房地产调控政策“变脸”过快加剧市场波动，破解之策在于土地制度改革

嘉宾 l 陶然 香港中文大学（深圳）教授

来源 l 腾讯《经济大家说》第026期

文字整理 l 冯彪

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解读中国经济长期高速增长可以说是近些年来宏观经济学的“圣杯”，然而，不同的学者往往从自己研究的领域管中窥豹，甚至一些观察和分析大相径庭。

最近，香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然，将他近20年来在城乡之间的调研和思考汇成新书《人地之间：中国增长模式下的城乡土地改革》。新书甫一上市就在学界引起不小的轰动，据说出版社已经加印了三次。有知名学者评价说：“这是今年迄今为止读过的最受启发的一本书”。

陶然提出“三二一”分析框架解读最近20多年中国经济高速增长的原因，并以这个框架为基础为经济发展过程中出现的高房价、农民工权益保护、城乡土地制度改革等问题提出改革“药方”。且不论这一框架能在多大程度上接近中国经济的真相，也不论他提出的改革措施是否切实可行，至少可以基本肯定的是，他提出的分析框架会成为解释中国经济增长与发展问题绕不开且会被持续讨论的一个选择。在近年论文被引用次数排名中，陶然也的确位列中国学者前列。

自2002年从芝加哥大学获得经济学博士学位后，陶然就扎根中国农村和城乡之间调查研究。除了提出一个整体性解释框架之外，陶然在新书的字里行间无不透露着他对城市底层人群、农民工、城市流动人口的关心，并为他们的权益保障而呼吁。他认为，当前中国存在土地过度城市化，与此同时“人的城市化”尤其是农民工的市民化却严重不足，有很多“课”需要补，未来高质量的发展必须更关注为这些半城市化人口提供基本公共服务和体面可支付的居住条件。

近日，腾讯财经《经济大家说》栏目邀请陶然分享他关于中国经济增长模式的观点，并对当前热议的土地财政、地方债和城市化话题给出他的思考。

1、解码中国经济发展模式

“三二一框架”即是高速发展的原车，也是改革突破口

问：您的新书《人地之间》探讨了中国经济增长模式，并在土地改革、房地产等细分领域指出了问题也提出了政策建议，贯穿这本书的问题导向是什么？

陶然：这本书是探讨在中国模式下的城乡土地制度各个细分领域的矛盾、挑战和解决问题的出路，比如征地制度、集体建设用地入市、农区土地，包括农地、宅基地、集体经营性用地的改革、耕地保护和各类土地指标生成及跨区交易，城市存量的工业用地再开发以及城市更新等。

在本书中，我也对中国当前增长模式给出了初步的考察，试图解释过去20多年中国为什么可以取得相当高速的经济增长，但与此同时，又出现了收入和财富分配的不平衡、劳工保护不足、环境污染乃至寻租等问题；在土地利用上也存在扭曲，包括在工业用地利用不集约的同时，各线城市房价过快上涨，2002年前后商住用地的地价是工业用地地价的2~3倍，到现在扩大到十几倍甚至20倍；最后，还解释了为什么近年来中国在国际经贸领域会面临压力等问题。

在当前我国面临经济增速下滑的背景下，通过体制改革和技术创新来拓宽发展空间就更加重要。我提出的分析框架还可以用来回答为什么垄断性的国企需要改革、为什么金融体制需要改革，以及城乡土地需要渐进而全面地推动改革。这个分析框架有助于厘清不同细分领域改革之间的关系和顺序问题，使得上一步的改革为下一步的改革创造条件，并实现一个领域改革和其他领域改革的相互协力，最终建立一个实现高质量发展的城乡土地管理体制和经济管理体制。

问：关于中国经济增长模式的解释，目前可以说是“众说纷纭”，例如GDP锦标赛说、土地财政说、人口红利说等，甚至独特的“中国模式” 是否存在也有不少争论，不同领域的专家学者往往从一个侧面去解释中国经济，甚至有些结论是大相径庭的。您如何看待这个问题？您提出的“三二一”框架有什么不同之处？

陶然：中国的改革开放一路走来已经40多年，从1990年代中期开始的出口导向型发展模式也快30年了。但是面对当前国际经济贸易冲突的加剧，国内收入和财富差距扩大，环境污染，失地农民的权益保障等诸多问题，中国还能不能够保持一个比较合理的增长速度，真正实现高质量的发展，最后迈入发达经济体的门槛，我想这不仅是政府部门关心的问题，也是学术界乃至社会各界都非常关心的重大问题。

