【作者简介】陈书全，中国海洋大学法学院教授，博士生导师。
【项目基金】国家社会科学重大基金项目“构建科学有效的行政权制约监督体系”（20ZDA106）阶段成果。
【摘要】在公共卫生领域，预警制度承载着危机预防与控制职能，是风险治理体系的重要环节。危机预警的作用机理包括预防式治理、集中式治理、数目化治理、多手段治理，能够有效抑制公共卫生危机的传播与蔓延。基于法治理念、法治结构、法治技术的三元分析框架，能够为危机预警的法治完善提供助益。在法治理念层面，应当确立风险预防理念的指导地位，提高预警程序效率并且实现全周期覆盖；在法治结构层面，需要强化政府主导功能，构建多元信息渠道以及信息互动、反馈机制；在法治技术层面，在信息平台建设、决策标准构建、预防观念塑造等多个方面投入制度资源，实现预警技术的规范化与可操作性。
【关键词】风险治理；危机预警；风险预防；应急管理
自2005年版《国际卫生条例》生效以来，世界卫生组织已宣布多次国际关注的公共卫生紧急事件（PHEIC），公共卫生事件的频发不断挑战着各国公共卫生体系。为了有效回应现实需求，我国先后通过制定与修正《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，加强公共卫生治理体系与能力建设。近年来，新冠肺炎、猴疸疫情的全球性传播再次引起各界对公共卫生安全的关注，促使反思以往制度建设中不足，尤其是在对突发疾病认知不周全的早期阶段，如何通过危机预警完善公共部门的疾病预防与控制职能。预警的质效是公共卫生治理成败的关键，本文以公共卫生危机预警为主题，立足于现有制度，梳理其运作机理与完善方向，以期提升我国公共卫生制度体系的效能。风险并非新事物，人类社会自始面临着各种风险。但是在社会发展的近现代，风险逐渐超越了人类自身能力的控制范围，很多风险是来自于技术发展带来的负面效应。在公共卫生领域，风险指向能够影响、损害群体性生命健康的各种自然、人为因素，如何完善风险治理体系、提升风险治理能力成为当今重要课题。在公共卫生事件频发的当下，有必要反思与修正各项公共卫生制度，尤其要重视危机预警的制度功能。分析其制度属性与现实困境，为制度完善提供理论助力。所谓“风险治理”，是相对于应急管理而言的一次治理理念、结构、技术上的超越、是在公共部门主导性地位的基础上，结合对风险的识别、评估、研判，对风险进行的公共治理。虽然风险治理同样包含事前、事中、事后3个阶段，但其更强调对风险的预防性规制，侧重于事前对风险的识别与评估，以积极的治理姿态应对风险挑战。具体而言，风险治理在理念上推崇预防性治理理念、督促公共治理以“善治”观念，加强治理过程的公开性、可预期性、可接受性；在结构层面，侧重于发挥多元主体的治理价值，重视社会共治带来的信息多渠道、过程民主化、手段动态化以及结果正当性等价值；在技术层面、以治理工具的多样性建设为目标，强化治理技术的可选择、可调整，因应风险实态的变化及时调整技术手段。总而言之，风险治理模式是对传统公共治理的一次全面革新，是从宏观治理理念到微观技术细节的全方位修正。在实践中，风险治理的最早应用可以追溯到1983年美国国家研究理事会（United States National Re-search Council）向国会提交的《联邦政府中的风险评估：过程化管理》政策咨询报告，其中明确提出了“风险评估—管理—沟通”的风险治理框架。之后美欧各国结合政治实践，通过国际组织国际风险治理理事会（International Risk Governance Council）于2005年发布《风险治理白皮书：迈向一种整合型的路径》，形成了基本的风险治理模式，具体包括预评估、总体的风险衡量、风险描述与评估、风险管理与风险沟通。“白皮书模式”是目前风险治理视域中最具权威性的理论框架，我国作为风险治理现代化的后发国家，应当对之进行合理借鉴，根据自身的国情与政策情景，结合公共卫生领域的风险样态，构建具有中国特色的风险治理模式。德国社会学家贝克认为，现代化进程中具有三种风险主题，分别为贫困风险、技能风险与健康风险。在社会群体视角下，民众的健康风险即为公共卫生风险，由于其紧急、危害等特征，日益成为公共治理的重要任务与改革导向。