从走入仕途快车道的陈吉宁和李干杰，看中国环保改革与展望

2015年以来，两位先后执掌环保部的部长，都成功地主政一方，走上了仕途快车道。

2017年，陈吉宁执掌北京市政府；2020年，李干杰执掌山东省政府，皆成为了关键地区的“封疆大吏”。

陈吉宁；李干杰

从副部长级的清华大学校长，经环保部部长，到正省部级的北京市市长，陈吉宁只用了两年；从副部长级的河北省委副书记，经环保部部长，到正省部级的山东省省长，李干杰只用了三年。

他们仕途跃迁的本身，正是中央对这五年来中国的环境污染治理与环保改革的最有力肯定。

在防污治污攻坚战即将奏响凯歌的今天，梳理几位步履匆匆的环保部长生平和贡献，可谓正逢其时。

由此也可以看处，在当今中国能够承担重任、解决难题的官员，才更容易晋升。

01

在过去，环保系统并不是什么快车道，而是个“冷衙门”。

主官任职时限极长，从1987年国家环保局成立，到2015年环保风暴启动前，国家环保部门28年间只有3位主官，且均未能更进一步，其中第二任解振华局长更是任职长达12年，直到2006年因松花江污染事件而引咎辞职。

“学者气息”，一直是外界对环保系统的评价。首任国家环保局长曲格平就是世界著名环境科学专家，他亲手创建了中国环境保护管理机构，奠定了中国环保事业的根基，被外界称为 “中国的环境保护之父”。他亲手撰写的《2000 年中国的环境》曾获国家科技进步一等奖。

首任国家环保局长曲格平

但在体制内，“学者气息”并不是个纯粹的褒义词，人们更欣赏的是有手腕、有魄力的主政者。要知道，在咱们国家，位置并不代表一切，能不能推得动事情，更为关键。

28年后，环保部迎来了又一位曲格平式的学者掌舵人，但他根本性地刷新了“学者气息”的定义。这位新部长既懂学术，又擅管理，更勇于变革，成功启动了改变中国的环保风暴，重铸环保管理格局——

他就是陈吉宁。清华大学原校长，现任北京市市长。

陈吉宁校长在课堂上

1981年，17岁的陈吉宁考入清华大学，获得环境工程专业学士和硕士学位，后于伦敦帝国理工学院获工学博士学位。

1998年，科研成果丰硕的陈吉宁回到清华大学执教，直接获聘副教授，一年后成为了清华大学环境科学与工程系主任。

陈主任就位后，深感教学实验楼空间狭小，但环境不是清华热门学科，一向难要到资金。他没有等，也没有忍，在充分了解国家交流动向后，筛出了中意合作的智能楼项目，然后对接意大利的钱和清华的地，直接盖了栋大楼。

这事儿不仅办得利索，还办得漂亮。环境学院大楼被设计成充分利用太阳能、自然光的绿色节能生态示范楼，至今还是古老校园内最醒目的地标之一。

这样的办事效率，这样的整合资源的能力，在高校里无疑是个“异类”。陈吉宁因而在清华崭露头角。

中意清华环境节能楼

陈吉宁没有受困于当时环境学科不受重视的现状，积极参与国际和国内环保项目，主动率领师生介入一些大型的环保事件，争取到主持国家科技部“滇池流域面源污染控制技术研究”项目、国家环保总局“辽河流域‘十五’环境规划”项目以及圆明园东部湖底防渗工程的环境影响评价工作等等，不惜和其他高校公开“抢饭碗”。陈主任在激发国内项目竞争活力同时，还大大打响了清华环境学科的招牌。

陈主任的突出表现，让清华大学党委原书记陈希注意到了陈吉宁。

2006年，陈吉宁被提拔为副校长，次年，升任清华大学党委常委、常务副校长。2012年，年仅48岁的陈吉宁成为清华大学校长，他也是改革开放以来最年轻的清华大学校长。

