万科地产的母公司是华润集团。
华远地产任志强
这些大型房地产商的母公司都是由各级国资委直接管辖的央企或者国企，其主要领导曾是由国资委直接任命，有的集团一把手甚至是副部级干部，直接由中组部管理。
作为房地产商，自然不希望房地产税阻碍卖房，影响自己的既得利益。
因此，他们有足够的动机来影响立法进程——这条，跟下面的银行一起说。
可另一方面，房地产税立法又是必然事件，房地产商也只能是努力争取对既得利益影响最小的方案，或是及早考虑转型，比如开展自建房屋的出租业务，改售为租。
第二，银行：
当前我国内资银行全部是国有或国有控股银行，全国性的股份制银行也都是地方或者央企控股的国企，城市商业银行则由当地政府下辖的国资委控股。
在房地产业，银行是房地产商天然的盟友，因为房地产商大量资金都来自于银行系统的贷款，银行自然会担心房地产税的推行会不会导致行业震荡、房价下行。
而且一旦房价出现下行，银行的呆坏账会急剧上升，甚至会导致一些小型城商行破产——贷款100万买的房子，现在跌倒50万了，老子干脆不还贷了！
因此，免不了会有人担忧乃至阻碍房地产税的立法。
在这一方面，银行，嗯，还包括房地产商，还是有很大的影响力的。比如通过游说曾在本行业任职的高层，包括政府部门负责人、全国人大常委会委员等，从而在立法过程中表达自己的主张，影响某些具体条款；比如寻找一些专家学者甚至是意见领袖进行舆论造势。
更有甚者，可以直接上书陈情。比如在2003年，中国人民银行曾下文要求各商业银行严格控制房地产开发贷款，导致房企融资成本激增。
当时，全国房地产商联合上书国务院，推动国务院出台文件，确认房地产行业是国民经济的重要支柱产业。此后，房地产业顺利扫清了贷款障碍，得到了更多资金支持。
“地产商上书国务院”其实这些年并不罕见
毕竟在中国，大国企可真真不可小觑。
小镇举个例子吧，就说邮电部门，由于邮电部门和其他部门之间的角力以及邮政部门同民间快递企业之间的竞争和拉锯，《邮电法》的修改最终历时7年，易稿12次。
其中的故事小镇就不多谈了，毕竟上篇封印在前，只能说最终的定稿，邮政部门或者说中国邮政这家央企，仍然将邮政专营的范围扩大到了150克以下，从而抢夺了同城非邮政快递90%左右的业务和城际的非邮政快递约50%左右的业务，并且使用严格的行业准入标准将80%的民营快递企业排除在邮政行业之外。
即使这几年随着互联网经济的发展，中国邮政仍然掌握着对全国快递公司的生杀大权，最典型的就是遇到快递问题，只要上邮政举报，立刻就会得到解决。
第四，其他关联行业：
除了最核心的房地产业和银行，还有许多关联行业，比如机械工程、建筑建材、家具家电、家居装修、餐饮文化乃至房屋中介等等，这也是一个极为庞大的利益群体。
本身，房地产业长期以来一直是国民经济的重要引擎，比如2016年，房地产行业自身产业增加值就占当年GDP 的6.68%，加强和房地产密切相关的建筑业（刨除与房地产业务无关的建筑业产能）基本占当年GDP的10%，如果进一步考虑房地产上游（如钢铁、水泥、玻璃等）和下游（如装修、家具、家电等）以及其他关联行业（如房地产中介），那么房地产行业对GDP的影响可能超过20%。
此外，全国土地出让金在2017年成交4.1万亿元，占当年财政收入23万亿元的17.8%，对财政收入举足轻重。
而在固定资产投资上，房地产业在全社会固定资产投资中占比一直在25%以上。
因此，在房地产税立法中，维持房地产业及其关联行业的稳定至关重要。不可能像某些人希望的那样，通过房地产税沉重打击房地产业，促使房价大降。这种想法不仅不现实，国民经济也无法承受这种打击。
但他们跟银行与房地产商一般，难免对房地产税抱有担忧。因此，也有足够的动机通过参政议政乃至体制内渠道影响立法进程，力求自己的既得利益不受到过多动摇。