要解释中国经济从哪里来，未来会往何处去，必须建立一个比较好的分析框架。一个好的分析框架的标准，用英文讲叫sophisticated simple，用中文来说就是要做到精密：首先要精，即足够简洁，不能拖泥带水，让大家一下就能找到问题的关键，找到解释问题的基本要素和主要逻辑，密则是指这个框架还同时有足够强大的解释能力，能够有助于理解现实中非常复杂但又相互关联的各类典型事实，具备足够的容纳度和可延展性。这也是评判那些解释社会经济现象的理论是否合理的主要标准。

基于这个精密原则，我对过去20多年以来中国增长模式的解释框架可以概括为所谓的“三二一框架”。即在该增长模式下，国有银行、上游国有企业、地方政府分别保持了“金融部门、上游制造业与非金融高端服务业、城市商住用地三领域的行政性垄断”；与此同时，中央和地方政府协力推动的 “国际和国内两层逐底式竞争”有力地支持了 “出口导向型消费品生产民营企业的一类市场化竞争”。中国的下游消费品行业主要是民营企业，他们构成三二一中的“一类市场化竞争”。

在这个模式下，民营企业承担比较高的资金成本和能源、原材料等中间投入成本。问题在于这些成本很高，为什么中国的民营企业在国际市场还这么有竞争力？不是因为这些民营企业家会变魔术，而是因为政府采取了一系列手段推动了国际和国内两层逐底竞争，也就是在国际竞争环境下压低人民币汇率并对出口商品实施退税，在国内，各地的地方政府则通过压低工业用地价格，放松环境和劳工保护给这些企业降低成本，这样就使中国制造的消费品在国际市场上非常有竞争力。

这个分析框架，一方面解释了过去20多年中国高速增长的原因，另一方面也为突破中国经济现在所面临挑战找到了改革突破口和合理的顺序安排。未来中国要实现高质量发展，首先要通过国企、金融、住宅用地供应体制三个领域的市场化改革，逐步打破“三领域的行政性垄断”，如此才能有效降低民营企业的生产成本与城市居民的生活和居住成本。在这个基础上，再逐步推动人民币汇率形成机制的市场化改革，逐步推动提高征地成本和集约利用存量低效用地的城市土地改革，以此加快“农民工市民化”， 逐步提高劳工保护、环境保护力度，以此跳出“国际和国内两层逐底式竞争”，最终才能建立一个全面、平衡的良性市场经济体制，实现以国内循环为主的“国内、国际双循环”。

问：《人地之间》书名似乎体现了“地”在经济发展中的的重要性，但是您的解释框架里面，“地”只是发展中的一个环节。您认为随着我国经济转型，“地”扮演的作用会变化吗？

陶然：我认为，中国经济过去20多年实现的快速经济增长，关键就在于出口，土地只是国际、国内两层逐底式竞争所使用一整套工具中地方政府利用的工具之一。有些学者提出，以土地为主要手段的土地财政、土地金融带动了城市基础设施和住房建设，拉动了中国经济增长，并形成了大量资产，是中国实现快速增长的主要原因。而我要强调，如果没有出口的超常规增长，工业区建设、新城区建设，大规模的住房建设都是无本之木，无源之水。因此，土地不是中国经济高速增长的关键所在，只是重要工具之一。

中国未来经济要向高质量发展转型，就必须改变把土地作为财政收入和融资手段来实现地方政府盈利，并过度扩大低效基础设施建设的情况。土地对城乡发展和政府财政收入的作用仍然非常重要、不可忽视，而且当前的土地财政、土地金融模式也很难一下子退出，但在地方政府的财政支出方向上，必须转向为包括农民工、新就业大学生在内的所有市民提供有效的公共服务，尤其是为外来人口在就业所在地城市获得体面和可支付的举家定居条件。

2、谈调研经历

大量访谈流动人口，感触颇多

问：您的观察和分析是建立在深厚的调研基础上的，您研究经历和思考过程是怎么样的？有没有一些让您难忘的调研故事？

陶然：我2002年博士毕业以后，从2003年开始在中国很多农村地区开始进行调查。最开始的研究还是集中在传统农区调研农村税费体制改革、农村基层选举、农村土地制度等问题。在做农村经济调查的时候很容易发现，随着越来越多的农民外出打工，农地荒废，宅基地闲置，不少地区开始出现空心村现象。我意识到真正解决“三农问题”，只关注农村本身肯定是无解的，因此我逐步将调研的重点转移到城市地区，关注城市的流动人口和他们居住的城中村、集体宿舍，关注城市征地建工业开发区、新城区后出现的失地农民。