然而，陈吉宁并不是两院院士。时任清华大学学术委员会主任专门同陈吉宁进行了沟通，但陈吉宁主动拒绝了自己评选院士的请求。他说，“我既然选择了这条路，就不能再多考虑其他。”

陈吉宁出身学术，却非常难得地有着一般学者型官员没有的改革魄力。

在陈吉宁的校长任内，清华启动综合改革，制定完成《清华大学章程》，重塑清华教育格局：

第一，人事制度改革，在清华分出教学序列和研究序列，重视教学。如果教师致力于教学，就不用研究成果来考核教师。

这一举措直指国内高校多年来以论文考核教师的弊端，正面挑战产业规模达数十亿人民币的论文产业。

第二，将清华的课堂搬上互联网，向求学者大开方便之门。

陈吉宁亲自兼任了在线教育领导小组组长，推动清华大学的课堂通过MOOC（大型开放式网络课程）向全球免费提供，以课堂+在线混合模式重构校园教育，向所有乐学者大开清华大门。

图为清华大学慕课平台

第三，实施学生教学培养方案改革，这也是清华建校百年来的首次教改，实施价值塑造、能力培养、知识传授“三位一体”的教育，让清华学子牢牢树立为国为民的情怀。

另外，有着留学背景的陈吉宁深知“走出去”的重要性，还为清华增添多项国际化办学项目，参与促成美国常春藤名校耶鲁大学与清华开展环境双硕士学位项目。这也是耶鲁第一次与非“常春藤盟校”开展双硕士学位项目，中国大学的世界影响力得以扩大。

虽然陈吉宁在清华大学校长位置上仅任职3年，但他实施的改革力度之大给不少师生留下了深刻的印象，也包括很多出身清华的校友们。

从清华在体制内的影响力可知，这位锐意改革的学者得到了更高层相当的关注。2015年，陈吉宁破格调任环保部长，迎接他的，将不再是校园内的象牙塔春风，而是环境领域的许多重大难题和历史遗留问题，以及民众对蓝天绿水青山的渴求。

02

陈吉宁没有辜负中央对他的期待。在就任环保部长后，他不负众望，以在清华同等的魄力，开启了大刀阔斧的改革。

第一，完善、细化环保法律法规，实现有法可依。

陈吉宁履新时，《环境保护法》刚刚修订完毕，在此基础上，陈吉宁继续推动相关环保法规的完善和修订，为接下来的环保风暴提供规范前提。包括：《大气污染防治法》（2015年8月修正）、《水污染防治法》（2017年6月修正）、《土壤污染防治法》（2015年起草，2018年通过）、《环境影响评价法》（2016、2018年两次修正）等等。

通过推动立法，给以环保部门更多授权，增加了环保部门的执法手段，为接下来的环保风暴提供了制度保障。包括将环保违法人员移送公安机关、对涉案财物进行查封、扣押、冻结等等。

环保部门还和司法部门协调，增加了公益诉讼制度，允许检察院和符合要求的社会组织对违法的个人、企业甚至行政机关进行起诉，通过司法程序制止违法，保护环境。

总之，上述法规明确了各级政府的监管责任，增加了政府未履行监管责任的后果；并加重了企业和个人的违法责任。

比如《大气污染防治法》第22条，对超过大气污染物排放指标，或者未完成大气环境质量改善目标的地区，省级以上环保部门可以约谈该地政府首长。

正是在这一规定下，某市长向国务院签订环保责任书，保证不完成减排任务“提头来见”。

后来，这位市长因为未能完成环保任务黯然离开。环保风暴之下，还有许多落实环保责任不力的领导干部被处理。

第二，以党中央名义在全国范围内进行环保督察，督促各级政府履行环保职责。

陈吉宁担任环保部长的同时，中央纪委监察部正在全国范围内掀起反腐风暴，反腐利剑之一就是巡视。时任中纪委书记专门启用一些非主要领导岗位甚至已退休的省部级干部担任巡视组组长，这些老同志斗争经验丰富，让他们从事巡视业务，效果卓越。