公共卫生风险通常意义上代指重大的传染病风险，因其致害机理超越了认知范围导致传统的治理手段难以有效应对，亟待公共部门以风险治理模式重新塑造公共卫生治理路径，而在这一认知下，危机预警作为有效治理的制度载体，承担了公共卫生风险治理的功能。公共卫生危机预警，是指公共部门利用信息平台、网络系统等工具，及时组织开展连续、系统地收集、分析潜在的健康风险因素并向社会公众警示、指导、启动应急预案的制度。危机预警的核心在于预防性的制度构造，与风险治理目标与路径相契合。在风险治理的视角下，危机预警具有三方面制度属性：第一，危机预警是一种公共治理，以公共卫生领域的公共价值为保护目的与价值依归；第二，危机预警是一种创新治理，立足于风险治理的框架，通过集合多元主体、多样工具的制度优势，提高风险预防的效率；第三，危机预警是一种技术治理，通过纳入信息技术等前沿技术手段，为风险治理提供多元化的治理工具，强化风险识别与评估能力，以此提高风险治理技术层级和科学水平。然而在现实中，立法机关对危机预警的制度分配一直有所不足，法治化的预警制度体系仍未形成。以《中华人民共和国传染病防治法》为例，该法涉及预警制度的条文仅有3条，对于预警主体的组织构造、信息的内容要求以及运作的机理皆未明确交代。鉴于预警制度的重要作用以及在立法文本中对之进一步明确的需要，近年来法学界围绕公共卫生危机预警制度的解释适用、缺陷分析以及法治完善等问题，展开了广泛的讨论，但仍存在三方面不足。一是将研究视角局限于预警信息的发布环节，忽视了预警的过程性，未能从全周期覆盖的角度对制度优化作整体性的考虑；二是强调权力分散，忽视了公共卫生治理权力集中式配置的现实基础，对现实状况缺乏准确解读。此类观点可内化为三种模式：首先是从信息来源的角度，增加信息收集范围的广度，为预警决策增加知识基础；其次是建议风险评估权力下放至地方主体，授权地方公共部门根据风险在本地区的蔓延情况作出风险研判；最后是从预警决策权的角度分散化配置预警权限。从现实角度来看，以上三种观点忽视了公共卫生治理的效率要求以及治理过程中存在的秩序维护需要，与现实需求相去甚远。最后是将预警信息的发布与常规的信息公开活动相混同，忽略了预警信息在内容上的指导属性，以及预警机制的不确定性信息基础。在风险治理的视角下，危机预警的法治化理应被视为一项重要的治理命题。而在法治完善的过程中预警制度的法治理念、结构、技术等问题都需要进一步的理论阐释。本文以风险治理模式为框架，立足于危机预警应然的作用机理，透过理念、结构、技术三层面的法治分析结构，以期为其法治完善提供助力。危机预警是风险治理时代的价值创造，影响着公共部门介入时机、组织形态与治理手段，也产生信息渠道规制与信息平台建设等问题。面对治理变革，危机预警拥有自身的运行脉络，能够从预防式治理、集中式治理、数目化治理与多手段治理入手，准确切入公共卫生风险的关键位置，提升风险治理效能 （见图1）。
危机预警是主动预防式的公共卫生治理手段，与传统被动回应式管理相区别，其无需确凿的事实基础，也不必基于公民的个案诉诸。危机预警具有自洽的证据逻辑，可通过风险识别与研判，完成对可能发生的危机实施预警。在具体构造上，危机预警通过预防式治理脉络，不依赖于突发危机事件而存在，任何经由危机预警规则承认的风险或者个案损害都可以成为公共部门开启预警机制的前提，并且预警规则中的风险研判标准并非固定的，而是随着公共卫生水平的提高与医疗技术的发展而不断调整，结合开放性概念对人类理性认知之外的未知世界保持包容。在预防式治理路径构造上，现行危机预警通过风险预警与损害预警协力的方式防止公共卫生危机蔓延。其一、风险预警对出现的风险因子发出警报，及时采取措施，在风险在社会面传播前予以抑制。根据《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范（试行）》，突发公共卫生事件信息报告范围包括可能构成或已发生的突发公共卫生事件相关信息，公共部门不能因为事态走向不明确而怠于履行报告义务。其二，对于个案中已经出现的少数病例，医疗机构基于诊疗日志、工作簿通报个案损害，阻止该起突发公共卫生事件演变成较大规模突发公共卫生事件。预防式治理以积极性、整体性、计划性和动态性为特点，采取对突发公共卫生事件实行事前的监测、事中的处置与救援以及事后的恢复与重建相结合的持续性管理。