调查研究过程中的问题意识最开始仍然是很模糊的，就是在调研过程中不断看到各种问题，再去想这些问题的原因，再去追问更多的问题并寻求答案，最后慢慢拼凑各种不同信息，才能慢慢形成一个比较整全的思考框架。学术研究确实有点像盲人摸象，但是摸久了，就慢慢知道大象大概是个什么样子。

问：您的研究重点转向城市，从2000年以后又是我国城市快速扩张的时期，您有哪些特别的观察和感触？

陶然：城市土地扩张就要征地，这时候就出现了城市政府和被征地农民之间的矛盾。城市政府招商引资，要低价的供给工业用地，还要做基础设施，就不得不压低征地的补偿价格。另一方面，招商引资后形成产业会带动本地住宅的需求，但是地方政府又限量供应住宅用地和商业用地，导致商住用地成本高，以及高房价等。就是说，在这样一个模式过程中，城市政府一定会对制造业投资者过于友好，相对而言对失地农民财产权益，对外来农民工劳工权益，对老百姓环境权益的保护做得不够好。

这方面我们确实做过大量的大样本数据调查和不少深入案例调研。我和几个合作者带着六七十个学生在全国四个主要城市化地区的十二个大、中、小城市调研流动人口和失地农民。在和很多农民工做访谈时我们就发现，城市里面很多农民工住在城中村或者工厂的集体宿舍，城中村的居住条件整体而言很不友好，但农民工和老乡，家人在一起，至少有很多关系支撑他们脆弱的生活，而住集体宿舍的那些农民工，即使有的住宿条件不错，但很多农民工每天都加班，回到集体宿舍就睡觉，甚至同宿舍的人相互不认识。

有一件具体的事情让我感触颇多。2009年，我们在珠三角调研流动人口，我们随机抽取，正好抽到一个女孩，那个女孩其实是在“特殊”行业工作，我们希望她能填份问卷。我们在调查中对调查对象非常尊重，向她解释说绝对不会透露任何个人的信息，而且是付费做问卷调查。但是她犹豫很久，最后还是没有接受访谈，其实我感觉她很想跟我们聊聊她的经历，我当时其实心里面挺难过的。这个女孩内心渴望跟别人交流，但又有一定的自卑感。所以我觉得，现有的发展模式需要调整，应该对底层人口更友好一些，以所有人的幸福为目标，避免过于“工具性”地利用人。

还有一个调研的发现让我印象深刻。2004年我和浙江大学的汪晖教授到浙北调查，我们访谈了一个市级土地整理中心的负责人。我问他，“你们给农民的征地补偿不高，不少失地农民不满意，即使最后把地征下来了，未来还肯定要花很多成本来维稳，而且企业给地方缴纳的所得税往往减免多年，制造业的税收收益与征地补偿、基础设施建设等多方面的成本相比，好像不太划算啊。”

他仔细思考了我的问题，给我回应了如下两点。他首先说，“我们其实也不想干啊，但上级政府要考核我们，能不干吗？” 我问他什么考核，他说这个一个打分排序跟奖金挂钩的考核，这个考核就是我在《人地之间》第二章专门讨论的“地方党政领导班子综合责任制考核”。这里需要特别指出的是，这个考核是考核地方党政领导班子，不是考核主要官员个人。而且这个考核你如果没有排在特别前面，一般的结果就是班子没有评优资格，或者没有奖金，跟地方主要官员的提拔没有很强的关系。

说完这一点后，他跟我强调说第一个理由其实不是最主要的理由，第二个理由才最关键的。他说“陶老师，如果我们不搞开发区，不把制造业吸引过来进入开发区，你看看我们城市，包括这个开发区的周边，谁会来买政府出让的商住用地啊？没有大规模工业的发展，谁会去买那些商品房啊？”。

听到他说的这段话，汪晖教授和我之前一路上讨论，但始终没有想清楚的问题，就基本上被有效解答了，当时就有豁然开朗的感觉。这其实就是我在《人地之间》第一章关于中国增长模式的“三二一”分析框架中，地方政府逐底竞争招商引资的关键激励所在：只有制造业发展起来了，这个地方会带来本地的四类高收入人群，后者会在本地购买住房并增加服务业消费，才让政府通过垄断供应商住用地获取高额土地出让金成为可能。换句话说，这些城市购买商品房的主力人群，并不是数量巨大的外来农民工和城市低收入群体，而是以下四类城市中高收入群体：一是民营制造业企业的管理层和中高级技术人员；二是国有企业为主体的金融业高收入员工；三是国有企业为主体的能源、原材料上游部门和非金融高端服务业的高收入员工；四是地方财政供养的公务员和事业单位人员。