这一经验也被环保部门借鉴。

2015年7月1日，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案（试行）》，允许中央环保督察组以党中央名义对地方环保事务进行监督，将督（政府）查（企业）结合，以监督政府为主，强化了对领导干部落实环保责任的监督力度。

从此，环保督察组可以对地方党委政府实行“党政同责”，地方党委和政府同步接受监督。对落实不力的领导干部，甚至可以进行降级、撤职，这也获得了中组部的大力支持。

图为环保督察过程中，因落实环保责任不力而被撤职的领导干部

从2016年1月，河北首次接受环保督察，到2017年9月4日，4批中央环保督察组实现了对全国31个省级行政区的督察全覆盖。

不到两年间，督察组共向地方交办10.4万件案件，到2017年11月即办结10.2万件，问责人数超过1.7万。

环保督察利剑之下，不仅在治标层面督促案件办结，更让各级行政机关、企业真正认真对待环保问题，对环境污染起到了治本之效。

第三，强化环保部门执法力度，向污染源“亮剑”。

在上述措施的合力之下，各级环保部门成为出鞘的利剑，直面污染根源，解决问题。

比如针对雾霾问题，把重心放在生产废气治理上，各级环保部门一方面通过补贴鼓励企业淘汰高耗能、高污染的旧设备，购置新设备和环保装置；另一方面对超标排污的企业进行处罚。

对于一些对罚款不在乎的企业，直接将相关责任人员和证据材料移交公安机关，请求公安机关决定并执行行政拘留。

以上措施配合供给侧改革、产业升级等国家战略，效果卓著。解决大气污染问题的组合拳从2015年开始发力，到2017年陈吉宁卸任环保部长时，大气污染问题已经在全国范围内得到扭转。

图为2011-2017年中国6大城市的pm2.5年平均数变化图。可以看出，2015-2017年整体呈下降趋势。数据最高的北京，2017年数据也在80以下

在水污染治理层面，陈吉宁推动生活污水处理设施全覆盖写入“十三五（2016-2020）规划”，并强化生产、生活污水处理和减排的执法力度。

截止陈吉宁离任时，地表水Ⅰ～Ⅲ类断面比例从2015年的64.5%提升至67.8%，劣Ⅴ类断面比例从9.7%下降至8.6%，今年是“十三五”最后一年，就在一季度，地表水Ⅰ～Ⅲ类断面比例已经达到79.9%，劣Ⅴ类断面比例骤降到2.1%，陈吉宁在几年前画下的治水蓝图即将实现。

第四，鼓励地方设立生态环境委员会，跨部门合力，实行“大环保”。

2016-2017年第一批中央环保督察发现，许多地方的环保事务由环保部门单打独斗，治污乏力。为了增加环保工作力度，环保部鼓励地方设立生态环境委员会，环委会办公室设在同级环保部门。

山西省委书记、省长担任环委会的双主任，有利于提升环委会的跨部门协调能力

这一措施使环保部门能以本级党委、政府名义发布命令，协调多部门共同从事环保工作，提升执法力度和效果。

例如，要求农业部门协助减少农业生产中的农药使用，保护耕地；要求自然资源部门协助治理有毒土壤；要求市场监管部门协助核查企业生产设备环保标准等等。

当然，这一“大环保”倡议并非强制命令，是否设置环委会也由各级党委、政府根据实际情况决定。但这一思路对环保事业确有帮助，许多设立了环委会的地区，环保执法力度也有所提升。

2017年，陈吉宁调任北京市长。他任职环保部虽然只有2年，但却为防污治污攻坚战作出了杰出贡献——问题突出的大气污染得到遏制，水污染距离基本解决仅一步之遥，更留下了成体系的环保制度框架和久经战阵的环保队伍。