集中式治理是从治理组织结构层面对治理体系的特征概括。在公共卫生领域，收束预警权力、形成集中式治理模式，能够发挥高效应急资源整合、分配与利用等制度优势。一方面，决策权集中设置能够应对风险治理的跨部门、跨领域知识需求，防止在信息整合与供应时出现各自为政、治理失灵的局面；另一方面，中央职能部门统一行使决策权能够提高应急资源使用效率，一旦发生较为严重的突发事件，能够快速整合不同部门、不同地方资源，节省资源调用成本。根据《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件分级标准》等制度规范、国务院集中实施预警决策权、在国务院的集中统一安排下、国务院卫生行政部门、地方政府及其职能部门、疾病预防控制机构以及医疗机构分担预警过程中的各项职能。" 具体而言，国务院卫生行政部门是风险信息的最终收集者、评估结论的决定者、信息发布主体、治理标准以及治理措施制定主体；地方政府及其职能部门是风险因子信息的 “中转站”、信息调查与核实机关、临时性控制措施决策与实施机关；中国疾病预防与控制中心是风险因子的信息评估主体、风险控制技术和标准的建议者，地方疾控中心是属地流行病学调查主体；医疗机构是基于诊疗日志、工作簿中个案信息的报告主体以及本单位区域内风险治理措施实施机关（见图 2）。
数目化治理是指公共部门为危机预警设定了具体的量化阈值，将之作为介入的标准。通过风险治理架构中的风险识别与评估，危机预警通过设置相对确定的量化标准来应对不确定风险事实。在量化阈值的基础上，公共部门借助大数据分析、预警平台建设等信息手段，贯穿线上线下、专业机构与行政部门等多维场景，通过完整的数字信息链条记录风险的发展过程，利用数目化治理破坏风险传播路径。理论上，当量化标准趋近于风险实态，治理效能就会超越手段调整带来的治理成本，表现为对公共卫生健康带来的效益高于开放式治理带来的试错损失。以数字标准取代模糊的价值评判，既提高治理效能，也防止权力无限扩张。通过数目化治理，危机预警虽然无法完全避免治理效果的偏离，但其带来的审慎、弹性和底线治理，能够最大程度地减少治理失效带来的错误成本，找到风险规制与自由发展的平衡点。因此，危机预警是一种基于评估的“量化”预警。在系统论视角下，量化的介入标准可以看作科学系统与政治/法律系统之间的桥梁。经由公共卫生治理规则对预警量化标准的规范“固化”，这些数目成为不同系统之间共用的编码，医疗机构、疾病预防控制机构以及行政机关等公共部门能够对之进行识别和“转码”，实现公共卫生系统与法律系统之间的联系与协力。总之，危机预警不是单凭公共部门的价值判断或社会公众的主观感受应对风险，而是借由量化的数字标准与泛化的风险预防理念共同作用，从过程性、开放性、审慎性等多层次治理理念形成综合的介入标准。危机预警具有手段选择性，能够因应不同的治理需求择取合适的治理工具。在不确定风险走势的初期，公共部门可以通过预先的警示与初步的指导，告知公众建议采取的预防方式，防止风险一旦实现即造成巨大的损失；在风险初具规模时，相关部门果断作出预警决策，为应急预案的启动以及强制性的行政管理手段的介入提供合法性基础。手段的选择性是风险治理的路径特征，这种多手段的“工具集合体”并非公共部门治理工具的简单累加，而是在风险研判基础上的有机整合，并通过预防式治理理念、集中化组织构造、数目化治理标准等危机预警脉络，将公众从风险不确定造成的无序中释放出来。在多手段路径集合下，危机预警既是目的-手段综合研判机制，也是公民保护诉求回应机制，公民的正常生活不会被随意纳入运动式治理秩序，公民的个体价值也不会被治理的数字标准所淹没。危机预警的多手段治理为风险社会的多元参与治理生态提供了可能，治理主体的组织边界趋于模糊，公民依照群体偏好在预防过程中自主安排生活，使得权力基层化与权利本位化更加彻底，赋予风险治理过程以民主合法性，实现差异化治理与开放式治理。应当注意到，多手段治理会产生负效应，不同认知基础的群体性意见容易带来分散干扰，在个别情况下意见的分散会扰乱公共部门的路径选择，出现治理失灵等 “次生风险”。因此，危机预警的路径选择多样性需要结合治理理念、组织构造、治理标准等运行脉络的不同层面，去除无组织的多元参与带来的负外部性，强化秩序导向下的多样手段建构。