3、谈对策方案

建议挖潜城市存量低效用地，抑制高房价

问：经济增速和城市化进程有关系吗？近年来经济增速放缓，城市扩张会减速吗？城市化进程的转变会有哪些影响？

陶然：我们每年大概城市建设用地增长率是6-7%，城市人口增长包括外来流动的和本地人口自然增长是3%到3.5%，城市空间扩张的速度是城市人口增长速度的两倍左右。这意味着人均的城市用地面积实际上是不断增加的，但是这个过程中大量土地用在搞工业开发区和一些过度的基础设施建设上了，而没有为老百姓尤其是外来流动人口提供足够多的可支付体面居住条件。

中国的农业要真正实现高质量发展，农村只需要5%到10%人口，只有这样人均土地经营规模才能增加，才会有助于实现真正的乡村振兴。因此，中国未来还必须吸引更多的农村人口进入城市并实现永久性举家迁移。我认为，中国城市空间大规模扩张的高峰期已经过了，很多内地三四线人口流出地城市未来还面临空间会显著收缩的问题。但与此同时，中国的人口城市化还有很多功课要补，首先要让已经在城市里面的两亿左右的农民工和他们在农村家庭留守妻子、留守丈夫、留守儿童乃至部分留守老人都到城市里面来，这就需要通过城市土地制度改革和配套户籍改革，让他们中的绝大部分能在就业所在地城市定居下来，让城市外来人口子女能获得在城市里面平等的就学和升学的权利，这是我们未来要推动的高质量发展和以人为本的城镇化的关键所在。

问：人口城市化还有很多课要补，对此，您提出了哪些“补课“的建议方案？

陶然：最主要的两个问题其实是住房问题和子女教育问题，而其关键就在城市土地制度改革。

我之前曾建议集体土地可以直接进入城市住宅用地市场，至少是可以进入租赁住宅用地市场。但是现在看来，农村集体土地直接进入商品房住宅用地市场的难度非常大，因为对地方土地财政冲击太大。退而求其次，中央政府近年来开始鼓励集体土地允许建设租赁住房，但实施几年下来，地方政府的积极性也不高。

在人口流入地主要城市利用集体土地建设租赁住房这个思路本身应该是个好的方向，有助于为大批外来农民工和毕业大学生解决租赁住房的问题，因为集体土地不像国有土地需要“招拍挂”出让，后者需要付出很多土地成本。但是观察实际情况，地方政府积极性仍然不是很大，因为地方政府根本没有将解决农民工或者外来人口住房的问题作为工作重点，我们看各个城市“抢人大战”，尤其是在给予城市户籍及配套公共服务的那类，几乎就没有说抢农民工的。

再来看看所谓的“小产权房”问题。现在很多城市对小产权房的态度越来越严厉，因为可能冲击日益脆弱的地方财政，但是问题在于很多小产权房已经盖起来了，而且基础设施条件也不错，拆掉真的是浪费。我建议，不如补交合理的税费之后，有条件实现“小产权房”合法化，而且用收来的税收提供相应片区的公共服务。

最重要的，我认为要逐步改变地方政府完全垄断的供地的制度。对此，我提出了一个渐进式的方案，就是在允许地方政府继续利用征地-收储方式提供住宅用地的同时，政府必须通过挖潜城市存量低效用地来提供部分新增的住宅用地。这个解决方案实际上是要求地方必须采取有效的措施来集约节约利用土地，要下较大气力去开发那些城市内部或城市周边的国有、集体存量低效建设用地，尤其是低效的工业用地。

通过这种模式，可以在不太损害地方财政利益的情况下，增加城市住宅用地的供应量，在这些存量土地上为农民工、新毕业大学生等群体提供物美价廉的租赁住房，这有助于缓解房价泡沫，在拉动经济增长的同时兼顾政府、业主、城市购房和租房者多方的利益。这种做方，就像是在“放水”过多的情况下再增加一些“面”，能够合起来做成老百姓所需要的“住房面包”。

问：对于低效使用的土地进行改造，您的方案跟前几年棚户区改造、城中村改造，它的区别是什么？

陶然：这种做法和上一轮大规模的棚户区改造有很大的区别。棚户区改造要不要做？当然可以做，但是不能够过度扩大化，而且应该主要在人口流入地城市推动城中村、城边村、老旧小区的拆除重建式改造。2016-2018年期间那轮棚户区改造，只要是由地方政府来申请，国开行等金融机构给配套贷款，地方政府用该资金直接发给那些城市老旧小区或者棚户区居民，让他们去其它地段买房子，然后把旧房所占的地腾出来，政府再去拍卖土地，然后用土地出让收入还给银行。