防污治污攻坚战的下一步任务，便落到新任环保部长李干杰的肩上。

03

接任的李干杰同陈吉宁一样都出身清华，同样具有学者抓住问题本质、以事实说话的特质。

李干杰就读于清华核反应堆工程专业，毕业后进入国家核安全局工作。1998年机构改革，国家核安全局并入国家环保总局，李干杰由此进入环保系统任职。

2016年，已成为环保部副部长的李干杰离开环保部，“空降”至河北省担任省委副书记。一年后，他又回到环保部担任部长。

攻克顽疾，一怕不改革，二怕变来变去。

李干杰上任后，并没有改变陈吉宁的改革蓝图，而是秉持公心，萧规曹随，将环保风暴的广度和深度进一步拓展。

第一，借党和国家机构改革良机，拓展环保部门的职责范围，增加环保部门的垂直性。

2018年3月，十九届三中全会决定进行党和国家机构改革。原环境保护部不再保留，重新设立生态环境部。

生态环境部整合了包括国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部、国家海洋局、国务院南水北调办等等部门涉及环境保护的各项职责。

负责上述职责的执法人员和原环保部执法队伍整合为综合的环保执法队伍，由生态环境部领导。

由此，大气、水、土三大领域的所有环保事务（含环保规划）全部由生态环境部门一体负责，令出一门。

其次，生态环境部门实行省级以下垂直管理。

对外，省级以下的环保部门人事、财政全部由上级环保部门统管，增加环保部门相对地方政府的独立性。

对内，省内环保督察的职能全部收归省级生态环境部门。省级以下的生态环境部门只负责执法/查企业，环保督查/执法监督的权力由中央、省级环保部门行使，避免下级环保部门自己监督自己。

第二，继续在全国范围内实施环保督察和“回头看”，深化环保风暴的深度。

2019年7月，第二轮中央环保督察启动。仅仅一个月，8个中央生态环境保护督察组既立案行政处罚2362家企业，罚款13659.9万元；（刑事）立案侦查79件，拘留57人；约谈党政领导干部1556人，问责298人。

读者们可以从上述数据中看出环保督察组的工作力度和效果。

第三，向土壤污染宣战。

大气污染在陈吉宁部长任期内基本已经得到遏制，水污染治理不断向纵深掘进，即将实现全国范围内生活污水处理全覆盖。

呼吸和饮水两大最急迫问题初步解决后，就需要面对更为复杂、隐蔽的土壤污染问题，包括矿山废矿、土壤的工业和农业污染等等。

由于过去科技水平有限、环保观念不足，社会各界不重视工业生产中出现的土壤污染问题。随着经济社会发展，城市规模不断扩大，许多原有的工业用地未经相关处理便转换为城市商业用地、居住用地，威胁民众安全。

近年来，有毒土壤影响居民生命健康的案例为媒体所曝光，这一问题逐步引起社会关注，得益于现在经济、科技水平发达，环保观念进步，解决土壤污染问题的必要性和可能性都产生了。

图为央视《焦点访谈》节目对某地化工危废偷埋问题的报道

李干杰采取的整治措施与陈吉宁如出一辙：

1．立法立规：向全国人大常委会提交了《土壤污染防治法》（草案），该法案于2019年1月1日正式实施，这是我国第一部土壤污染防治领域法律，为之后的执法行动提供了法律依据。

2．全国普查：启动全国土壤污染状况详查工作，农业用地污染状况调查已经于2019年完成，结果显示部分区域土壤污染风险突出。工业用地污染状况调查将在2020年完成。

3．强化执法：强化对土壤污染源的执法力度，并对现有的污染突出地块进行治理，做到遏制增量、化解存量。

2016年以来，生态环境部会同工信部等部门开展了涉镉等重金属重点行业企业排查整治行动，确定需整治污染源近2000个。

截至2019年，已有近700个完成整治，全国关停涉重金属行业企业1300余家，实施重金属减排工程900多个，重金属等污染物排放得到有效控制。

对土壤污染存量，北京等14省（区、市）公布了建设用地土壤污染风险管控和修复名录，涉及地块340块。对污染者可追溯的污染地块，修复费用由污染者承担，无力承担的不足部分由政府补足；污染者不在的历史遗留问题，则由政府全额出资修补。