总体而言，由于房地产和金融业最核心的企业与资本大都有国家背景，相比其他国家，中央对企业与资本有着切实的控制力与巨大的影响力，资本方即使有怨言，也断不可能正面违背中央意志。
这与美国等西方国家有着本质不同，在资本主义体制内，资本方不同意，国家政策就无法执行下去，即使政策是出于绝对公心。与他们相比，中国执政为公、讲究大局的制度优势就体现出来了。
05
接下来小镇说说民众。
正所谓千人千面，14亿民众意见分歧实在太大，不像前面说的政府或企业，终归能够总结出一个或几个主流的意见。因此，小镇只聊一聊一些有趣的分歧吧。
1、有房的人，相比无房的人来说，自然更不支持征收房产税。
无房者不用自己掏钱，还能继续享受到税收带来的公共服务，多爽呀。可另一方面，房东是不会白白出房地产税的，这笔钱也必然会转嫁到无房者的头上。
2、房多的人，相比房少的人来说，自然更不支持房产税征收。
但相比之下，房多的有钱人也会有更多舆论话语权和参政议政渠道，有更大可能保卫自己的财富成果。
3、地方公务员，相比中央及北京公务员来说，也更不支持房产税征收。
虽然中央公务员有可能在中央决策和部委条款上有更大影响，可据统计，近10年进入中央机关的年轻人们大多是没有房产的，大大拉低了中央机关有房率，以至于有的部委甚至有三分之一的人没有房产，包括一些普遍认为很强势的实权部门。
尤其是近几年在京中央部门“分的”房子，是不能上市交易的，也就相当于个便宜点的长租房（租金还比北京廉租房高），离职立刻收回。说白了就是拿房子把中央公务员们拴住，遏制越掀越高的离职潮。
4、小产权房户主，相比其他房产拥有者来说，倒会是房地产税的第一支持者。
毕竟政府收了税，那就等于承认小产权房合法，所以政府也非常纠结啊。
不说深圳庞大的自建小产权房规模，单单说北京，仅仅五环周边就有着几十万计的小产权房。而且这些房子可真不是一般人想象的简陋，有些就跟正常商品房一样，甚至有2、30层高，只不过价格可比真正的商品房便宜多了。
就拿东五环外一点举例，商品房均价5万多一平，紧邻的自建小产权才不到2万，这税怎么收？小镇都替决策者头疼。
按照“税收法定”原则，制定房地产税法时无论前期如何保密，正式提交全国人大审议的时候都要向全社会公开征求意见。无论是有房还是无房，也无论是什么房，他们的呼声最终都会给以反馈乃至吸纳，最终摆在会议桌上的。
毕竟中国的立法不是拍脑袋，想要法律不成为空文，想要执行到位，那就必须做大量的前置工作，尽可能寻求广泛共识。
深圳小产权房
最后，小镇也还得提提其他参与方。
除了上述主要参与方外，还有一些其他机构，比如提到的媒体、学者、意见领袖等等，他们会因为利益相关，或受利益方雇佣，又或者出于自身认知，通过自身专业素养、舆论影响力等影响房地产税立法工作。
不过呢，这些人主要还是依托上述三大主体来进行的，对于房地产税立法影响远弱于上述三大主体。具体就不再展开了。
06
从这两篇关于房地产税立法的一些讲述，相信读者们已经对立法的难度以及其中牵扯到的利益纷争有所了解。譬如要知道，《预算法》光进行一次修改，从提出到最后完成就经历了整整17年啊。
那么，在中国，一部法律的确立或修改又需要经过怎样的过程？
不同意见的利益相关方是如何达成妥协的？
为什么平时看到的立法总是一团和气呢，似乎并没有看到这里面有啥争执的地方？
那么小镇之后，就将讲讲中国式立法的基本环节以及一团和气背后的故事，希望请大家了解，在中国，一部高票通过的法律背后到底经历了怎样的“九九八十一难”， 相关利益各方又是通过怎样的途径相互交换意见，又怎样通过漫长的讨论、沟通、说服、理解，最终达成让步和妥协的。
敬请期待。
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