多手段治理的危机预警仍然是公共部门主导的风险预防式治理，手段的多样性选择不是无序的随意选取，而是基于理性认知与具体研判，结合治理规则的刚性设计，从参与主体的多元化角度切入，以风险评估结论为基础、动态抉择治理手段，提高制度效能。危机预警法治完善需要层次化分析框架，从不同维度分析现行制度存在的问题与解决方向，为具体制度完善提供理论导向。具体而言，应当通过法治理念、结构、技术的层次进路，从宏观理念设置到微观技术支撑，全方位补足危机预警的制度缺憾，以风险治理为功能导向实现法治化构造。危机预警法治化的核心命题在于能力建设与体系建设，其中能力建设强调主体优势，重视公共部门、人民群众的治理智慧，反应风险治理的主观需求；体系建设强调整体化治理，通过划分危机预警中心到边缘的制度区域，以层次化构造实现结构作用，推动各层次制度逻辑在风险治理中的协力作为。实际上，在风险治理的视角下，危机预警的法治框架是能力建设与体系建设的有机统一体，制度体系化建设是提升预警能力的基础，预警能力建设是危机预警制度体系得以实施的保障。深入分析危机预警制度体系与能力结构的构成要素，才能将现有的危机预警制度优势转化为体系性效能，将预警组织优势内蕴的能力优势显现出来，通过加强预警体系建设与能力建设的良性互动实现风险治理的质效提升。在风险治理谱系中，危机预警既不属于去中心化的大众治理，也不等同于命令-服从式管理，危机预警的法治框架离不开公共部门、社会公众以及作为预警实施背景的风险社会的共同作用。立足于危机预警的制度场域，危机预警的法治化既要能融入国家治理体系，又要尊重公共卫生风险的自然发展规律。本文认为，危机预警的法治命题需要立足于法治理念、法治结构与法治技术三元结构格局，从不同侧面分析危机预警的应然向度，系统考察危机预警的理念基础、结构设计与技术变革，通过法治思维与系统思维，细化各要素之间的关联向度（见表1）。法治理念是危机预警法治化的内在核心要素，主要对应预警法治的核心要义，价值追求与根本目标，体现危机预警作为风险治理制度载体的人本思想和政策考量。法治结构是危机预警的制度外在表征、从主体、程序、手段三个方面展开，集中体现风险治理体系下危机预警系统框架以及制度载体，为危机预警法治理念和技术实施提供制度层面的串联。法治技术是危机预警面向风险治理需求的支撑手段，主要对应预警制度的量化标准、平台建设以及预警社会效力塑造等技术层面内容使危机预警真正区别于传统治理模式，体现风险治理的效能价值。
危机预警的法治理念不仅应当体现出立法者对于该项制度预期的价值追求，也要勾勒出社会公众对风险治理的效能认知。具体表现在以风险预防取代损害预防为中心范畴，体现程序效率、内容科学、效力指导等价值追求，以群体性的公共卫生安全、满足 “健康中国”战略要求为根本目标。第一，中心范畴：从损害预防到风险预防。危机预警的制度建设始于损害预防的治理理念，其要义在于以确定的证据基础作为公共治理的依据，并且以实在的保护诉求为前提。在一般的治理场合，损害预防模式尚能应对，但是损害预防模式难以应对事实不确切、走向无定势的公共卫生风险。因而，危机预警法治化必须以风险预防理念为中心，以风险为治理对象。由于公共卫生风险中每一项未经确证的可能性都蕴藏着发展为危机的潜能，因而风险识别与评估成为危机预警的关键。在预防理念加持下，只要积极建设风险评估技术，消除信息劣势和认知差异，就能达到风险治理的效能最优。同时，这种预防式理念来源于集中式组织构造与相对化多元参与的结合，具有多层次权威、多样化治理和分布局法治构造等特点，让表面上属于未知的公共卫生风险在预防理念下经过转码成为“法律事实”，从而具备证据基础。第二，价值追求：高效预警程序、科学警示信息、指导性法律效力。危机预警法治具有多层次制度手段，能够通过警示、指导、救助等制度规范协同作用，直接影响公共卫生安全。在不同的制度层面，危机预警存在不一样的价值追求。首先关于危机预警的程序设置，现行的预警制度在权力资源与组织边界上收束了治理权威，但程序建设缺乏明确的效率追求，相关公共部门之间的信息传递机制难以保障风险治理与预防的时效，需要以预警程序的高效为首要价值追求，重构危机预警程序。