小钟顺便说说，对污染地块的修复也可以看出中西政府的理念差异。中国政府一向承担无限责任，个人、社会解决不了的公共问题，包括政府在内的所有主体都会当仁不让地认为应当由政府出面解决。

而在强调有限责任、自由市场的西方，污染地块的处理一般由污染者自己处置，如果污染者赔到破产都不能恢复原状，余款则由土地的下一任接盘者承担。许多污染地块空了几十年没人管也没人开发，制度根源就在于此。

2020年4月，在防污治污攻坚战中表现优异的李干杰调任山东（代）省长。生态环境部迎来了新领导——孙金龙、黄润秋。

04

经过前两位部长5年的雷霆治理，中国环保问题大为改善，从根本上已经建立了较为完善的环保体系，环保已经不再是运动式、临时性的，而是已经深入人心、无可悖逆，成为一条红线。

正如一位权威人士所说，危机只有发展到最困难的阶段，才有可能倒逼出最有效的解决方案。没有之前环境污染的严峻形势，之后的决策者、执行者也不会有如此决心掀起环保风暴，实现日月换新天，短短5年，北京重现蓝天，完成了伦敦几十年的才实现的大气治理。

环保风暴基本奠定了防污治污攻坚战胜利的基础，但也出现了一些问题，比如许多地方的环保部门在执法过程中采取“一刀切”，无论情节轻重一律严罚甚至关停。

过于激烈的措施，在备受疫情冲击，迫切需要复工复产、促经济保就业的当下已不太适宜。

在这种情况下，长期在新疆处理复杂关系的孙金龙，以及长期从事党派工作更为怀柔的黄润秋成为了生态环境部的新掌舵人，以双首长互补的形式更为妥当的处置当下复杂的关系。

黄润秋，孙金龙

履新的两位主管面临的是环保治理和复工复产的关系处理，谁先谁后，如何调整，不仅仅是执政艺术，更是沉甸甸的责任。

新领导就任后，生态环境部很快就印发《关于落实监督执法正面清单相关工作的通知》，确立环保执法正面清单制度。

具体而言，疫情期间急需行业企业，以及一段时间内环保表现良好的企业都可以纳入环保正面清单，免于现场执法检查，环保部门主要采用远程监控等手段进行监督，减少对企业生产的干扰。

截止2020年4月23日，26个省（区、市）和新疆生产建设兵团已确定首批纳入正面清单企业名单，合计5.4万家。

上述措施既是应对疫情的必要措施，同时也可以看出新领导在环保思路、执行层面与之前两位部长的区别。生态环境部新的人事设置——包括双首长制、部长为民主党派人士等等，也展示了和此前不同的管理思路。

小钟大胆预测，未来环保执法将会适度放松，着重加强地方环保执法的合理性，严格约束粗暴、从重的“一刀切”执法，环保执法更加层次分明，追求环境保护和经济发展的平衡。

地方已经在行动

当然，如果没有前期的环保风暴，雾霾问题、饮水问题可能到现在还没能得到彻底改善，疫情之下也就没有余地去适度放松。

环保部长们步履匆匆，完成了阶段性使命的陈吉宁、李干杰，已然前往更广阔的舞台。而如今交棒到黄润秋、孙金龙手上的，又是新时代的新任务：

如何在保存前五年环保改革成果的同时，引导企业复苏生产以拉动就业和经济呢？

这是一个真正的难题，也是真正的挑战。

然而，正是这种困难和挑战才能历练和选拔出真正优秀人才。干部考察绝不是“走过场”，越往上，越看重执政者的能力与智慧。

从掀起环保风暴、防污治污，到协调环保与经济建设、战胜疫情、复工复产，希望两位生态环境部的新首长也能如前任们一般造福人民，继而不断走向更高的平台！

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