但是上一轮棚户区改造时候出现如下的问题，就是不少中西部地区或者人口流出地城市，在之前几轮经济刺激时建了大量的商品房，导致本地房地产的库存过高，开发商被套在里面了，有些开发商给地方政府的土地出让金也没有完全缴齐，所以政府和开发商都被套在里面。借助上一轮棚户区改造的政策，实际上帮助这些人口流出地的城市政府消化了上一轮存量的商品房，也就是帮开发商和地方政府都解套了，但是开发商在这些城市很难有积极性再去拍棚改后腾退的土地，结果是很多城市的政府根本没有办法去偿还棚改时借的银行贷款，这实际上也构成当前不少城市政府的地方债规模高企、还债压力大的一个重要原因。

4、回应热点问题

房地产调控政策变化频繁，加剧市场波动

问：前几年房地产快速扩张的时候，地方政府出台限购、限售、限贷等政策，最近疲软了又开始放开这种限购，有城市开始鼓励买房。您如何看待房地产政策的变化，又如何看待房地产行业的当前和未来？

陶然：不妨简单回顾一下过去20多年来城市住房体制改革和房地产调控政策的演变。第一阶段是1998年至2002年，启动住房消费；第二阶段是2003年至2004年加快推进住房市场化；第三阶段是2005年至2008年，政府开始加强住房市场调控；第四阶段是2008年至2009年政府开始采取稳增长和鼓励住房消费的措施；第五阶段是2010年至2014年，遏制房价过快上涨和加大住房保障力度；第六阶段是2015年至2017年通过“棚改”等政策措施推动房地产去库存；第七阶段是2017年至2018年下半年全面控制房价、严防高价地；第八阶段为2019到2020年上半年，新冠疫情后政府放松调控；第九阶段为2020年下半年到2021年，政府对房地产市场调控不断加码，先后推出针对房企的“三道红线”、针对商业银行房地产贷款的“两条红线”、针对土地供应的“两集中供地”等政策。受此影响，房企融资渠道全面收缩，不少龙头企业先后陷入流动性危机；第十阶段为2022年之后又开始采取系列措施救市。近年来，房地产调控政策过快“变脸”，调整日益频繁，确实让各方无所适从。

整体来看，在中国当前城市住宅用地和商品房供应体制下，各级政府往往只能对楼市进行“应激性”和“反射式”的行政调控，于是出现了五花八门的调地价、控房价等措施，其效果总体看并不成功，反而还导致了市场波动的加剧。

问：从去年开始我们国家人口开始负增长，在这个背景下，您认为年轻人买房还有没有投资的价值？

陶然：年轻人买房主要不应该为了投资，买房是为了住。现在中国城市住房的投资价值比以前下降了很多。相对而言，主要人口流入地城市能创造更多的就业机会。虽然中国整体人口总量开始出现了负增长，但每年还是有不少新增劳动力进入城市就业市场，他们也需要购买商品房或者至少租住体面可支付的住房。

年轻人越来越不愿意结婚、生孩子当然跟中国城市的房价太高有关。所以我们必须进行土地制度等一系列政策改革，让主要人口流入地城市的房价稳定下来，甚至有所下降，让商品房、租赁住房的供应真正与就业所在地的购住房和租住房的需求匹配起来。通过《人地之间》提出的系统性改革措施，既能拉动经济增长，也能降低百姓的住房负担，让百姓，尤其是年轻人有更多收入可以腾出来去消费，包括生孩子，养孩子，这才是最后解决问题的根本办法。

问：谈到地方债，您前几年的文章提到地方债务的压力，地方债的风险在上升，当前有的地方政府直接说偿债困难。您觉得应该如何解决地方债问题？

陶然：解决地方债风险，一部分是以时间换空间，但是有些地方的债务实在太高，经济增长的前景暗淡，根本没有用时间换空间的余地，这种情况下只能靠中央政府积极主动地推动全国大范围的债务重组。对于一些借债很高，当地经济发展滞后，本地资产无法覆盖债务的，中央可能就不得不去救。但是，我不赞同有些学者提出的中央替地方还债的简单方案。

即使中央不得不掏钱还债，也需要规定相应的严格条件。第一，需要地方政府把能够卖的资产全部卖掉偿还一部分；第二，不准债务过高的地方再上任何新项目，这就是所谓的财政重整；第三，政府掌握的一些垄断行业企业，还有一定的资产价值，可以把部分企业或者资产证券化和民营化，一方面帮助地方偿还一部分债务，另一方面也能加强这些垄断行业的市场竞争，从长期拉动经济增长和增加就业税收，我认为这才是长期可持续发展的一个正确的改革方向。*

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