其次，基于风险识别与评估基础上形成的预警信息是公共部门作出预警决策以及社会公众了解风险发展形态的基础，为了使公共部门精准施策，保障预警决策效力，警示信息必须具有科学性，确保公共部门在充分的论证基础上作出评估结论。最后，预警决策的最终价值在于对缺乏专业知识的社会公众进行及时充分的指导，防止风险随社会恐慌而产生“放大效应”，否则难以实现社会公众与公共部门合力应对风险。总之，要在价值层面对危机预警进行反思，强调危机预警应对治理功能应有的制度价值，唯其如此才能实现危机预警的法治化。第三、根本目标：践行“健康中国”战略要求，实现群体性卫生安全。现行公共卫生制度体系缺乏与国家政策的衔接，这使得各项制度实施过程中欠缺明确的政策考量。公共卫生的安全是预警法治的最优结果，在导向这一根本目标的过程中，“健康中国”是战略性的顶层设计，需要通过危机预警的法治化加以助力。“推动将健康纳入所有政策”是健康中国战略为立法机关提出的具体要求，力求让每一位社会成员都能从公共卫生风险治理中得到保护，也是危机预警法治建设的根本目标。这一战略目标作为预警法治理念的根本目标，展现了公共卫生风险治理的全局视野、既强调要建立起社会统一的健康价值观，也要求将健康战略推广至包括预警制度在内的所有关涉社会群体的政策、制度中，创设更广泛的、更全面的公共卫生安全实现渠道。解决危机预警法治化过程中的规范困境，提高风险治理的效能，需要根本上破解危机预警法治的结构功能问题。只有建构完善的社会共治组织结构、集中高效的预警程序结构、精准科学的预警手段结构，危机预警的法治化才能更加规范有力，风险治理的质效才能得到切实提高。第一、组织结构：从单一主体的集中式结构到多元参与的危机共治。危机预警既非无中心治理，也不是一元权威的精英政治，而是在组织集中式构造基础上的多元共治，公共部门、专业机构、社会公众在其中都能进行广泛、深度的参与。现行制度在强调集中式治理的基础上，缺乏多元共治的制度空间。从过程角度来看，社会风险从出现到蔓延至危机是分阶段的，不同环节风险形态的不同为多元参与式的共治模式提供了空间。在法治化危机预警制度结构中，组织结构体现由公共部门主导的多元共治，这种组织模式在最终权力归属上来看仍属于集中式治理，但是在过程性视角下呈现出动态的组织调整脉络。例如，在风险早期以及善后恢复阶段，社会公众可以根据专业机构的评估意见以及公共部门的指导意见，充分地参与社会秩序的维护与恢复；在风险扩散蔓延的危机显现期、权力暂时性地收束，公共部门根据专业意见进行风险评估，采取有效的管制措施抑制风险蔓延，维持社会秩序。第二，程序结构：从分散的多线程到集中的单链条程序。根据《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规的规定，公共卫生预警系统的信息主要来自自下而上的预警信息报告制度。从程序构造上来看，这种信息报告制度采取的是多线程设置，医疗机构、疾病预防控制机构作为报告责任单位、在发现公共卫生风险或损害2小时内向县级卫生行政部门报告，后者同样在2小时内分别向国务院卫生行政部门、上级卫生行政部门以及县级人民政府报送相关信息。这一程序安排的问题在于最终的预警决策机关即国务院及其卫生行政部门所依据的信息基础是经由行政机关内部逐级报告至决策机关的相关信息，具级卫生行政部门-国务院卫生行政部门-国务院这一链条被虚置，无法实质性地发挥信息传递功能，反而会造成报告失效的延缓以及制度资源的浪费。危机预警法治的核心在于释放制度活力，放松行政管制同时加强社会共治，提高治理效率，这就要求公共部门反思致使职能空转的多线条信息传递机制，在集中式组织构造的基础上，通过祛除无关信息线路、加强功能契合的单一线程信息传递机制来加强预警法治的效率价值，实现集中式治理下多手段的有效应用。第三，手段结构：从选择性地单一应用到依靠平台的工具集合体建设。现行制度为预警的实施提供了静态的手段选择机制，然而步入信息技术时代，危机预警不应是公共部门封闭式的传统管制手段，而是促进信息技术与公共治理良性互动，在传统科层制治理体系基础上依靠大数据信息技术、凭借信息平台建设生成的治理工具集合体。这种工具集合体不再是多样性手段静态分列基础上，由公共部门进行目的导向的单一择取模式，而是多种手段的联合协作，并通过常态化的反思机制不断纠偏。在应用层面，手段结构突破了选择的单一性与单向性，形成了风险主导的手段共创与跨越部门边界的协同合作，表现为从国家、专业机构与人员再到社会公众之间关于治理手段选择的风险沟通过程，社会公众将在治理工具选择上与代表科学理性的专业主体、代表治理权威的公共部门直接对话，将自身便好通过信息平台建设进行扩散传递，与权威、专业意见进行竞争，降低参与治理的准入门槛，破除风险治理的时空限制，实现手段选择与应用的常态反思。经由手段结构的支持，危机预警从内部构造上实现了风险识别-评估-管理-沟通的风险治理模式。法治技术为预警法治提供了重要的手段支撑，无论预警平台建设和预警决策量化基础设定，还是通过预警决策法律效力社会化实现风险预防的普遍社会观念，都体现出法治技术层面对预警法治的支持，并直接决定预警法治本身的功能价值。第一，预警平台：从碎片化，被动式管理到集成化，主动式治理，预警平台既是保障预警信息传递效能的技术资源，也是预警法治的重要载体。预警平台主要依托数字信息技术或大数据治理工具，以突破风险治理技术壁垒、实现风险信息的大众化为目标、在自媒体时代、基于官僚体系层级规制的碎片化管理不再具有信息传递优势。相反，将风险治理等同于基于危机应对诉求的被动化 “信息传播劳动”，使得接收主体离散，传递流程破碎，识别功能分割，不利于预警法治建设。源于风险治理需要，公共部门应当利用数字信息技术与网络平台建设，建立去中心化的接收主体、集成化的传递流程以及主动式的识别机制，让风险信息的识别控制更有效率，使信息研判权力归属更加适当，保证公共卫生风险治理具备公众属性和信任特点，避免被动治理以及碎片化程式造成的迟滞威胁。第二、预警阈值：从数值固化到动态调整。预警法治既是基于公益价值的公共治理，也是立足于风险阈值的数目化治理。预警制度运行的效能评判不能只从权利保障、价值协调等泛化标准展开，更要从预警阈值的角度精确评估预警法治的科学性。现行预警法制中，公共部门通过实施细则、工作手册等方式规范了预警机制运行的量化基础。例如，《国家突发公共卫生事件相关信息报告管理工作规范 （试行）》为25种传染病按照病种传播的风险大小，分别设定了不同的信息报告阈值，这种立法模式与具体内容并一直沿用至今。固化的标准虽有助于制度稳定性与可预期性，但对于公共卫生风险的识别与评估能力通常随临床研究的进展与救治技术的提升而进步，因而数值的固化难以回应风险治理需求。有利的做法是改变预警阈值的规范方式，从程序角度以动态化的阈值调整机制回应预警法治的技术需要，并随风险阈值的变化及时调整预警手段，以期实现数目化治理与多手段治理的有效联动，提高风险治理质效。第三、预警观念：从社会普遍性被动应对到灵活性主动参与。预警法治并非权力的绝对集中，风险治理也不是政府治理的独角戏，必须是社会层面的大众参与。在多元共治的风险治理模式下，治理权威来源于权力结构金字塔的底端，即不具有公共卫生专业知识的普通民众，并且随着共治的展开逐步将金字塔结构改造为扁平化的权威结构。无论稳定的社会秩序考量抑或保护健康的需要，法治化的危机预警机制都不再需要科层式权威的全面接管，而是要在公共部门的引导下，调和社会公众间的观念差异，促进社会普遍性预防观念的形成，从源头避免公共卫生危机的周而复始。在普遍观念作用下，看似无意识的集体行为表现为风险研判多方参与、信息传递多方合作和预警决策多方支持等社会内生秩序。 可见，虽然从治理结果上来说，预警法治的追求与传统手段无异，但差异体现于达致结果所需要的治理成本、实践环境等方面，预警制度的结构转型及分析范式已经走向集体协同方位，形成蕴藏在正常社会秩序中的普遍性观念，将多元社会力量培育为风险治理的参与者以及预警法治的建设者。建构科学完善的危机预警法治路径是风险治理的必由之路。预警法治化需要紧密结合风险治理的内在需要，以理性思维建构制度空间，规制社会风险，维护正常秩序。为此，应当立足风险预防的法治理念，设计以风险为治理对象的制度结构，回应可操作、可预期的技术需求，注重包容治理、高效治理、协同治理，使公共卫生危机预警成为风险治理时代的质效保证，以新的治理姿态实现 “健康中国”战略需求。危机预警的法治化需要立法机关对治理理念进行重塑，通过明确风险预防理念在法律制度中的规范地位，指导公共部门以预防性治理姿态强化危机预警的制度效率、促成制度运行面向危机周期的全覆盖，使危机预警法治化建设具备功能导向。第一，规范化风险预防理念，赋予其在实践中的指导地位。在法律规范中落实风险预防理念，需要立法机关根据公共卫生风险的系统性特征，修正以突发事件为中心、被动应对危机的应急管理模式。 以“预防”取代 “应急”绝不是放弃对未知风险进行科学研判、将任何可能造成负面影响的风险全部纳入规制范畴，而是一种对科学权威、绝对理性的重新解释与改造，要求公共部门创造更多的风险评估模型、多样的共同预防主体、广泛的预警法律效力，把公共卫生风险造成的健康威胁与社会矛盾进行事前修补，把有限理性作为不可避免的事实依据以及必要的政策考量因素，利用共同参与预防的社会共识抑制公共卫生风险。另外，应当重视风险末梢管理，精准定位社会底层群体在风险治理中落入 “治理盲点”的可能性，利用数据平台精准定位施策，突破传统治理地缘限制，形成危机预警法治理念共识，并以此消除积极治理、主动干预的合法性质疑与道德风险，打造社会群体性风险预防架构。第二，突出及时性预警程序的效率价值，防止因预警反应迟滞导致风险传播。危机预警是一种以快速反应防止公共卫生风险蔓延为目的的治理，程序设置应以快速、高效、及时为优先考虑，满足社会公众对安全的需求。在制度文本中，应当完善预警机制的时效规则，加强满足及时性需求的预警信息供给，从风险研判结果出发，把预警信息传递到社会公众一侧，使公共部门的信息资源、专业主体的理性资源由社会普遍共享。同时，要完善信息迟滞的法律追责机制，加强对公共卫生风险治理背景下公共部门不作为行为的法律监督与责任追究，鼓励社会共同监督，统筹公共部门 －专业机构 －社会公众的协同联动，避免因信息不充分导致的社会恐慌、秩序混乱等次生风险。第三，立足危机周期视角实现风险全方面、多手段治理，以危机预警为起点构建事前预防、事中应急、事后恢复的全周期风险治理体系。首先，应当通过制度文本明确危机预警在公共卫生制度体系中的定位，将其作为公共卫生治理始端，突出危机预警的程序与实体功能；其次，强调危机预警的多手段作用机理，通过法律规则将危机预警的手段协调机制予以明确，在制度设计中加强预警与监测、救治以及秩序恢复之间的手段关联，强化公共卫生制度的体系性。最后，根据风险的演化周期，重构危机预警的作用对象与治理目标，以风险的阶段性特征为导向，在法律文本中明确在不同阶段内的预警方式与目标，充分调动治理资源、发挥公共部门治理权威，构建全周期风险治理模式。法治结构是提高制度质效的重要因素。预警法治结构应当为公共卫生风险提供充分的制度资源，通过优化主体结构、信息渠道、动态反思等方式优化制度格局，打造审慎且有效、包容且分明、理性且谦抑的预警制度结构。第一，加强政府主导作用，通过集中权威提高效率。首先，在法律法规的总则部分明确预警法治的组织结构特征，使预警制度的集中式治理脉络得以充分发挥。应当注意的是，构建集中式组织体系，既要否定绝对的去中心化，也要避免采用绝对化权威构造，使预警信息在实践中并非向一个或多个中心聚合，而是向更多中心或者社会群体汇聚，由公共部门整合信息资源、作出最终决策。其次，因应风险治理的多元共治格局，准确把握公共部门在预警法治中的角色，强化行政机关在应急资源整合与分配中的主导地位，发挥科层制官僚机构的效能优势。最后，在制度环节的信息传递、预警决策、指导规避等环节，明确医疗机构、疾病预防控制机构的辅助性功能，确保能够发挥专业特长，为预警决策所需要的证据基础提供助力。第二，拓展信息渠道，建构多向信息汇聚理路。首先，将信息渠道的多元化建设作为一项制度目标，在不断完善的公共卫生治理规则体系中逐步实现。多手段、数目化治理机理的实现都需要公共部门掌握充分的风险信息，这就要求公共部门将信息渠道的多元建设作为一项制度目标，在立法中予以重视与推进。其次，在信息渠道的具体构造方面，通过信息资源集成式汇总、有效信息的快速通报、指导性信息的及时发布、常态化错误纠偏来实现多向信息汇聚理路，为多手段的治理机理提供信息支撑，避免信息多线程传递带来的散乱。最后，在多条信息来源渠道的基础上，以集中式治理脉络强化信息资源整合效能，规定公共部门在收集到多样化的风险信息后，通过单线程的信息传递机制，对预警信息中的风险要素识别与评估，及时澄清不实信息，防止风险的社会放大效应。第三，构建常态化的反馈系统，据以反思手段选择的科学性。风险的本质在于未知性，即便是掌握充分信息资源的公共部门也难以绝对地明确风险走向。因此，应在信息传导、决策实施机制之外，并列设置常态化的手段调整机制，根据前期预警手段的质效坚持或修正治理模式。在具体规定中，应当从程序与实体角度分别为公共部门提供可供使用的信息纠正机制，在包容性的信息渠道基础上严格执行信息调整标准，对于亟待澄清与解释的风险信息应当及时向社会反馈；在反馈程序中确保信息时效，并对来自于社会民众的信息互动与交流需求保持开放，果断回应社会诉求，只有这样才能及时清理不实信息，加强治理权威与公众信任。（三）规范决策技术，依托制度文本加强预警决策可操作性危机预警在理念、结构上亟待调整，在治理技术方面也需要及时回应治理需求，通过立法规范预警决策技术，为公共部门提供可操作的预警标准。第一，规范预警信息平台，建设多元参与风险治理的技术载体。构建预警法治不只是一场理念与制度结构的改革，还是一场技术化改造，应当立足于平台建设，借助信息网络等现代化治理手段，形成社会治理边界拓展和跨界合作，为实现 “平民化治理”和多元赋权提供平台基础。国家突发事件预警信息发布网是中央层面最权威的预警信息发布平台，承担着信息公开的重要功能。在制度完善过程中，应当在条文中明确国家突发事件预警信息发布网在预警信息收集与发布方面的权威，为更多主体了解、应用这一平台提供稳定的制度基础。同时为下一步的信息交流与互动提供基础。另外，应当重视地方层面的预警信息平台建设，赋权地方公共部门根据本地区的风险走势及时更新信息平台，落实属地治理责任 （见图 3）。第二，将预警决策量化与泛化标准纳入更高位阶的法律法规，保障预警权威。决策标准是预警法治的内核，是精准施策的基础。在预警法治建设中，决策的制定与实施标准应当在更高位阶、更具明确性的法律法规中予以呈现。可以先从行政法规的角度规定实践中稳定适用的决策标准；对于仍有争议的决策标准，则继续保留原有的规范模式，并对其进行进一步的研究与修正，待决策明确可行时及时提高其位阶。另外，在预警决策标准的构造方面，应当通过量化泛化结合方式，对于能够以数字标准体现严重程度的公共卫生风险，公共部门应当设定量化阈值，以量化标准作为介入前提；对于难以通过数字标准体现其损害性，但一旦转化为现实危机会产生难以预估以及不可逆的损害后果的其他公共卫生风险，则应当通过泛化标准的方式予以呈现，以确保标准可理解、可操作。
第三，塑造预防式社会观念，为预警决策的普遍适用提供助力。预警决策的全面、准确落实不仅需要预警平台、决策标准的建设，也需要社会层面的共识形成，通过普遍性的价值观念实现社会公众对预警决策的遵守。在预防风险的社会观念形成过程中，法律的功能至关重要。应当在制度文本中补充公共部门的观念引导作用，赋予公共部门以塑造社会预防观念的权能。在形成机理上，可以依托预警信息网络平台，进行预防政策宣讲，向社会公众展示预防观念对风险治理的重要性，鼓励社会层面的预防行为演练。对于不正确的消极观念，公共部门应当及时发现并予以纠正，通过预警法治的数目化治理脉络结合风险致害实例的方式，向公众呈现消极应对公共卫生问题的负面后果。值得说明的是，普遍性预防观念最终目的不是要抛弃公共部门治理，而是流程再造，通过局部或基点渗透开始结构化，逐步强化预警决策的普遍支持。对国家，每一次危机都是对国家治理体系与治理能力的重大考验；对个人，国家在危机之中的治理效能直接影响个体生命健康安全。不论从哪个角度，危机治理的效能都应当被重视。在全面推进依法治国的语境下，建立和完善公共安全治理体系，走法治化道路是必然选择。通过法治完善，危机预警实现从单一的线性范式到无序的创新范式再到有机的系统范式的递进转换。同时从宏观层面，预警制度是公共卫生治理体系的一环，健康监测、疾病控制等制度也需要公共部门的重视，只有在不同制度之间形成相互分工联结的功能链，才能根本上推进公共卫生制度体系化建设。因此，公共部门应当基于现实，对制度体系不断进行总结与反思，固化成果，修正不足。
文章刊于《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2023年第2期。篇幅限制，注释从略。若需引用，请查阅原文。